立法院第8屆第2會期司法及法制委員會舉行「如何落實憲法第67條『立法院各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢』，以健全國會職權及深化民主發展」公聽會會議紀錄 時　　間　中華民國101年12月13日（星期四）上午9時4分 地　　點　本院紅樓302會議室 主持人　尤委員美女 主持人：現在開會。 上週立法院教育及文化委員會邀請學生列席而引起爭議，但事實上依照中華民國憲法第六十七條規定：「立法院得設各種委員會。各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。」同時依立法院各委員會組織法第八條規定：「各委員會開會時，應邀列席人員，得就所詢事項說明事實或發表意見。」再依大法官會議釋字第四六一號：「立法院為行使憲法所賦予前述職權，其所設之各種委員會自得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢，藉其答覆時所說明之事實，或發表之意見而明瞭相關議案涉及之事項。」無論是大法官會議解釋、憲法第六十七條、立法院各委員會組織法第八條規定，委員會開會時可邀請政府官員及社會上有關係人員到會備詢，規定均相當清楚，但因為引起爭議，且涉及立法院立法委員職權行使範圍及內容應如何加以落實，甚至立法院立法委員行使職權時究竟有無調查權，除了現在的文件調閱權之外，到底有沒有聽證權及證言權等均有釐清必要，並將立法院職權行使法範圍清楚界定，因此林佳龍委員及本席等人提出立法院職權行使法修正草案，且為使草案更為周延，故召開本次公聽會，邀請各專家學者提供寶貴意見。 在各位發言前有幾點說明，第一，專家學者按簽到先後順序發言，委員則依登記發言次序進行發言，因為今天立法院並沒有派人參加，所以今天就由專家學者及立法委員輪流表達意見，發言時間為10分鐘，必要時得延長2分鐘。 首先請崇右技術學院財經法律學系羅承宗主任發言。 羅承宗主任：主持人、各位委員。誠如主持人剛剛所報告，這件事情的契機源自陳為廷與教育部長事件，相關問題在上禮拜大概已經沉澱完畢，當時媒體討論方向都放在有沒有禮貌的問題上，但是台灣公民社會已日漸成熟，演變至今終於拉回到正軌，也拉回到兩個很重要的議題，第一是國會改革議題，這對國會改革是一個很重要的問題；第二是立法院邀請社會人士備詢的正當性、合法性。於此容我貿然調換這兩個問題的序列，我認為第一個才是重要的問題，因為這攸關憲政民主控制的權力制衡很重要的一個課題，至於第二個問題我認為有空再談，所以待會大部分時間會放在第一個問題上。 首先談到第一個問題，到底要不要做這個事情？1999年通過國會五法，雖然給予立法院一些武器以控制行政權，但是發現仍然欠缺很多。今天受邀學者裡有楊日青老師，這讓我非常興奮。我研究過近十年到底有哪些學者探討這個問題，發現楊老師有很多這方面的探討，而且探討最深的單位就是中國國民黨，這十年來中國國民黨對這方面討論的深度、廣度都非常好，包含該如何執行，甚至細緻到某法令某章節某條文該怎麼修，若完成修法就會讓立法院的調閱權及聽證權更為完備等等都有研究。所以在這十年經過中國國民黨及其智庫的努力，相關法學論述都已完備，只剩下要不要去執行的問題了，尤其是現在比較扭曲的憲政體制，因為在國會議員辛苦監督下，但是做決策的人好像不是立法院長，做決策的人似乎是總統。這兩年看到一個很詭異的現象，總統將立法院長叫到後面坐在椅子上，好像小媳婦一樣，並由他宣布非憲法上總統賦予的職權工作，這是很奇怪的現象，在現在權力分立的制度下，國會不只要監督行政院，還要監督到總統。在此引用楊老師的文章－尤其是對總統的監督，仍缺乏完整的調查權及聽證權，這無異使國會對於總統的監督形同缺乏彈藥的槍械。這形容得很棒，做決策的人蹲在總統府裡做決策，但是扛責任的人卻很可憐地扛責任，這是不對的、這是不健康的制度。 為什麼中國國民黨這麼熱衷探討國會的調查權及聽證權呢？因為一個契機－釋字第五八五號，這是有關真調會的一個解釋，而真調會也是憲政史上被宣告違憲條文最多的冠軍，當中中國國民黨也很努力研究該如何修正立法院職權行使法，我在他們的智庫網站找到很多好棒的資料，包含該如何執行、如何法制化等等，也有學者提出只要修改立法院職權行使法第八章，將調閱權改成調查權，增列蔑視國會罪並增訂罰則，如此一來，大法官解釋賦予的尚方寶劍就可出鞘使用，而這又是國民黨優秀學者所做非常棒的論述！ 所以總結來看，大概該研究的議題都已研究完了，幸好有陳為廷及教育部長將這個以前就該做的事情，重新帶回國會殿堂討論，我認為這個機會之窗已經開啟，現在就是決定要做或不做的時候，況且都已經討論那麼久了，資料也都已經齊全了。 我再引用一段文字，我在某天早上的30分鐘裡，光是在國民黨智庫找到的資料就有三大份，其中一份是2008年7月的一位助理研究員寫了一篇刊載於中國時報的報導，接著轉載於該智庫裡，其中有很沉痛的呼籲，因為在過去中國國民黨在野時，該研究員非常努力研究聽證權及調查權，結果2008年中國國民黨執政時，他卻說道：「如今執政在野角色互換以後，當時既提案將國會調查聽證權法制化的中國國民黨，卻在掌握行政權與國會近四分之三多數後，內部出現了雜音。」這雜音他之前就有提到，因為當初中國國民黨中央政策執行會林益世表示，該法案初審不代表法案通過。簡單來說就是案子到了國民黨黨團就有了雜音，這並不是民進黨委員的因素，光是中國國民黨智庫的研究員就看不下去了，我認為這是超越黨派、關乎是非的問題，大家最近google網頁頭條時，會發現好像都是民進黨委員在談論，我認為這是錯誤的，不要去搶了中國國民黨的努力，這是中國國民黨努力的東西，他們真的研究十年了，為了讓憲政步上常軌，我們就把當初中國國民黨做得那麼好的研究拿來用，該賦予國會的權限就去賦予，不要再拖了，這是一個歷史定位的問題、是一個誠信的問題！ 第二個問題我認為不是那麼重要，因為這制度早就有了，就是邀請社會人士備詢。而這有沒有實行上的問題？好像也還好，所以制度是沒有問題的。至於假設委員所邀請社會人士的言論逾越尺度，邀請的委員自然會遭受很大的輿論攻擊與政治壓力，這種言論逾越尺度之人說不定下次會被封殺，我講的不是上禮拜的個案，我講的是一個通案概念。再退萬步而言之，若所邀請來的人涉及公然侮辱或誹謗，因為發言者並沒有言論免責權，所以台下官員若認有權益受損即可提告，所以現在的法律制度已經足以解決問題了。與其要去解決社會人士的備詢問題，還不如將寶貴時間放在這次機會之窗，趕緊建立國會所需的調查權、聽證權法律制度，這將是一個長治久安的法制工作，以上報告，謝謝各位。 主持人：請臺北大學公共行政暨政策學系陳志華教授發言。 陳志華教授：主持人、各位委員。在陳為廷事件告一段落後，其實也劃下了完美的句點，但是立法院願意在此時討論這個相關問題，我認為非常難能可貴，這幾天剛好Sandel教授來到台灣，他很重視這種理性討論，今天的場合及程序，其實也在印證Sandel的理論。 首先就題綱一提出淺見並就教於各位。憲法第六十七條所舉的兩類人：政府人員及社會人士，至少與憲法第五十七條、第五十八條對政府首長的要求應該有所不同。幾天前，立法院在委員會開會時，對一位政務委員兼主任委員的質詢，該主任委員不願意就非其業務主管事項發言，而引發立法委員一些意見，所以我認為政府首長應該有比較嚴格的要求，但是對於憲法第六十七條所舉的二類人員，我認為應該要更加寬鬆對待。 事實上，以前海基會秘書長到立法院備詢也曾引起爭論，剛才主持人也提到釋字第四六一號解釋，究竟國防部軍職人員應否到立法院備詢？最後於是做成第四六一號解釋，其實唐飛擔任參謀總長任內，是第一位到立法院備詢的軍人。到立法院備詢的人士可分為三類，即政府部會首長、政府人員及社會人士，而社會人士應該要更寬鬆加以對待，美國參議院行使人事同意權時，對政府首長、外交人員、三星以上軍方將領，其審查密度是不一樣的，審查最嚴格的是政府首長，接著是外交人員，最後才是軍方將領。憲法第六十七條特別列舉社會人士，應該就是為了彰顯要有不同的對待。 然而第三類尤其是社會人士來到立法院應該是做客的地位，他當然不能像立法委員享有言論免責權，但仍應從寬對待。憲法第六十七條的「邀請」，我相信是沒有強制性的，是沒有懲罰性、制裁性的。當然做客的也要謹守為客之道，我剛剛也要求工作人員讓我唸講稿才不致出錯，來到國會殿堂，發言很難中規中矩，其中難免有「出槌」或一些過當言論，但都無妨，應該要包容，應該要讓社會人士盍各言爾志。 透過這個事件，陳為廷同學從頭到尾堅持要清大校長站在相同立場來反對媒體壟斷及併購案，但這個問題大家都可以討論，他也不是非常堅持，清華大學為此事件公然道歉，後來清華大學事後也有道歉，這過程都可留供社會公評，然而社會對此實質的討論也都予以高度尊重，我認為這是非常難能可貴的事。當然在立法院的程序發言可加以立法規範，這我都可以贊成，但是立法院的委員會與院會不太一樣，台灣與英國的情況類似，都是院會比委員會重要。我們委員會存有高度的政治性，雖然我們要求委員會要專業化、院會要政黨化，但我認為其實不太容易做到。然而委員會是一個溝通、諮商的場域，我們不必太過苛求、要求陳義過高、要求多麼偉大，像美國民主草根化已深入社會各個角落，他們國會功能也是著重在諮商，避免偏聽，我認為這發展方向應該是與我們一樣的。 對於立法院基於憲法第六十七條的「邀請」，我認為與一般國家的聽證、傳喚（summon）是不一樣的，他們具有拘束力，我們則是以做客的心態，要求他來表示意見，例如英國的老百姓對國會下議院若有不敬或撒謊，雖屬莫大藐視，但是他們英國都是從輕發落，根據我們憲法第六十七條規定，應邀到立法院應就主持人（立法委員）所徵詢之事項回答，以補充國會所欠缺的資訊；單就憲法第六十七條規定而言，我深信立法院一定會遵守國會自律、國會自治的原則，惟不論是委員會或院會的主持人，我們似乎都忘記他有行政權，因此，他在主持院會或委員會時，其實就是在動用行政處分權；像英國國會就很重視主席要維持會場的適當氣氛，比如融洽的氣氛，如果主席背離這樣的職責，甚至有失職之嫌時，我們當然沒有辦法追究或是苛責，但不可否認的是，將來我們的國會應該往這個方向去走，立法委員行為法或立法院職權行使法是否進一步觸及到這個問題，我們認為不大容易；不過，我願意在此講一句話，就是立法院舉辦這樣的公聽會，邀請社會人士到會，不論是主持院會的院長或是主持委員會議的召委，都應該持守其應有之分際，適時動用擔任主席的職權；當然，立法院院會的主席不若英國國會主席那般高度中立，所以，在英國國會主席可以很嚴格地運用其懲罰的權力，也就是說，他可以不假辭色地動用其公權力，但我們立法院的院長在執政黨內通常是擔任很重要的職務，所以，他都不輕易動用懲處的權力，對這一點，我覺得滿可惜的。事實上，立法院院會也一直對主席能否動用警察權以維持秩序呈現兩種不同的看法。以上是就第二個題綱提出個人的淺見，請各位先進給予指正。 至於立法委員應不應該有調查權的問題，基本上我是同意的，其實，孟德斯鳩所提出的三權分立理論，並非那麼嚴格，或有人謂他的三權分立就像三個大石頭，只要輕輕一推就會倒下來，由此可見，三權分立的學說經不起考驗，因為行政權是包括行政立法，行政機關可以發布命令，我剛才也提到立法院固然是制定法律的機構，但院內的人員都是公務人員，主席主持會議都是屬於行政權的運作，基於上述，孟德斯鳩所講的三權其實沒有辦法分立，所以，後來提出制衡的理論也確實有它的道理，因為國家這些權力既可分立也是互補的。在此我要呼應大法官會議第三二五號解釋，立法院與監察院之間的分際，前者享有文件調閱的權限，但我覺得這樣還是不夠，所以，大法官會議第五八五號解釋又提示立法院，認為立法權與監察院還是存在著分際，不能踰越到行政機關的調查權，變成一個執行機構，或是為調查而調查，殊不知調查權只是一種輔助的工具或手段，不能將其視為一種目的，也就是說，它只是為了達到立法而必須經過的程序。 雖然立法院現在有舉辦很多公聽會、黨團協商、質詢、法案或預算案的審查，我們認為，身為國會至少就應該有一般民主國家國會的體制與體例；其實，要發展出一個完備的調查權制度，現成的制度已經在運作，所以，未來在推動上應該不難，不論如何，我們認為，立法院應該從聽證制度再發展出調查權，同時，這部分的調查權與監察院的調查權是分工的，可惜我們是實行五權憲法的國家，國會的權力竟然分由兩個機構行使，也連帶造成調查權的爭議，不過，作為一個國會，聽證制度是勢所必然，也是勢所必需，以上淺見及書面意見，請各位先進指正。 主持人：謝謝陳教授的意見。接下來請前立委也是目前本院林濁水最高顧問發言。 林濁水最高顧問：主持人、各位委員。國會沒有調查權，過去只有中華民國敢這樣講，任何民主國家都不敢這樣說，至於專制國家當然不用說了，民主國家唯一的例外－中華民國敢說：國會沒有調查權。其所謂國會沒有調查權，乃是針對立法院的國會而言，至於監察院的國會則是有調查權。事實上，只要是國會而且要行使職權，不可能不行使調查權，像美國國會調查權之強大實讓我們難以置信，不僅經常辦公聽會，而且權力大到一如張教授所言可以科刑責，如果聽證會中有遇到偽證或不接受國會要求作證者，甚至可以科一年以下有期徒刑，這是基於權力分立，而且美國是實施總統制的國家，所以，讓國會調查權變得很強大，至於內閣制的國家，因為其權力的行使經常是行政與立法合一，在此前提下，在國會行使監督權必然會受到很大的干擾，也正因為如此，國會的監督調查權更不可以偏廢，所以，我們看到德國發展出少數調查權，基本上，調查權都是由在野黨發動，不是由多數黨發動。現在來看我們國家的情況，有人認為立法院的調查權與監察院行使的調查權有爭議，我認為這完全是威權體制下專制政黨誤導社會的一個論點，何以謂此？即使在過去威權體制下也不敢完全否認國會的調查權，所以，他們只好把調查權放在監察院裡面，也就是我們看到立法院的國會沒有調查權，監察院的國會才有調查權，而把調查權搬到監察院的效果如何，當然是國會的調查權就空掉了，至於監察院行使調查權只是為糾正，我們都知道，所謂監察院提出糾正，就是根本沒有人會聽他們在講什麼，如果把調查權放在立法院，當立法院調查行政部門的作為必須改正時，就可以運用預算審查權進行控制，或修訂法律強制行政部門接受，所以，把調查權放在立法院是真正讓其發揮實質效果，放在監察院則是完全沒有用，或有人認為把調查權放在監察院可以作為彈劾的依據，事實上，監察院行使彈劾權是連起訴權都算不上，充其量只能算是到行政法院的按鈴申告權，當初就是要讓監察院有彈劾、糾舉與糾正權，才把調查權放在監察院，結果就讓監察院給用到沒用，這就是過去威權體制下讓國會調查權空洞化的策略。幸好社會進步，所以漸漸的現在連國民黨都對調查權做了非常多的研究，這是波波折折才形成這樣的普遍觀念，這很不簡單。這個普遍觀念也帶動了大法官腦筋的改變，以前大法官第三二五號解釋是說立法院只有文件調閱權，現在第五八五號解釋是可以調查聽證，政治競爭中產生衝突非得解決，大法官只好跟著時代改變他們的腦筋。現在有這樣的結論了，所以正當性已經毫無問題了，雖然大法官第五八五解釋賦予國會的調查權相較於美國仍是相當薄弱，但是對國會調查權是肯定的。因此，現在不是正當性的問題，也不是立法技術的問題，就像剛才羅主任說的，立法技術已經研究得相當精密了，現在是要不要的問題。如果這關踏過去，我們的國會就是民主國家的國會，但是我要提醒一點，就是監察院怎麼辦？立法院行使調查權，監察院也行使調查權，行政部門會不堪其擾。現在立法院沒有調查權，監察院行使調查權，行政部門已經頭痛的不得了，如果立法院行使調查權，怎麼辦？在這種情形下，我有幾個建議。上上策應該是修憲或制憲，把三權分立解決掉，但是大家都知道這個難度太高了。 上上策不能用，只好用上策，上策是建立立法院和監察院之間職權的銜接。大法官第五八五號的解釋令提到「立法院行使調查權時可以請求協助」，監察院就是一個很好的協助機關，為什麼不用呢？否則，立法院行使調查權時要不要增加專業人員？一定要的，馬上要擴編國家的公務員員額。監察院「便便」在那裡，可以由監察院和立法院共同行使調查權，調查的結果如果認為某個政策的確有問題，就立法修正、預算控制，那就解決了；如果認為有違法失職，立法院可以有很多工具來處理違法失職的情形，不必像監察院那樣很哀怨的去行政法院按鈴申告。這本「國會改革政策白皮書」是我當時找一些人共同起草的，裡面有一專章是「如何建立立法院和監察院的銜接」，就是處理監察權和立法權之間的關聯。我想可能是因為時間來不及，所以沒有印給大家參考，不過我會寄到辦公室，紀錄時可以列進去。至於如何銜接？那是技術性問題，我們的專家學者人才濟濟，可以解決。 中策就是不理監察院，我們起草調查權，這樣仍舊利多於弊，固然和監察院之間的競合會干擾行政部門，但是國會到底像國會，調查權也從沒用變成有用了，這是中策。 下策就是維持現狀，維持現狀的話，除了很多立法委員認為國會很不像樣之外，其實立法委員既然當選、既然接受選民的付託，總是要努力做一些事，他們會用質詢權來取代調查權和聽證權，無論什麼權都用質詢來概括了。這個問題很大，固然憲法規定社會人士可以備詢，但是憲法對備詢的定義並不清楚。在我看來，既然立法院是國會，國會應當行使對行政部門政策監督的權力，這是針對政務官的質詢權，但是有時候立法院也叫事務官來問政，我認為這是不對的，不過他們還是需要問，因為立法委員要監督行政部門，如果行政上有疏失，政務官不見得那麼瞭解，他們只好問事務官，這是聽證，所以質詢權也用來對常任文官的聽證。社會人士可能有幾種功能，其一是諮詢意見，另一是更嚴格的聽證，立法委員也用質詢的方式來行使這兩種功能。所以質詢和備詢就包山包海，既有對政務官的質詢，也有對常任文官的聽證和對專家學者的諮詢，包山包海。 憲法的規定很簡略，這麼簡略的規定經過幾十年的爭爭吵吵，再經過大法官不斷的的釋憲後，我覺得釐清的時候到了。釐清的方式就是像我剛才所建議的，上上策就是制憲、修憲；上策就是建立監察院和立法院的銜接；中策就是不理監察院，造成的困擾由監察院院長負責，立法院把它當作置外的領域，不去理它，自己行使調查權；下策就是維持現狀。 最後，我作個補充，有關監察院和立法院的銜接，我在十幾年前親自起草了一個報告，然後向錢復院長建議。他覺得獨立行使職權比較好，錢復可能人格很偉大，他有他的價值考量，但是等而下之的監察委員不是獨立山頭，如果錢復的獨立行使職權就變成監察委員和裡面那些官員獨占山頭，做官變成封建諸侯，那就不好了。我藉此機會把將近二十年前和錢復院長的建議重述一遍，敬請指教。謝謝！ 主席：謝謝林最高顧問。 請呂委員學樟發言。 呂委員學樟：主持人、各位學者專家、各位同仁。首先歡迎各位專家學者到立法院司法與法制委員會參加公聽會，提供你們寶貴的意見作為我們將來修法的參考，非常的感恩，也非常感謝。 其次，我要向主席尤召委建議，主席今天也邀請了立法院議事處或是法制局人員，依照立法院職權行使法規定進行的公聽會，或許他們可以以專家學者身分出席，但是他們都是我們的幕僚人員，他們不方便，也不應該受邀出席。其實公聽會的召開是有嚴謹規定，因為公聽會一定是針對院會交付審議的議案，為了讓我們更了解相關議題，因而邀請專家學者召開公聽會，依規定受邀人數以不超過15人為原則，而且正反意見受邀人員要有相當比例，我想這是很正常的作法。另外，公聽會必須在5日以前發文通知受邀者，讓受邀者準備相關資料；公聽會結束後，會議中所提供的正反意見相關資料與報告，要送給本院全體委員及出席的專家學者，這個報告可作為我們審查特定議案的參考資料。總之，立法院對公聽會的召開是有很嚴謹的一套方式，切勿等閒視之，其實它就是一個非常嚴謹的會議。 今天召開的這個公聽會，主要是涉及憲法第六十七條相關規定，將來我們國會要如何修法，透過這個公聽會的召開，我們可以聽到很多專家學者的意見，提供我們參考。有關「落實憲法第六十七條深化民主發展」這個議題，主要是因為反媒體巨獸青年聯盟的大學生陳為廷同學受邀到本院教育委員會專案報告中備詢，意外演變成變相質詢，大家才召開公聽會討論這件事。本席認為這其實是好事情，但是在這之前我要先提醒各位幾件事：第一，陳為廷同學不是政府官員，所以，他沒有備詢權。第二，他也不是立法委員，所以也沒有質詢權。換言之，依照憲法第六十七條規定，可以邀請他來沒有問題，但是如果他的發言有逾越法律限制，他是沒有言論免責權。以陳為廷同學當天在立法院教育委員會的發言，如果蔣部長或其他官員認為他的言論太過分，針對刑法第三百一十條及第三百零九條提出毀謗罪、公然侮辱罪，那麼陳為廷同學是要受法律制裁的。當然，這是一個機會教育，我們還是要用寬容的心態看待這個問題，但是我話一定要講出來，雖然我們寬容，但就像剛剛羅主任提到的，你是客人，我們歡迎你來，但你還是要客氣一點，這也顯示出自己的內涵及身為學生的學養，到國會殿堂來，不是用謾罵或標新立異的方式就可以解決問題的，國會殿堂是個講法理的地方，所以，我認為陳為廷同學的作為已經造成國會惡例，對國會的形象及尊嚴不好，對陳為廷同學本人也不好，對他所屬的學校校譽也有影響，這些應該都有連結性的。 本席長期待在司法及法制委員會，等於有十幾年的經驗，對於官制官規，對於立法院的運作，以及相關法制，都有相當程度的了解，據本席的了解與觀察，再加上西方國家運作的經驗，立法院要想獲得尊重和尊嚴，要想提高議事效率，我們就必須有相當程度的自律，所謂人必自重，而後人重之；人必自辱，而後人辱之。翻開近年立法院一連串的事件，其實都源自於我們委員本身，我們自己要檢討，因為我們對於本身職權的不夠尊重，不夠了解，以至於出現在電視畫面上給社會大眾看到的，都是打架、鎖門、包圍主席台等等奇奇怪怪的畫面，讓民眾對國會和立法委員的印象非常不好，所以，我們自己本身要先檢討。 另外，因為立法委員選制的改變，這也是相當現實的問題，很多新進委員缺乏相關立法運作經驗，以前我們進來立法院，會請立法院議事處準備所有立法計畫、立法期程、立法程序、立法技術等等相關資料讓我們研讀，現在因為他們沒有先做這樣的研究，加上本身對自己的職權又相當有使命感，在力求表現之餘，就常常逾越了我們立法院長期以來運作的傳統與規則，才會衍生出很多相關爭議。 現在回歸今天討論的正題，憲法第六十七條規定，立法院各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。現在我們就事論事，上次教育委員會的事件及陳為廷同學是不是符合憲法的規定？表面上看來，日前教育委員會的事件雖然是合憲，但卻不合法制與立法院傳統。怎麼說呢？其實在座的專家學者很多都是法律人，包括召委尤委員美女，本身也是法律人，相信大家應該都很清楚，憲法的特性是原則性規範，它沒有辦法鉅細靡遺，細節的部分，必須由法律或命令作具體規範與保障，立法院職權行使法及立法院議事規則，因此因應而生。這是法律的ABC，大家應該不會不知道！另外，大法官釋字第四六一號解釋，是針對參謀總長至立法院委員會備詢而來，雖然提及得邀請社會人士到立法院備詢，但以目前法制規定，針對社會人士到立法院，立法院職權行使法第五十六條規定了落實的辦法，目前的做法不宜無限上綱，甚至讓社會人士都可以應邀到會備詢，這是根據憲法所訂的具體辦法，沒有違反憲法的規定。將來若是立法院要建立聽證或是調查的法制，要將其納入才能算是合憲又合乎法制，這是基於法治國的原理。所謂法治國的意義，不僅要求國家統治權只能在國家法令規定的範疇內運作，更不容許個人的意志凌駕法律之上的現象發生。憲法所賦予立法院的職權仍然需要透過國家體制的程序來進行，並立法建立制度。 舉例來說，民國89年第6次修憲，憲法增修條文第四條第三項增訂「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。」這個條文雖然存在，卻未具體落實，立法院對相關程序的進行也付諸闕如。如果在相關法制未建立之前，就貿然邀請總統到立法院進行國情報告，雖然合憲，但是不合情、不合理也不符合法制，只是徒增爭議而已。因此本席在第7屆立委一上任就提案修改立法院職權行使法，增訂了國情報告的機制，後來在97年5月9日三讀通過，現在立法院才可提案要求總統赴本院作國情報告。換句話說，這是有一定的機制。 現在立法院委員會並未開放旁聽，每次本席擔任召委時，公督盟的朋友都要求進入旁聽，問題是立法院議事規則第六十一條寫得明明白白，委員會不能旁聽，院會才可以申請旁聽。而委員會之所以不能開放旁聽或是非公聽會期間邀請社會人士到會備詢，就是擔心委員在審查法案的時候，若有社會人士旁聽或是利益團體在場，將會讓立法委員在行使職權時受到無形的壓力，以致無法站在立法的高度來制定法律。這涉及人民的權利義務，非常地重要，同時也是害怕日前的事情會發生。本來是前來備詢的學生，因為委員的刻意操作或是擦槍走火，搖身一變成為質詢者，對著台下質詢，這已嚴重傷害立法委員的職權和國會的尊嚴。 立法院職權行使法和議事規則是立法院的內規，是方便委員進行各項議事的方法，行之有年。立法院是合議制的機關，如果委員認為現行法制不妥，憲法有賦予立委提案權，立委可以提案修法，不應以個人意志凌駕於法制之上，逕自解釋憲法，畢竟立法委員不是大法官。 關於委員會資深制和調查聽證制度的建立，我覺得這個議題非常好，因為資深與否是美國國會議員能否優先繼續參加某個委員會或擔任某委員會主席的資格和條件之一。不論就經驗傳承或是法案的審查來說，資深委員確實有其既深且廣的見解。目前立委的選舉是採單一選區制，沒有辦法真正做到汰劣存優，使立委連任率偏低。除了不分區之外，區域立法委員變得好像在當議員一樣，一不小心就會中箭落馬。因此本席認為，立法院還是要朝委員會資深制的方向來建立。 另外，大法官會議針對319槍擊事件真相調查特別委員會條例所作的釋字第五八五號解釋，已賦予立法院調查權。解釋文認為，立法院為了行使憲法第六十三條規定之國家重要事項議決權，得就國家重要事項進行調查，以監督行政部門，滿足人民知的權利。但是目前立法院只有文件的調閱權，要想取得必要的資訊和證據，確實困難重重。所以將來要落實的不只是憲法第六十七條而已，還要透過修法建立一套完整的制度，來落實憲法賦予立法院的各項職權，這樣才能既合憲又合法，更能名正言順。 最後本席要補充一點，剛才前立法委員也是立法院的最高顧問林濁水先生，提到有關監察院的調查權和立法院的調查權的問題。監察院會行使監察權多半是行政疏失的問題，屬於事後的調查，立法院雖然有釋字第五八五號解釋賦予職權，但是我們將來應該朝事前或是現在進行式的方向來思考，與監察院的調查權作一個分工，不然監察院也很擔心。這部分我們應該和監察院好好地談，作一些分工，說清楚講明白，這樣才有辦法進行釋字第五八五號解釋賦予我們的調查權，謝謝。 主持人：本席要說明一點，今天邀請與會的專家學者是經過兩黨黨團所推薦的，今天召開這個公聽會是要討論如何充實立法委員的職權行使，而不是去穿小鞋。 接下來請中央研究院法律學研究所蘇彥圖助研究員發言。 蘇彥圖助研究員：主持人、各位委員。今天很榮幸有機會應邀就憲法第六十七條及國會調查權法制的改革，提供一些意見供作參考。從上個禮拜陳為廷同學的事件引發的爭議可以發現，對憲法第六十七條第二項的規定，立法院各種委員會在開會時可以邀請政府人員及社會有關係人士到院備詢，其實大家的理解還是有相當的差異，可能需要進一步的釐清。我個人認為憲法第六十七條第二項的意義與功能，應該從「國會如何取得行使職權所需資訊」這個憲政脈絡下去理解，也就是說這是國會資訊權，也可以說是廣義國會調查權的一部分，這與憲法增修條文第三條第二項第一款所規定以質詢制度作為監督、制衡、問責機制在功能上是不同的，方才林最高顧問也特別談到我們有個混淆，因為我們使用了類似的一組字眼，但這存在了二個不同的功能，所以常常會產生混淆。在國會實務上，委員會邀請行政院所屬部會首長到會提出專案報告、業務報告並備質詢的作法，事實上就存在了二種不同的憲政功能，至於在邀請社會人士到會備詢的場合，我們又可以觀察到，立法委員很在意他們是在「備詢」而非「質詢」，甚至對「備詢」做了我個人覺得不是很合理且嚴格的文義解釋，變成只能被問而不能主動提供意見，這裡有個很有趣的弔詭現象，如果委員會是以公聽會的形式來召開會議，我們只是在陳述意見，並沒有備詢，這樣就沒有意見交流的過程，但如果是其他形式的會議，他們反而變成只能被問，卻不能在被問之前簡短的陳述意見，這些其實都可以再做檢討的。我個人基本上認為「備詢」與「質詢」這二個制度的分際，應該著眼於二者所擔負的不同憲政功能，應該是以功能性來區分，而不是針對備（質）詢者身分屬性的不同而做僵硬的區隔，所以這其實是滿複雜的問題。我個人甚至認為，大法官會議釋字第四六一號解釋與第四九八號解釋對這二個功能的區別也還沒有辦法拿捏得非常清楚，不管是中央政府或地方政府的政府人員，就像方才林最高顧問所說，事務官的備詢就是在提供資訊，立法委員的詢問不應該帶有監督與責難的色彩。 第二，有關大法官會議釋字第五八五號解釋，大家都已經提到很多，該號解釋開宗明義指出「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調查權。」及「立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力。」，這句話的意思是，即使沒有憲法第六十七條第二項的規定，立法院仍然擁有調查權，所以第六十七條第二項規定的本身不是授權、創設性的條文，而是enabling rule，也就是使能性的條款，制憲者只是以此規定告訴我們各委員會在開會時可以這麼做，即使我們可以視憲法第六十七條第二項規定為國會調查權在我國憲法上的文本基礎，也不表示我們對於國會調查權的法制設計就一定要受到這個文義上的拘束與限制，這個部分，也應該再做個澄清。 第三，我提供一個與呂委員不太一樣的意見，憲法有很多條文，有些條文已經足夠具體明確，作為使能性規則，憲法第六十七條第二項規定已經具體明確到可以直接適用，並沒有嚴重窒礙難行之處，當然在下位階的規範可以做更細密、更嚴謹的安排，但是這個安排的意義在於讓這個職權的行使比較沒有爭議，能夠運作得更順暢，但並不表示憲法一定要透過這些下位階規範的中介做承接才能適用，這一點要做觀念上的澄清。 第四，從1999年立法委員職權行使法制定公布以來，這十幾年間立法院運作憲法第六十七條第二項的相關憲政經驗，我歸納出三種主要的實踐模式：第一個模式是委員會邀請行政院所屬相關部會首長到會進行專案報告並備詢，這種模式的事例非常多；第二個的模式是各委員會依照立法院職權行使法第五十四條的規定舉行公聽會，就像今天的場合，這個模式的事例也非常多；現在我們比較有爭議的是第三個模式，也就是上星期教育與文化委員會的模式，那就是委員會於邀請相關政府人員報告並備詢之餘，也依照憲法第六十七條第二項規定邀請與會議主題有關係之社會人士到會備詢。我請助理針對公報進行初步檢索，從2000年到2012年11月這段時間，這種模式的例子有27則之多，今年度就有13則，從2011年到現在，這個模式的主要使用者都是民進黨籍召集委員擔任主席時做出這樣的安排，不過在2000年到2010年之間發生的9則事例，有7則是由非民進黨籍之召集委員所安排的，也就是說，這種模式有一定的制度傳統，我們初步檢索後發現，這個模式運作的使用頻率在今年度有增加的趨勢，但也是直到最近才引起有些委員有不同意見並提出質疑。 在這次事件中，很多人認為憲法第六十七條第二項有關社會人士到會備詢之規定，只能依照立法院職權行使法第五十四條所定「委員會之公聽會」的形式，也就是我剛才所說的第二種模式來進行，我個人認為這樣的法律解釋主張並不是憲法第六十七條第二項及立法院職權行使法第五十四條的唯一合理解釋，因為我剛才提到第三種模式已經有受到相當普遍的運用，所以這也表示這個解釋立場並沒有高度的規範共識來支持。我們必須要承認，第三種模式的規範密度比公聽會的規範密度來得更低，更不要說現在對於公聽會的規範嚴格來說是非常簡陋的，所以在人選的邀請、程序的安排及備詢方式等細節比較會引起爭議，但我個人認為，如果我們只承認委員會可以邀請政府人員到會備詢以及採取公聽會這二種模式，而不讓政府人員與社會人士在同一個場合出現，這對於立法院的資訊取得是滿重大的限制。我個人認為在國會聽證制度還未完備成熟的情況下，我們硬把憲法第六十七條第二項切割成二個部分，也就是把「政府人員到會備詢」與「社會人士到會備詢」這二部分做硬性切割，並不是很合理的作法。 當然我們在立法政策上可以做通盤檢討，不一定要依照過去的經驗或承襲過去的作法，我們可以做比較結構性的改革，例如我們希望強化國會聽證與公聽會程序，讓上述的第一種模式與第三種模式都走入歷史，不過我個人認為聽證制度的設計還是要保留一定的彈性空間，以因應現實政治運作上的需要，而且除了結構性改革外，漸進調適的作法也值得我們考慮。 最後，我利用簡短時間提一個方才呂委員已經提過的問題，那就是委員會運作的公開性，確實誠如呂委員所說，現行立法院議事規則第六十一條規定「各種委員會開會時，除出、列席及會務工作人員外，不得進入旁聽。」，在這次事件中，有很多人質疑當日召集委員用臨時方式邀請陳先生列席，質疑程序上的適法性問題，這個問題在於立法院議事規則第六十一條規定「列席」的解釋是不是只限於開會通知單上所列的列席人員？這是值得討論的。另一個我覺得是更大的問題，那就是立法院議事規則第六十一條的規定是不是有違反立法院各委員會組織法第九條所規定的委員會會議公開原則？立法院各委員會組織法第九條規定「各委員會會議，公開舉行。」，我覺得這個部分更需要去做檢討。方才呂委員提到很多值得我們去討論的問題，這個規則是否能夠避免利益團體參與法案審查形成壓力？我個人認為這個規則只禁止「旁聽」，並沒有禁止「列席」，而其他法規也沒有禁止利益團體人士列席，當然我們還可以再討論立法院有沒有社會人士不能列席法案審查會議的傳統，這確實可以做更進一步的討論，但是我個人認為立法院議事規則第六十一條的規定與立法院各委員會組織法第九條規定的公開原則是有牴觸的。 以上是我簡短的報告，謝謝。 主持人：請鄭委員麗君發言。 鄭委員麗君：主持人、各位學者專家、各位同仁。本席首先要感謝司法及法制委員會召開今日的公聽會，從12月3日教育及文化委員會邀請學生、教授列席的事件來啟動我們對於國會是否能夠更進一步開放、是否能夠更進一步擴大公民參與的制度性討論，不過我也感到滿遺憾的是，我們又聽聞國民黨籍立委要在今天的公聽會上進一步限縮解釋憲法第六十七條、大法官釋字第四六一號解釋及立法院各委員會組織法中既有、允許、賦予立委邀請社會關係人員備詢的相關法規解釋，我希望今天的公聽會不是為了黨派之私而在這裡錯誤的解釋法律或既有規範，而應該以國會如何提升品質、國會如何更進一步擴大人民參與，進而讓人民更信任國會，讓人民覺得國會是有效能的國會，是可以有監督制衡能力的國會，應該朝此方向來討論，所以我期待所有委員能不以黨派之私來進行今天的會議。為什麼我要這麼說？其實召委邀請社會關係人員列席備詢並不是民進黨籍召委才這麼做，國民黨籍的召委也曾經這麼做過，剛才蘇教授所提供的資料就已經很清楚的羅列出來了，過去就有國民黨籍召委邀請社會關係人員到會備詢，從媒體印象中我記得曾經有聯電董事長曹興誠受謝國樑召委之邀，也曾經有陳文茜女士、周玉蔻女士等社會關係人來國會備詢，為什麼今天民進黨籍召委邀請社會關係人員備詢法律就出了問題？顯然這裡面有黨派之私，而且是不是有不把學生當公民的可能性？學生來備詢就大驚小怪，社會人士來備詢就沒有問題，我想必須先把討論的錯誤前提予以釐清。 12月3日的事件大家都稱之為陳為廷事件，我認為當天比較重要的是蔣部長發函事件，教育部長發函要學校去瞭解關心學生，限縮言論自由，這是嚴重的問題！第二，12月3日是蔣部長正式道歉的事件，部長承認自己錯了，而且是在學生備詢說明提供立委資訊之後，部長才願意做出來的。第三，這是第一次學生受邀列席備詢的事件，但他是以公民的身分來列席，當日我擔任召委，我從來沒有稱「陳為廷同學」，我一律稱「陳為廷先生」，因為他們是公民，他們有權接受我們的邀請列席備詢。我認為這三個事件比陳為廷的禮貌事件還更重要，但我很遺憾的是，有委員一再介意學生來這裡講話如何如何，請尊重學生是公民。 我還原當天會議進行的情況，本席擔任召委，在會議一開始時就花了將近5分鐘說明當日議程的安排及其重要性，並且一一介紹學生、教授等列席備詢人士，委員會是合議制，當日執政黨立委都在場，並沒有任何意見，我們決定了當天的議程就接續進行會議，當天甚至有執政黨委員在質詢時發言肯定本席的安排。陳為廷同學是在葉宜津委員邀請上台說明時，表達就他所知的校園情況及他們心理受到壓力的情況，我很遺憾是，我看到有教授所提出的書面資料是連當天會議的實質情況都資料備載錯誤，不是我放棄自己的質詢時間請學生上台質詢，而是委員邀請學生上台列席備詢，這樣的事情到底合不合法？我再重述一次，憲法第六十七條第二條規定「各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。」，大法官會議釋字第四六一號解釋文載明「立法院為行使憲法所賦予上開職權，得依憲法第六十七條規定，設各種委員會，邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。」，立法院各委員會組織法第八條清楚載明「各委員會開會時，應邀列席人員，得就所詢事項說明事實或發表意見。」，也就是列席人員可以發表意見。列席人員指的是誰？是不是只限於政府人員？依據立法院各委員會組織法第九條規定「應委員會之請而列席之政府人員，得請開秘密會議。」，針對政府人員可以召開秘密會議，也就表示第八條所定的列席人員包括政府人員及非政府人員。從既有的法律來看就已經非常清楚，我們可以邀請社會關係人員來列席備詢，我認為這是被人民選出來的立委該要去擴大行使的既有職權，如果今天的公聽會是希望讓立委在行使職權時能夠有更充分完備的規範，本席是贊成的，如果如我們的大家長－王院長、洪副院長或部分國民黨籍立委，因為這個事件就要推翻專案報告，而來限縮立委職權的行使，我認為這才是傷害國會的尊嚴。 我期待今天的公聽會，經由學者專家的建議，讓立委有更完備的職權，包括聽證權與調查權，如果立法院的行政規則或法令規章有不符合憲法第六十七條保障權利的規定、有不符合大法官會議釋字第四六一號解釋文、有不符合立法院各委員會組織法的部分，都應該要修改。例如方才有教授提出立法院議事規則第六十一條，不讓團體來旁聽是錯誤的，本席擔任召委的會議是開放團體旁聽，我們的開放是與國民黨團教育委員會的委員協商得來的結論，他們也同意我開放旁聽，只要我把要來旁聽的團體名單給他們，所以委員會是可以做得到，因此本席建議立法院議事規則第六十一條應該予以修改，讓公民參與國會更開放、更透明，可以有制度性的保障 所謂「徒法不足以自行」，即便我們今天充分解釋法律，即便我們進行修法，讓國會立委職權更行完備，而不是像缺了牙的老虎，否則弱勢的國會要如何監督政府，尤其我們的政府現在如此失能，但是如果我們的民主文化與公民社會文化還存有障礙，徒法也不足以自行！對於近日發生這個事件以來所看到的種種社會反民主言論，我感到非常遺憾，如果我們現在冷靜的來回顧當天的新聞，我們的新聞可以如何呈現？教育部長為發函事件的道歉與陳為廷同學講話措辭的禮貌性哪個重要？當然是前者重要，但是有部分媒體報導失衡，而社會人士卻跟著這個失衡起舞，各種打壓學生、壓制學生的言論趁機傾巢而出，清大校長失格道歉，我們看到師生的抗議，也看到社會進步的力量正在崛起，但是害怕改革、反民主的力量也趁機想要反撲。我們再冷靜的回過頭來看，教育部長為發函事件道歉與學生對部長講話時面對官威的禮貌性相比，哪個比較重要？當然前者重要，臺灣都民主化多久了，還在講究官威！過去本席召開青年國是會議時，學生嗆阿扁總統，從來沒有看過總統如此的反撲，為什麼現在政黨輪替了，民主就要倒退？立法院召委邀請社會關係人到會備詢這個制度的解釋意涵重要還是立委的動機重要？當然是前者重要，所以我們更應該繼續擴大這種公民的參與，對的事情本席會繼續做，但是我希望我們有更清楚的社會共識，讓公民參與國會、公民參與民主治理能夠得到尊重，不要讓公民的參與受到指指點點。 這不是「藍與綠」的對抗，而是「是與非」的對抗，什麼是對的？學生反媒體壟斷是對的，政府放任媒體被壟斷是錯的；人民更參與國會、公民更參與國會是對的，國會進一步限縮自己的職權，害怕人民排斥人民的參與是錯的，我們希望這個事件讓我們導回「是與非」的對抗，不要再沈溺於政黨黨派的一己之私來傷害國會的制度，也傷害國會的尊嚴。臺灣的民主要深化存在著很多文化面的障礙，這些文化面的障礙需要被衝撞，衝撞後有空間才能進行討論，討論之後，我們希望能夠真正聚焦在什麼會影響社會的進步？我希望後續我們能聚焦三件事情，第一，學生提出反媒體壟斷訴求，社會應當給與高度的尊重與支持，政府應該自我檢討，既有法律規範為什麼會讓媒體被壟斷、言論自由被限縮？第二，我們應該聚焦在還有一半以上的學校存在有禁止學生非法集會遊行與鼓動學潮的校規，教育部長在委員會答應本席要在一週內發函給學校請他們檢討校規，這個部分做了嗎？稍後我會去教委會質詢。我們希望學校能自動檢討校規，讓校園解嚴，臺灣已經民主化了，校園不應該還在戒嚴，這是第二個應該聚焦的事情。第三，我們應該聚焦的是國會更開放，讓國會回歸到公民的國會、人民的國會，所有的法律規範應該要對得起人民的付託，這才是真正的國會尊嚴。謝謝。 主持人：請政治大學政治學系楊日清教授發言。 楊日清教授：主持人、各位委員。我依序就委員會安排的二個議題來發表個人意見。首先，關於委員會有無權利邀請社會人士列席備詢？這個毫無疑問，依照憲法、法律及大法官會議解釋，當然有此權利，這是無庸置疑的。但是這次教育及文化委員會備詢事件為何會引起軒然大波？個人以為，主要原因是委員會主席未能正當行使主席職權，未能維護國會尊嚴，因為這個事件涉及到備詢制度應該如何建立規則，如何使未來的備詢制度能夠順利運作，所以仍然有值得探討必要。我之所以認為主席未能正當行使主席職權，主要有三點理由： 第一，憲法規定備詢制度的涵義非常明確，所謂備詢就是邀請有關人士到會準備接受詢問，但我們從當天的電視畫面中看到的是，學生斥責教育部長是「偽善的部長」、「滿口謊言的部長」、「不知悔改的部長」等，而且要部長道歉，這完全逾越、超越了接受詢問的規定，這是罵人咆哮的口吻，在講求理性論政的國會殿堂，應該是不被允許的，身為主席應該立即制止，然而我們看到的卻是主席竟然與學生同一口徑，逼問部長該不該道歉，這樣會使國會變成謾罵的場所，這不僅斲傷部長的尊嚴，也有損國會的形象與尊嚴。 第二，主席主要的職責是維護議事秩序，只有立法委員可以質詢官員，學生沒有質詢權，但是有立委放棄自己的質詢時間，任由學生在台上質詢，還要求暫停計時，由學生暢所欲罵，學生不只是用質詢口吻，而且是用咆哮罵人的腔調。事後主席在接受媒體訪問時表示，他是尊重公民表達意見自由，並沒有反省的意涵。如果我們換個角色與地位，如果是主席被學生當眾說成「偽善」、「滿口謊言」、「不知悔改」委員，還會認為這是表達意見的自由嗎？如果大家能設身處地以一致標準來論斷事務，就可以非常清楚、了然於胸。 第三，表達意見應該理直氣和、義正辭緩，這才是有教養的文明表現，如果以這樣的態度而言之有物，才易使人心平氣和的反省思考，才有可能心悅誠服的接受，否則不容易達成效果。 有關第二個議題－立法院應否有調查聽證權？這個問題憲法並無明文規定，但民國93年大法官釋字第五八五號解釋已經明白表示「必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段」，顯然大法官認為立法院有調查聽證權。但是經過兩次政黨輪替，立法院到現在仍然沒有修法，顯然與執政黨（不論民進黨或國民黨）執政時不願意受到嚴厲監督有密切關係，但是個人也不支持現在就修法實施，因為多數立法委員的守法、自律素質不高，如果現在就有調查聽證權，可能有濫權之虞。民國85年我曾經主持一項國科會獎助的研究計畫，探討中、美、英、法、日五國的國會監督制度，特別對調查聽證制度做了比較深入的研究，研究之後，我原本就主張我國立法院也應該具有一般民主國家普遍具有的權力，因為調查聽證是有效蒐集資訊及瞭解真相的途徑，是國會行使立法、彈劾等職權不可缺少的工具性權力。 立法院是我國最高民意機關，是匯集與整合各種民意與利益的政治運作中心，應該發揮決策立法與監督行政的功能，但是立法院的表現使很多民眾失望，在很多相關滿意度的調查中，立法院經常殿後，除了部分優秀立委能夠認真議事之外，不少立委喜歡作秀，甚至罵人打架或是霸佔議場不讓開會，使國會立法效率與品質低落。在英美民主先進國家，國會議員被認為是社會中的菁英份子，其民主素養與知識在一般民眾之上，有代表人民、反映民意的能力，多數議員被認為有紳士、淑女風度，又是能體察民情、反映民意、認真問政的代表，所以多數能夠一再連任，但是我國的立法委員有多少人是符合這樣的條件？如今仍有不少立委不遵守議事規則，不擇手段從事政治鬥爭，妨礙正常議事運作，破壞國會倫理和尊嚴，要求多數尊重少數，甚至進一步要求多數服從少數，否則就要癱瘓國會議事，打破人頭，像這種不遵循「以數人頭代替打破人頭」民主原則來運作的立法院，以及放任學生到國會罵官員的立法院，如果再有調查聽證權，會不會更加濫權？會不會亂上加亂？這是我對立法院應否有調查聽證權，從原本抱持贊成的態度到如今卻持保留態度，甚至不贊成立即修法的原因。 為了讓立法院能夠有效行使職權，在建立聽證調查制度時，不僅要以罰則來強制官員與相關人員據實回答，不得拒絕或偽證之外，調查委員會的主席或委員也應該依法執行職權，不應該濫權，如果有失職之處，也應該有懲罰、懲處的規定，並且要能夠落實執行，發揮紀律委員會應有的功能。我希望在不久的將來，在絕大多數的立委能夠守法、自律、自尊的時候，在多數民眾能夠信任及滿意的時候，再來修法實施。 剛剛我聽到鄭委員提出現在校園是否還在戒嚴的問題，我們看到學生對於過去擔任校長的現任部長能夠這樣指著鼻子罵，這樣的學生還算是處於白色恐怖時代嗎？還在戒嚴狀態嗎？這與事實完全不符合。我希望大家都能設身處地，並維持有秩序及文明的環境，以此來影響學生，當學生言行有不妥的時候，我們應該即時規勸、即時指正，這才是作為長輩所應有的態度。謝謝。 主持人：請政治大學政治學系楊婉瑩教授發言。 楊婉瑩教授：主持人、各位委員。有關這個議題，我剛才聆聽了前面幾位的討論與發言，我真的覺得我們有點進入聽證的狀況，因為在這裡我們有不同的意見，大家各自表述，也呈現出對於這件事情不同的觀點，在我之前發言的二位，一位是立法院非常優秀的鄭麗君委員，另一位是我的老師楊日清教授，對於臺灣國會的聽證調查權就有完全不同的看法，對於陳為廷個案也有不同的認知。 我認為陳為廷的個案只是個事件，對於這個事件，大家提到了國會相關制度的缺漏，也提到這與國會不成熟、不文明的文化有關，在民主政治的體制運作下，不管是政治文化或政治制度都同樣重要，在這個個案出現時，可能反映了我們政治文化、民主文化的問題，也反映了制度上很多的缺漏，我認為立法院的國會問政有個很重要的責任，就是怎麼樣去解決文化上的問題，這有時候是需要透過制度的引導，而制度有其積極性的功能。回到我們的立法院，我們談制度的重要性與個案間的關係時，我們可以看到立法院制定很多法律的起源都是因為社會事件的發生，婦女團體的很多立法都是如此，例如彭婉如事件、鄧如雯殺夫案，這些都是催生臺灣重要法案的契機，我認為這次教育部長備詢事件也應該是催生國會聽證調查權制度改革的重要契機。現在就回到這個議題的本身來看，針對今天的二個問題，我提出二個簡單看法。第一，有關公民參與國會委員會會議的重要性與必要性，立法院本身的角色與職權在於有效立法與監督行政，也必須為民喉舌，因為它是民意代議機構，所以公民參與的機制是必要的。行政部門最重要的角色是什麼？它的權力來源是專業知能，連行政部門在立法、制定政策時，特別是針對爭議性議題，其實都需要進行公民審議，也就是必須開放大門，去聽取並吸納不同的公民意見，更何況是一個代議機制、為民喉舌的民意機構，它在公民參與上絕對有其必要性。 今天的第二個問題是有關聽證調查權制度，國會在行使相關職權時，不論是制定政策、對行政部門的政策執行　及官員個人在政策議題執行面等，都需要有效監督。此外，立法院尚有司法、考試、監察三院的人事同意權，在行使這些不同的職權時，都需要有妥善的調查聽證權的協助。如果沒有調查聽證權，立法權、監督權、人事同意權，甚至彈劾、罷免權，就無法做出周延的立法及適當的決策，因此，聽證調查權是在行使立法其他職權內涵的必要及固有的職權。以上是針對今天的兩個議題提出的簡單直接的看法。 我想今天會出現有關立法院聽證調查權的討論，剛才已提到，例如陳為廷這個事件，在公民參與中，它之所以會成為爭議議題，是在於目前對於聽證調查權相關制度的規範有相當多的疏漏，剛才蘇助研究員也提到，對於列席、備詢、專案報告等規範上，我們認為需要公民的參與，可是目前委員會的進行方式，質詢及政策相關的公聽會是摻混在一起，無法進行有效的制度運作，我想這些問題其實與聽證制度的不健全有關。 前面已談到聽證調查權的必要性，我想再補充兩點，第一、不論任何一種憲政體制，都會有國會調查聽證權，最早有調查權的相關比較國會研究中，都提到最早有的是英國，其他歐洲國家中如德國、荷蘭、比利時等，也都有國會調查權。在內閣制國家，運用調查聽證權的精神，是為了在政策上周延的立法及政黨辯論，因為在內閣體制之下，政黨的充分競爭是需要被保障的，少數政黨在多數內閣下，不見得有充分的發言權，所以聽證制度對於政黨競爭及保護少數政黨方面，具必要性功能。即使在總統制國家，在美國聽證調查權的行使，最主要是為了權力制衡的功能及角色，其聽證調查制度的完善就更不待言了，所以，不論是哪一種憲政體制，基本上，調查聽證權都是國會必須的工具。 其次，調查聽證權之所以要制度化，觀諸我國立法院的發展，其實他還很年輕，從1992年全面改選到現在，不過20年的時間，我們瀏覽一下有關調查權及聽證權的討論，是早在第3屆的立法院就被提出，當時是民進黨立委，包括林委員及沈富雄委員，國民黨、親民黨委員也都提出過。現在大家所談到的釋憲五八五號的調查權，基本上是在319槍擊案真調會之後，國民黨發動的，讓國會真正有了調查權。我們看到的現象是，不論是哪一政黨執政，當在野的政黨希望能有效發揮立法及監督的功能時，調查權就變成非常重要的立法工具。所以，不論是哪一政黨都會認為調查聽證權是必要的。 我想在調查聽證權的必要性部分，大家是有高度共識的，也有學理上、比較上、以及台灣內部不同黨派的共識是存在的。我們在這基礎上，在充分的正當性、必要性的條件上，必須往前邁進。所以，我們應該藉這個機會討論，我們需要什麼樣的聽證調查制度？簡單來說，公民參與國會委員會的進行，應該以何種形式參與？是專案會議或公聽會形式？如果我們有一個完善的聽證調查制度，這些問題其實相當程度都可以被涵蓋在內。 我們必須先將調查聽證權區分成幾種不同的類型，再進行相關的制度設計，調查聽證權包括立法性調查聽證權，即國會部門在制定相關法案時，需要知道專家意見、公民態度及立場，在廣納不同意見、需要進行周延立法時，有立法聽證的必要性。在監督行政部門的重大政策的推動上，乃至於官員失職時，它需要監督性調查聽證權；還有特別重大案件時，就需要特別調查聽證權；而在有關人事審查部分，則又需要另一套調查聽證程序；應該根據不同功能做出不同密度的聽證程序的規範，因為不同性質的調查聽證，是為國會的不同功能而服務，例如立法、監察型聽證會，在多數國家都是由委員會直接召集，在一定程度上附屬於委員會，因為委員會是立法及監督的重心，所以在這個部分是沒有太大的爭議。至於特別案件性質的調查聽證，現在台灣在執行時，大部分也是將之附屬於委員會中，例如，319這種特別的調查，特殊事件、重大的案件，可能跨及很多部會及委員會，是經由立法委員提議，再作成決議來組成。因為不同性質及召集方式，它所邀請的人及參與的方式也有所不同，例如，牽涉到立法及監督的聽證會，基本上具諮詢性性質，強制性較弱，主要是協助立法及監督上的功能，其產生聽證會的效果也較弱。但是特別案件及人事審查的調查聽證權，也許需要較高的約束力，以及對於證人聽證的強制性規範，因為它在職權的行使上，是較有效果的。 所以，簡單來說，對於這個事件的討論，各種不同的意見都有，但是我們應將之視為改革的契機，不要再停留在20年前的立法院，這方面的討論已經太多了，不同的黨派永遠都會覺得調查聽證權是必要的，差別只在於你是在朝還是在野，永遠都是在野黨覺得需要調查聽證權，這反映出一個問題，即我們的國會在面對行政部門時，永遠覺得自己沒有足夠的權力去行使監督及立法的職權。因此，在正當性充足的前提下，接下來應該討論的是，針對不同的調查聽證權，應如何做出合法性的不同密度的規範與討論。謝謝。 主持人：謝謝楊教授，因為吳宜臻委員稍後要先行離開，所以請她先發言後再休息10分鐘。 請吳委員宜臻發言。 吳委員宜臻：主持人、各位學者專家、各位同仁。今天的公聽會，本席聽到大家一致的共識，我們立法院根據憲法的權力分立原則，必須做到有效立法及監督行政，回應這一部分，其實立法委員的武器及工具，就是必須要有一定強度的調查權，有可能是資料的調閱權；有可能是人員相關的聽證，而且必須要有一定的拘束力，或一定高度的聽證權，否則像今天的公聽會形式，沒有一定的強制力、約束及規範，這樣的公聽會做成的結論，對於我們在立法上要求相關的政府官員或有關人士，事實上是沒有足夠的力量。所以，在這兩個前提之下，本席再度呼應，有關調閱權部分，在相關大法官會議解釋，尤其是釋字五八五已明確地肯認立法委員有調查權，可是這樣的調查權、調閱權的行使範圍及層次到哪裏，在20年的立法院的運作上，一直未明確。 針對資料調閱權的部分，本席建議應該從本屆第1會期開始，發生的幾次重大事件，來做為修法的參採。例如第1會期，面對禽流感事件，農委會隱匿疫情的爭議，立法院卻無法要求農委會對隱匿疫情提出相關資料，或委員會無法做出積極有效的強制約束，要求他們提出具體明確的文件，甚至委員會無法主動出擊去調查，到底民間拍攝的紀錄片內容是如何，其所傳遞的訊息，是不是有相關的政府官員有違法失職之處，所以，在資料調閱權的部分，我們看到立法委員的無力，根本無法依憲法的規定行使職權，因此，立法委員無法有效監督行政。 另外，上個會期，我們在交通委員會進行NCC委員的審查，我們看到有部分被提名人，在其所提供的資料中有虛偽不實的陳述，經委員會要求其補正，甚至必須積極地說明，我們看到委員會無法做積極地調查，將人事資料中有疑慮的，甚至有不實資料說明的部分，要求被提名人做積極更進一步的說明，不但被提名人拒絕，而且整個委員會也無法做積極的行政調查，在此一部分，我們只看到立法委員憑一己之力，在民間搜集資料，但卻無法真正清查，因此，在人事審查方面，我們肩負人民的付託，但無法真正盡到監督把關的責任，我們看到在人事審查上，調閱權也一再被架空。所以，針對立法委員的有效監督行政，如此的調閱權，事實上應修改相關的法令及議事規則。 針對聽證的部分，本席也同意幾位教授所提，憲法第六十七條並未明確限縮在什麼樣的備詢、報告或說明，我們立法院應該面對新的局面，重新省思我們到底應如何讓公聽或聽證的程序更完備，然後透過合法的聽證、調查的程序，能夠完整地搜集資料，做出良好的立法品質。所以，針對聽證會的部分，我相信與會人士都已明確說明，本席在此只是回應楊日清教授的書面資料及口頭報告所提的幾點質疑，他說有部分立法委員在國會議事殿堂，利用議事規則癱瘓議場，其實本席看到這樣的報告深表遺憾，我們為何會看到國會有部分委員或少數黨委員，利用議事規則杯葛、癱瘓議事？就是因為憲法所授權立法委員行使職權的內容不夠完備，我們立法委員其實就是沒有牙齒的老虎，連監察院的調查權都不如，所以，立法委員透過現在的議事規則，根本無法對於所關心的政策及弊案、行政權的失職不當，對於想監督的部分，在個別委員會專業職權行使上，你會發現，所有委員無法真正發揮功能，更何況在這樣的議事規則之下，只有少數遵從多數，完全忽略少數的關鍵意見，因為只能用表決去強化多數的決定，可是在過程上，尤其是在國會中不論在談調閱、公聽、聽證，重點是在於民主過程的參與，那個過程沒有透明、公開，沒有賦予任何個別立法委員可以在行使職權上發揮，所以，必然是利用現行的議事規則去癱瘓議事運作，否則少數黨、在野黨永遠無法透過現行的議事規則，無法透過現行的立法院組織相關的規定，賦予立法委員的職權行使，將真正人民欲表達的意見，透過這個平台表達出來。 所以，對於剛才楊日清教授說國會殿堂中，有人民主素養不夠而利用程序癱瘓議事，本席對其用這樣的文字深表遺憾，並表達強烈的抗議與質疑，這就是議事規則限縮了立法委員職權的行使，所以，我們今天的公聽會就是要來面對歷史發展下來，對於立法委員的職權行使，規定得不當不妥，我們今天要面對的是，重新制定新的規則，而不是用原來的規則來譴責、指責現在立法委員的表現。因此，本席希望所有與會的專家學者，能夠提供更寬廣、開闊的意見給立法院，重新省思憲法第六十七條賦予立法委員的職權，在立法監督、權力分立的概念下，我們應如何發揮職權。而不是一味地要求少數服從多數，卻忽略民主過程參與的公開。 楊日清教授還是不斷提到，最近發生在教育及文化委員會的學生備詢事件，他在書面中指責當時的會議主席鄭麗君委員，認為她在主持會議上有不當之處，本席還是提醒楊日清教授，請他把當天的背景資料弄清楚，當天學生不是在質詢，本席再強調，當天的學生在台上是針對立法委員的職權行使所詢事項而來備詢，他來作說明，在說明的時候，他的語氣尚未到咆哮，他的聲音說不定還比本席現在的聲音還小，但是他對著台下說：難道部長不需要道歉嗎？他表達自己的意見，請問，他對於這整件事情的感受表示意見，何來違反相關的議事規定？所以，對於楊日清教授在書面及口頭報告中，暗示及明示直指這次學生在教育及文化委員會列席說明之事，認為有不妥，甚至破壞制度的質疑，本席認為這樣的意見是因為沒有看到這次事件的真相，也希望楊教授有機會的話能將背景事實弄清楚，不要一味指責當天的召委鄭麗君委員，也不要一味指責是學生的不對，事實上，不論是學生，或是相關的社會人士，他都有相關的權限，依照立法院的職權行使及憲法的賦予，他就是可以到會備詢，所以，我們應該去看憲法的規範，而不應限縮，甚至針對學生的身分而極度地限縮，甚至否定當天事實的真相。 最後，針對今天的主題，本席想回應的是，本席與陳其邁委員、李俊俋委員及鄭麗君委員已共同提案，針對立法委員在議事規則中的職權行使、相關的調閱權部分，提案修法，最主要是我們要回應，希望能針對每次事件，不論是要求成立特別委員會、調閱委員會，我們都在程序委員會遭到多數的國民黨所杯葛，永遠不見天日，永遠進不去委員會，進不去院會討論，永遠無法讓人民看到，所以，我們必須面對這樣的現實，予以法制化，我們呼籲這個提案不要再遭到程序委員會多數的國民黨所阻擋，才真正是面對憲法第六十七條及大法官釋字四六一號、五八五號，所賦予立法委員職權行使的正當性，也請國民黨委員配合，有一天你會下台，你也需要憲法所賦予立法委員職權行使的權限，我們希望朝野一起推動這個法案。 主持人：現在休息10分鐘。 休息 繼續開會 主持人：現在繼續開會。請公民監督國會聯盟施信民理事長發言。 施信民理事長：主持人、各位委員。針對今天的主題，公民監督國會聯盟認為社會人士到立法院備詢，合法也合憲。憲法之所以賦予委員會邀請社會上有關係人員到院備詢的權利，是為了確保立法委員在行使職權時，能有足夠的資訊來協助他們行使職權。畢竟立法委員不可能專精每一個領域，政府人員在政策上，可能也會有所偏見，所以廣納社會相關人士的見解，確實能夠提升立法院問政的品質，不管在立法或預算審議方面。此外，社會人士應邀至立法院備詢也符合立法院的功能，立法委員作為民意代表，本應反映民意，如果能廣納民意，更能夠彰顯立法院做為最高民意機關之角色。 所以，立法院若要修改內規，限制社會人士至委員會表述意見之權利，我們認為是一個開民主倒車的作為，限縮民眾應有的公民權利，是違反民主發展的做法。我們呼籲立法院應考量如何以更開放的機制，廣納不同的聲音，確保立法院真正成為人民的國會，深化台灣的民主政治。 以我個人的經驗，我曾應邀到委員會備詢，以我的感覺，備詢的時間是太少了，常常是枯坐很久，發言不到一句話，所以，未來在建立更完善制度時，應考量如何確保民眾應邀備詢的機會和時間，讓應邀者更能夠表達他的意見。我們認為更開放的國會，才是提升國會品質的方法，目前立法院議事規則第六十一條規定，各種委員會開會時，除出、列席及會務工作人員外，不得進入旁聽；這樣的內規牴觸了立法院各委員會組織法第九條，各委員會會議，應公開舉行的規定。議會議事公開已是世界各民主先進國家議會運作的原則，各國都訂出規範，保障民眾進入議會旁聽的權利。所以，我們認為，立法院應修改立法院議事規則第六十一條，保障民眾旁聽的權利和知的權利，並使立法院更為開放透明、貼近人民。 立法品質的提升及國會尊嚴的維護，不在於箝制公民發聲之權利，而是應該儘快建立更為完備的質詢、調閱和公聽制度，強化國會的調查權。國會權力的強化是民主深化的必要條件，如果我們能夠強化立法院的調查權，加強立法權對行政權的監督與制衡，台灣的民主政治才得以進一步落實。目前我們看到立法院因為沒有足夠的權力，因此對行政部門監督制衡的成效大打折扣。因此，我們認為立法院應儘速檢討現行制度之不足，加以改革，以維護立法權和國會的尊嚴。 剛才楊教授所言，目前立法院的表現不符理想，並在一些行為上，有作秀、罵人、打架等不良作為，使得國會的立法效率及品質低落，他認為國外的民主先進國家，國會議員是社會中的菁英份子，有風度並能體察民意、認真問政，相較起來，台灣的立法委員有多少人符合這樣的條件，他表達高度的質疑，事實上，以公督盟監督國會多年來的經驗，我們發現個別的立委絕大多數是社會的菁英份子，之所以立法院整體的表現不符理想，民眾對立法院的信任度低落，這主要還是立法院本身制度上的問題，特別是剛才所提到的調查聽證制度上的不足，所以強化調查聽證權力是值得努力的方向。 另外一個提升國會問政品質的方向，就是使立法院更為開放透明。目前的國會在民眾的參與及民間監督方面相當不足，例如有關旁聽及備詢制度，皆有不足之處。我想如欲建立優質的國會，應強化調查權並改善讓民眾參與國會運作的制度，因此，我們主張：在備詢制度方面，應提出更為積極的方法，保障公民的參與；在議事規則方面，應去除不得進入旁聽的規定，讓國會監督團體、公民記者團體可進入立法院採訪；增加國會開放透明程度，並強化立法院本身的調查聽證權，在這方面能加以改革的話，才能進一步深化台灣的民主，謝謝。 主持人：謝謝施理事長。請李委員俊俋發言。 李委員俊俋：主持人、各位學者專家、各位同仁。立法院現在是沒了牙的老虎，我們不希望立法院變成沒有牙齒的老鼠，所以，我們認為應給予立法院完整的權力，讓立法委員可以行使職權，達到監督政府的目的，這才是真正要走的路。此次學生與教育部長的事情，引發了很多的討論，其實我自己做為一個憲法學者，現在變成實際的工作者，我有很多的感觸，立法院從之前就是一個缺了牙的老虎，該有的權力，不見得必然都有。在民主國家中，其實最常見的國會權力，包括立法權、預算權及調查權，但有關調查權的部分，在我國的體制上就非常有問題，我們將很大的調查權轉到監察院，但是三權分立與五權分立，大家討論了很久，我們也未看到世界上有任何這樣的體例，換言之，其實該屬於在立法過程中，在了解事情的真相中，我們必須要有的調查權，在台灣是付之闕如，也就是因此，我們希望建立更完整的制度，關於調查權，其實根據大法官釋字五八五號，立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能，自得享有一定之調查權。在行使調查權時，必須有些配備的武器，必須透過更完整的聽證制度，但聽證制度在立法院職權行使法中也付之闕如，而大法官釋字五八五號其實也說得非常清楚：立法委員必要時得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員陳述證言或表達意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段。這其實就是讓國會有一個更完整的制度，能夠透過聽證制度建立真實的調查權。 所以，立法院有了立法權及預算權等，獨缺了調查權，我們行使權力的方式有質詢及提案等，但沒有聽證，也沒有調查，在這種情況之下，立法院就變成缺了牙的老虎，實際可以做的，只能依據憲法第六十七條的規定，立法院為行使憲法所賦予的職權，得設各種委員會，邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。換言之，本來立法院就可以依憲法第六十七條來執行這樣的權力，立法院職權行使法中也規定，各委員會得要求政府人員或社會人士到院備詢。但是，現在國民黨立委，甚至王金平院長，想要限縮立法委員的職權，主張為了社會和諧、立法院不要吵吵鬧鬧，最好不要邀請社會人士來，最好避免這種情形發生，但這其實是拿掉立法院相關的職權，會讓立法院變成沒了牙的老鼠，所以，我們強調，調查權本來就應該是立法院的職權，調查權被編到監察院，本來就是我國體制上的混亂，在體制混亂還沒辦法釐清，我們無法透過修憲改變時，我們至少應該把國會的調查權，以及實施調查權會用到的聽證制度建立起來，這也就是為什麼我們跟鄭麗君委員、陳其邁委員與吳宜臻委員具體提案，就是希望我們立法院有個依據與標準來實施聽證制度，如此可以完整強化我們的調查權。所以，在這個部分我們說得很清楚，立法院需要完整的配備、完整的職權，讓立法委員可以有效的來監督政府，那才是人民託付給我們的任務；如果把人民託付給我們的任務東拿一塊、西拿一塊，或者為了假象的和諧而把我們的調查權拿掉或因此不建立聽證制度，甚至還來質疑憲法第六十七條賦予立法委員權責邀請政府人員及社會人士到院備詢！如果連這個都要拿掉的話，立法院只會變成沒了牙的老鼠。 所以，本席要再次強調，我們要做為一個完整的監督機關、做為一個代表民意監督政府的機關，我們就必須要有完整的制度、完整的權力，而調查權就是最重要的權力之一；而且，立法委員自己可以來處理這個問題。所以，本席要請求在座的立法委員，都來支持建立所謂的立法院調查權與聽證制度方式的法案，藉此讓我們的聽證制度與調查權更趨完整，這樣我們才能有效的監督政府。 另外，方才施教授與多位先進都有提到國會的定義是什麼？其實國會的定義就是更公開、更廣闊讓人民能夠真正的參與，這才是一個民主國家。但是，我們在職權行使法裡面卻處處看到對廣大人民的限縮，套句大家經常說的「人民是我們的頭家」，但是，我們身為立法委員的卻限制人民參加我們的公聽會、限制人民到各委員會參加任何法案的審查。以本席過去在國外的經驗，任何國會都應該對人民開放，這才是真正的民主政治；我們立法院為什麼不能做到這樣？包括旁聽、包括我們在委員會的意見以及包括我們在議場只能旁聽10至15分鐘；我想這些應該是我們立法院要積極改變的態度。唯有建立完整的制度，我們才可以代表人民行使職權；做為一個立法委員、做為一個特別從憲法學者轉為實際政治工作者，本席對這個有很多的感慨。我希望立法院的同仁對於我們未來要建立完整的聽證制度、完整的調查權都能支持，這樣才能讓立法院發揮真正的功能。謝謝。 主持人：請臺灣人權促進會會長賴中強律師發言。 賴中強律師：主持人、各位委員。針對今天會議主題，我要簡單發表五點意見。 第一點、我們反對限縮社會人士到立法院備詢的做法，因為這樣的做法既違憲又傷害民主，而且也不利於整個民主品質的提升；尤其憲法有規定立法院委員會在必要時，可以邀請社會人士到立法院備詢。如果按照呂學樟委員方才的說法，就是要將這種情況限縮在公聽會，顯然限縮了原來憲法的制度設計；而且這樣做是傷害民主的，因為國會要行使職權，就應該要有完整的資訊，如果國會行使職權的過程中，只邀請政府官員，而不邀請民間人士的話，那麼他所獲得的資訊必然是片面的。就以最近引起各方關注的教育部發函各校以及陳為廷同學到立法院備詢引起爭議為例，這件事情牽涉的兩造，一造是教育部發函各校去關心、一造是學生的感受與經驗，如果在這個討論中，立法院只偏聽教育部的說法，而沒有了解學生實際的遭遇與感受，這樣的偏聽就無法獲得充分的資訊。而如果限縮社會人士到立法院備詢，其實也不利於全體民主的提升，因為當國會有更充分資訊時，才更能夠就事論事；如果說國會都沒有資訊，只有兩黨國會議員面對政府官員進行口水戰，甚至互相猜忌，那對於整體民主品質的提升是不利的。 第二點、站在公民團體的角度，我要呼籲朝野各黨委員以更開放態度來看待社會人士、公民團體代表來國會備詢一事，因為各位可以看到我們的選舉制度從2008年由複數選區改為單一選區以後，許多社會弱勢團體已經被根本性的排除進入國會的可能性。大家看蘇彥圖助研究員整理的統計資料，可以發現一個有趣的現象，從2000年開始整理歷次委員會邀請社會人士備詢，有相當比例是集中在2008年國會選舉制度改為單一選區以後，由此可見，選舉制度的改變，使得許多弱勢團體已經被排除進入國會的可能性，這時如果再限縮民間人士到國會備詢或講話的權利，那對民主更是一個很大的傷害。而且基於世代差異、世代正義的考慮，我們可以看到一個很諷刺的畫面，就是當網友剪接洪秀柱副院長在國會盛勢凌人的發言態度更勝於陳為廷的時候，我們的洪秀柱副院長卻很幽默的說「學生要搞清楚，我能夠這麼做是因為我有立法委員的身分」。對，我們許多年輕人是沒有立法委員的身分，但是，也請正視現在年輕人面臨的低薪、背負未來的國債以及將來可能領不到退休金的窘境。這種不同世代的權利扭曲，我們更應該讓年輕人在有機會時，可以透過各種程序到國會表示他的意見。 第三點、在眾多討論當中，執政黨有一種說法就是立法院只能在會期初邀請官員來報告；而現行的專案報告是違法的。但我在這裡要說的是立法院邀請官員就特定事項來做專案報告的制度、慣例是應該要維持，而且還要法制化，因為就整個民主制衡而言，國會對行政機關的問政，每年立法院開議的總質詢只能算是一種大拜拜，坦白說一百多個人在那邊各言爾志，能夠發揮的功能有一定的局限；反而委員會透過專案報告的方式就特定事項邀請官員來報告與備詢，更能發揮民主監督的功能。 第四點、我們支持大家對於國會調查權要儘速完成法制化所做的努力；方才楊婉瑩教授有提到，關於不同型態的調查權，例如是立法的、監督行政的、特別調查程序的，還是關於人事同意權相對應的調查權，都必須要區別不同類型而予以法制化。也只有在區別不同類型而予以法制化的情況下，才能來討論這幾種不同類型所邀請社會人士到國會備詢的合理規範；在這幾種不同類型法制化完成以前，我們無法想像要如何透過單獨的朝野協商來規範或限縮社會人士到國會備詢。 第五點、在調查權完成法制化以前，或許司法委員會或相關單位可以做個統計或了解，在國會目前殘缺的調查權裡，少數有在運作的可能就是文件調閱權。但是，以我們過去所看到的經驗，這些文件調閱的決議最後都不了了之，無論是各委員會所決議成立的調閱小組或是其他的調查委員會，或許立法院該做一個統計追蹤，例如第7屆到第8屆之間，通過多少次調閱小組的決議以及目前的進度如何，讓社會大眾了解這些情況；就我所知，絕大部分是沒有任何結果，為什麼沒有任何結果，也有必要讓社會大眾了解。謝謝。 主持人：請林委員佳龍發言。 林委員佳龍：主持人、各位學者專家、各位同仁。如果我們今天召開這個公聽會能夠有國會頻道的轉播，我相信一定有更多的立委會來，而且有更多的人民知道我們在講些什麼，也可以聆聽到今天出席的學者專家的寶貴意見。也因此可以看出台灣的民主還不是正常的、成熟的民主，本席希望可以透過大家的努力，儘快設立國會頻道，那樣立法院和社會在平常就可以建立溝通，並接受民意的檢驗。本席在教育委員會審查文化部預算時，也通過一項主決議，就是要求文化部從新的年度預算開始，必須要求公視規劃國會頻道、製播國會節目，這樣就可以讓大家知道國會的資訊。 事實上威權的幽靈還在台灣上空盤旋久久不去，甚至有時還盛氣凌人，就像這次陳為廷同學和教育部部長的互動，我們可以看到社會的反應；這種獨裁專制反動的基因還在很多人身上，只要環境出現，它就會活過來。其實25年前，我也因為類似的原因，被我的學校及教育單位告誡不要到立法院請願，因為聚眾滋事有損校譽，可能會使我的未來喪失寶貴前途；而且還半威嚇我的父母，不要讓一個小孩子誤入歧途，喪失美好的未來。結果25年後，我站在立法院變成當時我要請願的對象，這種撫今追昔，令人感嘆人生是很難去預想的。所以，我有更大的責任去完成年輕時的夢想，我看今天在座有很多是年輕時為台灣自由民主人權奮鬥的朋友；在25年後的今天，還要在這裡奮鬥，真的是有點諷刺。但這也表示民主沒有那麼容易獲得，也不是從天上掉下來的。 我現在要講一個觀念，就是台灣民主的發展有三波，我們必須要一波一波的突破；我認為第一波就是選舉民主、第二波是公投民主、第三波是審議民主。選舉民主其實很簡單，今天的馬政府就是最好的見證，盧梭曾說「人民只有在選舉投票那天是主人，投完票就變成奴隸」；我們當時在選總統，很多人可能因為各種威脅利誘等因素而投給馬英九，現在後悔莫及，因為我們四年都必須忍受馬政府。可是事實上民主不是這樣而已，不是只有選舉，還可以罷免和公投、也可以透過立法院進行國會的監督，包括可以透過法案、透過預算、透過調查權來完善我們每天的民主，而不是每四年一天的民主，這就是我們現在的處境。選舉是在選人，公投是在決事，所以最重要是在審議的民主，也就是我們每天在這裡的溝通與對話，以形成一個共同的社群來將多數決與少數派之間，那種零和的決策發展成大家深思熟慮而能吸收彼此觀點與妥協，而形成一個大家都能遵行的重大政策。台灣的民主或許還需要一個另外的20年，才能豐富這個內容。 講到審議式民主，其實很簡單，因為沒有資訊就沒有民主。有一位耶魯大學的巨擘，他是我的老師，他寫的民主序言，就是在說民主縱使有再多的過程，其前提就是要有充分而正確的資訊，來讓每個選民或官員做決定，如果沒有一個容易被取得的充分資訊，那麼就很困難做決策。我想目前全世界最民主的國家有兩個，一個是剛發射飛彈的北韓，因為他們投票的結果，百分之百都是同樣的，因為不一樣的那個早就被幹掉了；另外一個最民主的國家是中國，那個剛當選總書記的習近平，他說要依憲治國、依法治國，請問他是國家主席嗎？他只是黨的總書記，竟然跨越國家主席而要大家遵守憲法、依法行事！這不是最大的諷刺？ 民主絕對不是只有多數決，民主是要讓多數與少數不斷的討論，甚至讓今天的少數變成明天的多數，那麼要如何落實？這是國會要發揮的職權。在國民主權裡，相信大家都知道真正反映民意的絕對不是總統那一個行政首長，而是各地選出來的民意代表所形成的國會，那才真正是國民主權的體現；總統只是一個國家元首、只是一個依法行政政府的一部分。在這個過程裡面我們可以清楚的看到，資訊的不對稱就不可能有正常的民主，就是因為我們政府官員壟斷了資訊，甚至給予假資訊，而造成我們資訊取得困難。因此雖然我們千辛萬苦要去挖資訊，但制度上如果不能保障我們人民有資訊，甚至連立法委員也沒有資訊，那麼台灣的民主是殘缺的、是不成熟的。 本席到美國的地方議會去看，他們議會是這樣安排的：他們讓國會的民意代表坐在最低的第一排，人民則坐在高上去的階梯，而且呈半圓形，讓人感覺像是在圓桌論壇；這在空間規劃上就有尊重人民。然而我們是官大學問大，甚至吟詩作詞的一大堆，什麼東西都要有十六字箴言，那根本是讀書沒有讀通，所以都要口號化。 本席也在台灣智庫及多位學者專家的支持下，提出立法院職權行使法修正案，就是「請對國會說實話、立法院國會調查權法制改革法案」的說帖，詳細可見其內容。本席認為最重要的是，所有的資訊就是廣義的調查權，其中第一個就是立委對政府官員的質詢；官員在那10分鐘裡，只要當個木頭人被罵幾句，事後什麼事情也沒發生，這個質詢並沒有辦法產生法律上的約束力。但其實我們對於他的隱匿，是可以要求他對其失職負起責任；他如果說謊，更是要對其在國會殿堂所做的不實證詞或虛偽證據負起刑法上、政治上的責任。所以，這個質詢權是很重要的。 其次是所謂的調閱權，就是我們要能夠調閱文件，但到目前為止，他們要反對調閱是很簡單的，一開始就是用多數暴力；後來我們好不容易有正式的正當性，例如禽流感、油電雙漲而要去調閱，結果他們定的調閱辦法要點就設得非常困難，規定任何調閱都要獲得絕對多數的同意。例如我們教育委員會要去調閱夢想家一案，我們有14席立委，但要採絕對多數決；然而國民黨有8席、我們只有6席，所以國民黨如果不出席，我們都出席也沒有用，他們定的就是這樣的要點！根本就是在反調閱。還有，例如本席一直在推油電雙漲的監督而跟他們要資料，結果他們給我一堆在google上面就可以要到的資料，而且我們還不能派代表去幫我們閱卷，這根本就是刻意隱匿。 除了質詢、調閱以外，最重要的就是公聽會的制度。我想在民主國家裡，那是多麼神聖，只要在裡面說謊，政府官員是要下台的；而人民對此也有參與的義務。本席提出的修正案也有提到，不只是對政府官員，對於人民、社團、法人也都有善盡公民義務的責任，但是會付給你們出席費，我不知道現在有沒有付給你們，如果沒有，立法院應該要檢討。以後來此參加公聽會者，至少我們要負擔車馬費，這點我要請王院長確實的來幫忙解決這個問題。而且我們談的東西要做成紀錄刊登公報，雖然影音的部分不一定能找到，至少讓有研究興趣的學者專家可以看得到公報裡面的紀錄，這點不但要落實、還要上網，讓大家利用關鍵字就可以搜尋得到，否則誰有那麼多時間來查這些東西？然後來這裡參與公聽會的，必要時也可以有律師或專業人士陪同，因為如有涉及作證，那必須負有責任的，而且還要允許主席的詰問，或接受來參與公聽會人士的對質，因為重大的事情就必須要這樣，才不會失焦。如果他為不實的證詞或拒絕來，就應該要科以罰則，例如至少要科10萬元以下的罰鍰；如果他做隱匿或虛偽的證詞，就必須要負刑法上的責任，就是一年以下或易科100萬元以下，我想法源對這些配套的規定都很清楚，現在就是要來落實。我們立法院若不做這些事情，就是立法怠惰，因為大法官也有做出解釋，所以法源都有了；而對於反對強化立法院調查權的立委都應該要公布讓社會知道，問問他們為什麼要自我閹割？ 另外，還有一些似是而非之論，例如有人說立法委員的水準不好、怕黑金、怕我們去關說等等，所以不能給我們調查權。其實現在的立法委員都是台灣的菁英，只要有國會轉播，每個人都很優秀，因為現在是一對一的選舉，每個人都要過半數，不是買票就能當選，也不是過去那種譁眾取寵、十分之一就能在多席次選舉裡面連任立委，而是都必須要過半。有些人托詞是因為國會素質，其實一個人會走路，但也可能跌倒，我相信只要讓資訊更透明化，就能讓立委們發揮人性善的一面，以提升自己，我們千萬不要倒果為因。 本席以為，國會品質的提升是全民的責任，我們立法院不能自我矮化，把最寶貴的、人民賜予我們的立法權，自我閹割掉！敬請大家一起努力，也讓台灣的民主，可以邁向第三波的審議式民主。謝謝。 主持人：請田委員秋堇發言。 田委員秋堇：主持人、各位學者專家、各位同仁。陳為廷同學的發言，我非常仔細的看過現場轉播，蔣偉寧部長當時是坐在台下，所以，我無法理解為什麼部分媒體把他報導成是質詢教育部長，因為質詢是兩位都站在發言台上，但當天蔣偉寧是坐在台下，陳同學如何可以質詢他？這點我無法理解。 上個會期本席擔任衛環委員會召委時，排了好多次專案報告公聽會，包括進口美國牛肉、禽流感、緊急醫療救護法、隧道災難、離島緊急醫療救護及婦產科醫師缺乏等等議題，當時我邀請了各階層很多的學者專家到立法院提供他們寶貴的意見，但就像剛剛施信民教授所講的，他們可能枯坐一整天，才好不容易上台講上一、兩句話。當天陳為廷同學也是被請來立法院這個可以讓專家學者提供寶貴意見的場合，而我們立法委員必須用自己非常寶貴的時間，頂多只有12分鐘，借給這些專家學者來發言。 本席就舉今天衛環委員會的會議為例，今天衛環委員會是由蔡委員錦隆擔任主席，他就只給委員一人8分鐘發言，但是今天衛環委員會討論的是什麼議題？是填海造島，這對我們台灣海岸生態未來影響非常大，我緊急要求請了看守台灣協會謝和霖秘書長及黃煥彰副教授，黃煥彰副教授還是遠從台南上來，雖然沒有車馬費，但他甘願跑這一趟，問題是我用我的發言時間請他們兩個人上台發言，但我的時間只有8分鐘，扣除開個場、結個尾，他們兩個人加起來的發言時間，可能只有6分鐘，再加上沈世宏署長也要講個話，所以，我覺得對他們非常抱歉。我也曾經在「龍寶寶來了、婦產科醫生走了」及「婦產科五大皆空」這樣的專案報告中，邀請台灣婦產科權威謝豐舟醫師列席，結果那天他上台講不到3分鐘的話，因為那天我們請了很多學者專家，我一個人的時間頂多能讓兩位專家發言，雖然我自己擔任主席，但還是非常緊張，不斷拜託民進黨委員讓他們上台講個話，讓他們有機會反駁行政官員的說法，或是提供自己的意見，搞得非常緊張。 今天的公聽會，顯然大家可以暢所欲言，因為官員一個也不來，官員一個也不來啊！一個專案報告，官員至少要白紙黑字針對這個議題給我們一個報告、說明，然後坐在台下聆聽大家的意見啊！根據目前相關議事規定，我們立法委員必須要用我們寶貴的12分鐘以下時間，讓給學者專家上台發言，這就是我們立法委員的處境，那天，陳為廷同學的情況也是一模一樣，他也是利用某個委員的發言時間上台發言，只是他難得有機會對教育部長講出心裡話，所以就不得了了。 不過，在此我要跟大家報告一件事，就是禽流感事件時，我邀請李惠仁導演及賴秀穗教授出席公聽會，那天許天來就在我主持會議下，被我們抓到他說謊，他隱匿疫情，還在防檢局會議上跟他的部屬起了爭論，他的部屬表示如果不陳報到世界衛生組織，應該要說出理由，因為防檢局以前不是這樣教育員工、訓練員工的。我要求緊急把這個錄音帶送到衛環委員會，經過2、3小時反覆聆聽，大概在下午4、5點時，許天來在我的主持之下，公開洩底、曝光，就在當時一片混亂之際，我請李惠仁導演上台發言，提出他對整個事件的看法。記得當時李惠仁導演就講了一句話，他說：國家的公務員瀆職，隱匿疫情，這是國家的恥辱。我覺得他講得非常強烈，本席以為，禽流感的追蹤非常重要，但我們立法委員不可能什麼都懂，我們不可能懂禽流感，又懂牛肉，又懂填海造島，這是不可能的，那我們怎麼有辦法在立法院監督行政院？就因為我們有來自社會各界長期研究追蹤某個議題的許多朋友，貢獻他們寶貴的專業意見，所以，這是非常非常重要的。 我再向各位報告，召開一個專案公聽會要多小心。我當召委時，如果邀請的學者專家漏列了，沒有把名單放在開會通知的邀請函裡，那就算他趕到現場，只要有一個國民黨的委員反對，他就沒有辦法上台發言，他們的理由很好聽，就是立法院議事規則第六十一條規定，各種委員會開會時，除出、列席及會務工作人員外，不得進入旁聽。如果這位專家學者有被列在開會通知上，那他才能當列席人員，我之前就吃過這個虧，所以後來就非常小心，我想要請的學者專家，即使是前一天才想到，我都要求衛環委員會議事人員趕快發文補上，至少我當主席時，可以拿這個文跟國民黨反對的委員表示他是有列在開會通知上的出列席人員。 本席的意思是，我們其實是在重重的管制與限制下，才能夠把民間的學者專家請到我們的專案會議上，然後讓官員及民間人士都坐在這邊，立法委員也可以質詢。在這種狀況下，民間人士其實可以發言的時間非常短，我還記得台灣婦產科權威謝豐舟教授上台大概只有1分鐘時間，因為借他時間的那位立法委員發言時間就只剩下1分鐘，他只能講說：我們的國家政策再這樣下去，建議未來規定獸醫也可以幫產婦接生。當然，在美國西部開拓史上，是有這樣的狀況。謝教授就只能講這麼一句話，前面的論述根本都沒有時間講，多麼可惜啊！他的權威大到因時間所限只能講那句話，結果成為當天晚報二版頭條！ 如果今天我們讓與會的學者專家有充分的時間發言，甚至像剛剛林佳龍委員提到的，給予車馬費，即使是臨時趕來，沒有列入開會通知名單的人，也應該讓他們有機會上台發言，而不是不斷的限縮。老實講，我覺得那天陳為廷的表現並沒有比其他委員兇悍，有些委員拍桌罵官員、部長混蛋、下地獄的，我都有聽過，陳為廷是蔣偉寧部長發文的直接當事人，他憑什麼不能回應？我真的不懂，「天地君親師」的觀念是不是還存在？就因為蔣偉寧是教育部長，而陳為廷是小小的學生，冒犯了部長，就怒犯天條，所以我們整個立法院備詢的規則因此都要修改，還大大限縮我們的權利。 剛剛柯建銘總召辦公室主任看到本席手上這份資料，還戲稱我是請民間團體、朋友來立法院的大戶！其實我很少擔任召委，但是我上個會期爭取擔任召委，就拚命請民間學者專家來，因為我覺得民間團體許多朋友是窮一生之力在追蹤某個議題，而我們立法委員要管那麼多事，哪有辦法事事都懂？其實政治人物並不需要什麼都懂，他只需要知道應該請教誰，方向找對了，才是最重要。所以，讓民間的專業人士、民間這些憑著良心長期為公益發言的朋友、學者專家，來立法院提供寶貴意見，讓他們的意見進入國會紀錄，是非常重要的。像今天尤委員美女用司法及法制委員會開會時間，召開公聽會，這樣我們所有人的發言都會列入國會紀錄。 本席常常看到外國電影裡上演的聽證會，真的好生羨慕，美國國會議員召開聽證會，那都是有法律強制性，做的結論也有法律強制性，反觀我們開個公聽會、聽證會，即使做成主決議，都不一定有辦法約束行政部門，官員不做，有時候還利用預算的刪減，或是想辦法召開記者會，公開洩他們的氣，這樣還不一定有辦法撼動他們，難怪有人會說「狗吠火車」。我常常告訴別人，不要以為立法委員很大，立法委員只是離火車比較近，可以叫得比較大聲，但是火車還是轟隆轟隆過去。今天行政單位可以依照行政程序法召開聽證會，公務員在聽證會上講的話，如果違反事實，是要負法律責任，但是我們立法委員連這樣的聽證會都沒有，我們召開公聽會、聽證會，官員如果來這邊亂說，請問有哪一條法律可以治得了他們？就靠媒體啊！但是今天我們召開這個會議，大部分的媒體都沒有來，那麼官員就能翹著二郎腳、吹口哨，反正他也不怕你。 剛剛林佳龍委員提到，現在是單一選區，每個委員都要拚形象，立法委員沒有調查權，立法委員不過是size比較大的縣議員而已，單一選區就是變成這樣子啊！就是規格比較大的縣議員，你一樣要跑婚喪喜慶，一樣要管路燈、水溝等各式各樣奇怪的選民服務，民眾搞不清楚立法委員和縣議員有什麼不同，但如果立法委員有了調查權，那就不一樣，如果立法委員有調查權，選民還敢選出有黑道背景的人來當立委嗎？選民還敢選出那種為了自己的利益為難官員的立法委員嗎？大家想一想，我們的選民是非常聰明的，他選鄉鎮代表可以賣人情，選縣議員可以賣人情，選縣長他就要好好想一想，因為縣長選壞了，整個縣跟著倒楣，跟著走下坡！所以，選縣長時，都會選出比較好的人，在這種狀況下，我們讓立法委員矮化，不能擁有調查權，結果就是讓立法委員選出來的品質良莠不齊，然後相關單位就用這個品質有問題的委員表現，再去抹黑、矮化國會議員，認為不能讓他們擁有調查權，事實上，這是本末倒置的。以上報告，謝謝。 主持人：所有登記發言的學者及委員都已經發言完畢，還有沒有人要補充發言？如果沒有，本席有一點意見向各位報告。 聆聽一整個早上專家學者或立委同仁對這問題的看法，我們知道的確因為陳為廷的事件，讓立法院應該改革的問題浮到檯面上來。誠如今天早上林濁水最高顧問提到的，立法院所謂的調查權或聽證權，其實並不是現在才有的問題，而是由來已久，這並不是正當性的問題，也不是技術性的問題，而是願不願意做的問題。我們發現，當某個政黨執政後，他就不願意充實立法委員的職權行使，也因為陳為廷事件，讓我們了解現在正是改革契機，我們應該讓立法委員的職權行使得以真正落實。 今天我們很高興舉辦這樣的公聽會，也看到目前立法院職權行使法中有關國會調查權相關制度的缺漏，包括雖然規定有文件調閱權，但是在立法院職權行使法第八章第四十五條，又限制只限於政府機關的公文檔案，而不包括官員的文件和社會團體或利益團體的資料。其次，我們也欠缺適當的強制和處罰機制，我們知道立法委員最重要的就是所謂的質詢權，可是在質詢時，很多政府官員都是實問虛答，或是做虛偽的陳述，但是我們對這樣的作法，卻完全沒有任何的罰責或處罰機制。另外，立法委員雖然有預算審查權及質詢權，可是能夠實際發揮監督功能的卻是有限，就像我們看到非常荒謬的事，有些部門99年的預算到現在還沒有通過，但是相關預算他們照樣花掉，甚至是以借支方式支用。最近爆發出來的國營事業以借支方式照發年終獎金，就是因為我們沒有調查權、聽證權，甚至對於作證不實者沒有處罰權，以致我們的質詢及預算審查權顯得非常空洞，無法真正發揮監督行政部門的功能。同時，針對所有公聽會的報告，我們都有紀錄，也會製作成報告上網公告，但這其實也沒有什麼實質拘束力，在這樣的情況下，對於今天召開的這個公聽會，我們做成以下幾點結論： 一、有關上周陳為廷受邀至本院教育及文化委員會備詢一事，陳為廷是以公民身分，而不是學生身分備詢，所以，公民受邀列席立法院委員會備詢是憲法賦予立法院的職權，不應該以黨派之私，傷害國會的尊嚴。 二、為落實憲法賦予立法委員職權行使的權限，充分掌握資訊，廣納民意，邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢，是憲法第六十七條所賦予的權利。 三、調查權、聽證權是立法院應有的權利，為國會輔助性工具，這業經大法官會議釋字第五八五號所肯認，也經過今天與會學者一致肯定，所以為了提升國會立法品質，與落實國會監督功能，應該建立完備的國會調查權，包括調閱、聽證制度，立法院職權行使法確有修法之必要。 四、為了有效立法與監督行政，公民參與有其必要性，國會屬於公民的國會，因此，立法院應該修改議事規則第六十一條，保障民眾旁邊和知的權利。 五、為提升國會議事透明化，以及便於公民了解立法院議事運作與監督，立法院應該建立國會議事專用電視頻道，全程轉播立法院的議事運作。 以上作簡單結論。 今天會議到此結束，所有發言及書面意見都會列入紀錄，刊登立法院公報，並製作公聽會報告送交本會全體委員及今天出列席所有人員參考。 林濁水最高顧問之書面資料「國會改革政策白皮書」第一章及第二章列入公報紀錄。 委員王惠美提出書面意見，列入紀錄，刊登公報。 林濁水最高顧問書面意見： 第一章　第一階段：國會內規改造 —、強化委員會專業，終結烏龍立法 由前面的現況分析，烏龍立法的來源幾乎都是挑燈夜戰的惡果，而立委衝業績的行為則來自於平時無心於委員會審查，立委的無心審查一方面源自於委員會審查的結果不受尊重，一方面來自於立委遊走問政搶曝光風氣盛行，使委員會專業無從建立，因此，為終結烏龍立法，亟待建立健全與專業化的委員會制度。 (一)調整委員會合法決議人數 1.亂象 立委減半之後，第七屆立法院各委員會，只要出席委員三人在場，委員會即可作成合法決議。但三人決議有可能被派系或少數黑金立委所操控，且有合法性不足的疑慮，使委員會之審查報告在院會受到質疑，難以展現慎重及專業的權威。 2.改造方案 (1)為使委員會審查及議決人數合理化，宜提高每個委員會的人數，規定每位立委應加入兩個委員會，為避免每個立委都挑選熱門委員會的現象，應以目前常設委員會熱門程度，將委員會區分為兩組，選擇熱門組委員會的立委，必須加入非熱門組的委員會，並且允許立委選擇兩個非熱門委員會。此制可適度解決目前議決人數過少造成的少數操控問題。 (2)每個委員加入兩個常設委員會的制度設計，是因應立委席次減半造成的特殊問題而生，但這樣的設計將使委員會開會及表決的複雜度大幅增加，必須同時處理立委於審查及議決時「衝堂」的問題，避免發生如目前過多聯席會造成立委疲於奔命湊人數的狀況。建議允許立委在立院內以電話進行表決。 (3)不論每個委員會人數是否增加，為使委員會的審查具有正當性及權威性，仿照美國制度，委員會審查議案之決議，需有委員過半數出席，出席委員過半數同意議決。解決目前少數決定議案的荒謬現象。 (二)廢除委員會大風吹惡習，杜絕遊走問政 1.亂象 根據「立法院各委員會組織法」第三條之一規定，各委員會於每年首次會期重新組成。現況是立委每年常變換參加不同的常設委員會。頻繁大風吹的結果，使常設委員會成員流動率高，委員會專業無法建立，導致委員會功能萎縮為院會的預備議決機關，成為暫時性的議題聯盟，提供政黨做為法案動員的基礎而已。 不只委員會流動率高，現況是每一委員得參加一個委員會為出席委員，但在另七個委員會則為列席委員。列席委員不得提案、選舉及提程序問題，而發言權與出席則相同。此制度造成立法委員跟著熱門議題到處發言，而無法安定待在自己的委員會開會的現象。 立法院議案交付委員會時，常以聯席方式審查，但卻造成立委為湊齊聯席會開會人數，而在各聯席委員會間簽名奔走，導致心力分散，無力照顧法案本身，無法好好待在一個委員會裡審查。 2.改造方案 (1)禁止立委在非委員會成員的委員會會議中發言，以消除目前立委勤於遊走各委員會搶鎂光燈，無心在本身委員會法案審查的問題。 (2)交付委員會時宜以單一委員會為原則，最多以交付二委員會聯席為例外，避免立委為簽到湊開會人數疲於奔命，對議案內容完全不清楚的狀況。 (三)建立資深制，培養立委專業能力 常設委員會在立法過程中具有專家立法、監督行政機關、內部整合、蒐集資訊、及篩選法案之功能。國會立法越來越專門，專門性的議案必須由具有專門知識的立委來處理比較妥善。 1.亂象 目前國會資深制無法穩定建立，議事倫理不受重視。召集委員無資格限制，由對議事不熟悉的新科立委擔任召委，召委的權威無法建立，更難以妥適處理日益擴張的行政權。也因為召委權威未建立，資深的立委更不願意出任召委，形成惡性循環，至今召委成為履歷上的頭銜之一而已，在實際議事進行中，無法擔負折衝平衡委員會內部，更不用說或抗衡行政權的責任。 可喜的是，目前民進黨和國民黨都走向資深制的方向，國民黨立法院黨團以包含「屆次」、「任委員會會期數」的資深倫理積分制，由資深立委優先選擇欲參加的委員會，之後由其他委員以抽籤方式決定參加哪個委員會。民進黨團以「先區域、後不分區」、「先資深、後資淺」等原則協調出確定名單。（中央社，2009/02/25） 2.改造方案 (1)建立召集委員的地位，須以資深制產生人選，才能建立召委的權威，並且提供立委深耕同一個委員會的誘因。而委員會成員的流動性降低，才能使委員會穩定。委員會的穩定是提昇委員會專業化程度的關鍵，一套讓立委能用心於法案審查的制度，方能減少烏龍立法的發生率。 (2)目前兩黨既然都趨向資深制，宜將資深制明文化，限定連任者方能成為候選人，並與單一召委制度的配套加以結合，以穩定委員會，使委員會真正朝專業化方向前進。 (四)廢除召委分贓體制，採單一召委制，使議程安排連貫 1.亂象 目前每個委員會都有召集委員二人，造成議程割裂安排，每一法案均無法充分討論審查。目前雖法規定以召委合議安排議程，但立法院各委員會組織法第四條規定「同一議案得由一人連續擔任主席」，並無強制性。一人以上的召委，仍提供行政權個別突破點，使行政權可藉由個別說服來割裂議程，委員會在安排議程時即可能出現割裂狀況。多名召委導致權威無法建立，使召委職務淪為分贓體制。 2.改造方案 仿效美、德、日的委員會主席或委員長制度，採單一召集委員，使議程安排得以連貫。也使得召委的地位不因多重召委意見分裂而遭到弱化。並由於政黨在我國具憲政機關地位，召集委員的分配應依據立法院大選之政黨票比例分配。 (五)終結黨團協商，強化委員會專業審查功能 1.亂象 現行《立法院組織法》第三十三條規定立法委員當選席次達三席得各組成黨團，目前立法院黨團之成立要件，係以人數為準，且只需三人以上就得組成黨團，與其他民主國家國會之黨團門檻為總席次之百分之五相比，立法院黨團門檻是為最低，且與一般連署、附議所需的人數仍有相當差距，容易造成少數黨鞭或協商代表操控決策之缺失。而且三席立法委員組成的黨團，在政黨協商時擁有相同的否決權利，促成小黨團或聯盟杯葛、綁架法案的戲碼會層出不窮，也會鼓勵更多的政客在未來可能動輒以脫黨自組聯盟的方式要脅，以遂一己之私。 這個問題在第一波國會改革後最為嚴重，經歷第二波改革後狀況減緩，但2008年之後國會席次減半，人數又從八人減為三人，少數操控的問題又轉趨嚴重。目前經常可見委員會審查時門可羅雀，朝野協商時立委出席踴躍的情形，可見朝野協商架空委員會審查的亂象仍舊普遍。 2.改造方案 廢除黨團協商制度，以委員會專業審查為院會主要依據 黨團協商又稱密室協商，委員會審查過的法案或預算案經常在黨團協商中遭到一百八十度的修改，導致委員會專業審查功能不彰，也使得立法委員無心於委員會審查。因此黨團協商制度有完全廢除之必要，讓國會回歸正常運作，由委員會行使正常審查功能，同時避免特定利益團體綁架。 (六)強化委員會審查之公聽會制 1.亂象 立法院職權行使法雖定有委員會公聽會專章，但實務上法案經舉行公聽會後再審查者，尚不普遍，以第七屆第六會期和第七會期一年的時間，開公聽會最頻繁的社福與衛環委員會，也只花費三天半時間辦理公聽會，交通委員會和外交及國防委員會開公聽會的時間甚至掛零，委員會不開公聽會而熱中於考察和專案報告，突顯委員會的專業性實有待加強。 2.改造方案 法案關乎人民人民之權益及政府之權責，故除特殊機密事件，不便事先洩漏或公開外，法治國家均將立法意旨乃至法案條文，事先盡量公告社會，並舉行公聽會，廣泛徵詢各界意見，並就某種特殊性法案，徵詢對該法案具有特殊知識、經驗或技能的專業學者。此外，由於現代有關經濟、社會的立法既非完全聽任自治，也不宜全賴國家強制，特別需要相關民眾主動配合執行獲利用，始克達成政策目的，此時若於制定時即有利害關係人代表參與，嗣後的執行也較易成功。 因此，凡重大民生法案或法案審查中遇重大爭議事項，審查委員會均應舉行公聽會進行立法論證，以收博採周諮，集思廣益之效。 (七)委員會議事規則細緻化 1.亂象 各種委員會為議案實質、自由、充分討論的場合，在決策形成過程中佔有重要關鍵的地位和角色。惟立法院議事規則係以院會議事程序為主之規範，而對各種委員會議事之規定，共只訂有四條，即第五十七條、第五十八條、第六十條、第六十一條。除前述四個條文外，其他有關立法院組織法、立法院各委員會組織法、及立法院職權行使法賦予各種委員會之權責，均未於議事規則中作細節性、技術性之規定。 2.改造方案 委員會另訂議事規則，不再準用院會議事規則，提高委員會議事效率。如公聽會之進行程序、行政命令之審查程序、人民請願案處理程序、技術性規定、召集委員如何輪流擔任、列席委員發言權之要件、經委員會決議設立調閱專案小組之運作程序，舉行屬立法職權事項之認定標準等。 (八)維護委員會職能，訂定「逕付二讀」及「中止委員會審查」之要件 1.亂象 「逕付二讀」及「中止委員會審查」的設計，都是跳過委員會審查的制度設計，在委員會專業化實現同時，應同時賦予委員會適當的職能。因此，宜對於「逕付二讀」及「中止委員會審查」訂定一定的要件，使委員會的審查結果不致於輕易遭到推翻，或根本不交委員會審查。 2.改造方案 逕付二讀部分，除非法案具急迫性，一般法案至少有百分之五以上的立法委員提議，及出席委員半數以上的連署或附議，方得逕付二讀。而「中止委員會審查」上，應明定中止的要件：委員會已逾一個月未審查，並經全體委員三分之一連署或附議，方得提出。 二、院會展現政黨政策辯論精神 (一)議長議事中立 1.亂象 目前立法院院長根據憲法本文及在憲政慣例下，成為總統（兼執政黨黨主席）的下屬，每週出席總統府四人黨政小組會議，主持議事難以維持中立。而議長在憲政上的定位趨於混亂。 2.改造方案 除正副總統之外，只有立法院是由人民直接所選出的代表所組成。故五院中只有立法院由憲法明定「代表人民」行使立法權，基於立法院是人民代表機關，其經由直接民選所取得民主正當性，應認為代表立法院的立法院院長在正式的場合中，在禮節上，其地位應僅次於總統，為全國的民意。再依憲法第2條主權在民之規定，代表人民之國會議長，其所考量與追求的，不只是立法院的利益，還包括全民的利益，故國會議長當然非掌握行政權的總統之下屬。 憲法增修條文已廢止國民大會，並將原國民大會之職權，包括彈劾總統、罷免總統、同意總統提名之重要人事、補選總統提名之副總統候選人、聽取總統國情報告等均改由立法院行使，故立法院院長從此成為有實無名之「國民大會議長」。 憲法增修條文第2條第5項明定，立法院院長在總統解散國會時，有接受諮詢之權，如立法院院長淪為總統之下屬，如何能客觀公平提出符合國家利益之諮詢意見供總統裁決？ 對外代表立法權的議長必須中立，立法院院長不應成為總統府任務編組性質的黨政小組會議成員（行政院長、立法院長、總統府秘書長、執政黨秘書長），從而淪為總統及黨主席之下屬。 (二)總質詢制度的調整 1.亂象 總質詢是內閣制國家特有的制度，本意是使行政、立法兩方在院會中辯論重大政策，藉公開辯論讓公民對朝野政黨的主張更為了解。立法院目前在院會的總質詢區分為政黨質詢及個人質詢，2000年開始採用即問即答方式。實施之後，立委為吸引鎂光燈，質詢時常採取言詞辛辣甚或道具變裝的方式，在質詢的內容上則不見大政策辯論，而著重詢問與會議目的無關的問題，只以討好媒體為目標，且個人質詢的重複性過高。總質詢的時間過長，個人質詢只要登記即可發言，每人都有三十分鐘，形成拖延議事的手段。目前總質詢的時間幾乎都佔了會期三分之一以上的時間，形成嚴重排擠法案與總預算案的審查時間的亂象。 目前個人質詢採取議題分組質詢，原是為了減少行政首長等待質詢的時間，只有在輪到該組時才需列席備詢，但因為與委員會的業務報告質詢性質重複，仍然造成議事程序的浪費。 2.改造方案 對議題內容幾乎無所限制，加以採用即問即答的質詢方式，是目前總質詢淪於表演作秀，無法形成政策辯論的重要原因。 為了解決質詢制度的缺失，可仿照德國、日本，對於質詢的範圍、時間、提出人數等加以規範，應以事先提送行政院，給予深入準備答詢為原則。以日本而言，總質詢的內容需事先經國會議長承認，再送行政院準備答覆。如此議長中立性的建立就十分重要。 在委員會實施資深制及單一召委後，委員會具備專業化能力，宜限制只有該委員會的委員才能登記個人質詢，以避免議題重複的問題，亦落實委員會的專業化。為使院會質詢制度真正成為向人民公開說明的政策辯論，應將質詢的內容範圍限制在政策取向的施政方針和施政報告。 (三)院會二讀會時以政策辯論修正黨團協商制度的不足 1.亂象 現行《立法院職權行使法》第七十三條規定，經協商之議案於廣泛討論時，除經黨團要求依政黨比例派員發言外，其他委員不得請求發言。經協商留待院會表決之條文，得依政黨比例派員發言後，逕行處理。前二項議案在逐條討論時，出席委員不得請求發言。 有部分專家學者建議，國會朝透明化，形諸文字、制度化、弱化黨團協商。經由對杯葛研究，就可以發現杯葛在台灣目前狀況，它的意義更重大。要弱化黨團協商的一個方式，是可以在法案經黨團協商之後在院會二讀的時候依然可以提出修正。委員會是一些委員審查條文有沒有什麼狀況、反映民意，它仍舊具有一定專業的審查。在黨團協商就結合了一個政治性協商結果，對於一些沒有爭議的法案在二讀時，確實可以很快就讓它通過；相對的，對於有爭議的可以攤在陽光之下，各界再去檢視，而且我們應有「爭議是好事」的認知。 院會的辯論有其效果，第二、三屆立委期間，即使常見激烈辯論、杯葛等動作，但是也嚴肅認真的提出了許多不錯的意見，不論贊成或反對也會長篇大論講出一點道理，現在根本沒有辯論，因為黨團協商機制造成立委覺得不必談了，黨團也會認為黨內委員有異議，也應該是要在黨團協商前在黨內提出。 2.改造方案 委員會為專業的審查，而黨團協商就結合了一個政治性協商結果。對於一些沒有爭議的法案在二讀時，確實可以很快就讓它通過；相對的，對於有爭議的議案，則應該攤在陽光之下，讓各界再去檢視。 修正黨團協商效力過大的方式，是導入二讀會辯論的制度，使爭議性的法案不再以黨團協商來解決，而是由政黨來向人民說明，以爭取支持。 在現行的黨團協商制度還無法轉變成委員會與院會協商之前，針對目前黨團協商效力過大的現狀，可以先加以補救：讓法案經黨團協商之後，在院會二讀的時候依然可以提出修正，做為弱化黨團協商的方式。而委員會專業化實現後，此一程序則將與總質詢政策辯論重疊，則在國會正常化後，此一程序需予以廢除，以免程序重複造成議事浪費。 二讀會的辯論應限於爭議性的法案，對於無爭議的法案，則不需經由此程序，以加速議事的效率。因此在二讀會時進行法案的修正，必須有相應的配套措施，包括發動的人數、程序等：即必須有十五位立法委員連署請求，下次院會即進行表決；如有二分之一以上立法委員出席，並有三分之二以上投票通過，依黨團協商結論之討論便可被終止；然後再依政黨比例分配時間進行政黨辯論，辯論結束後就法案本身表決。 (四)提升人事同意權審查制度品質 1.亂象 立法院行使人事同意權時，均交由全院委員會審查，而全院委員會係全體立法委員均參與之委員會，缺乏專業性意見。此外，實務上，在審查會議中常進行人身攻擊，造成審查失焦。 2.改造方案 行使憲法賦予的人事同意權時，德國國會作法，係由各黨團推薦具有法律等專業的委員約二十人組成特種委員會進行專業審查，審查過程中除可以使委員有充裕的時間進行專業詢問外，並可有餘力舉辦公聽會，擴大有關機關團體代表及學者專家的參與，發表諮詢意見，然後作成具有權威性的審查報告後，提供全體委員參考。 立法院應訂定明確的具體審查程序、規範與禁止事項。 (1)政黨在立法院執行人事同意權不應該再用黨紀去約束。而就行使同意權來說，應是就被提名人的專業能力與道德操守來判斷，而不是透過朝野的對決。 (2)立法院應要求提名單位提供各被提名人詳盡完整之資料。 (3)每位被提名人在立法院接受詢答的時間應多於兩小時。 (4)立法由公共電視、或其他公共媒體、及網路強迫轉播詢答全部過程。 (5)嚴格禁止被提名人、提名單位代表、以及被提名人所屬政黨及團體在立法院詢答之外與立法委員及助理接觸。 (6)立法委員在進行詢問審查時應客觀公正，不應進行人身攻擊。 (7)訂定迴避原則，與被提名人有親屬、師生、同事等關係的立法委員應迴避。 三、立法院組織合理化 1.亂象 目前立法院組織編制，依照《立法院組織法》與《立法院各委員會組織法》，含公務員與約聘雇人員，職員達到千人以上，還不含隨立委進退的國會助理，而立法委員人數為113人，等於在職員部份的支援機制，每九個人支援一位立委，在行政效能上不成比例。與英國眾議院相比，眾議員650位，職員約九百多人，更凸顯目前比例上出現問題。於行政院推動組織改造的同時，立法院自當同時檢視自身的組織效能與人事，使組織以最有效能的方式合理化運作，也符合政府組織精簡的趨勢。 立法院設立法制局和預算中心，以及在各委員會設置法案研究人員，以進行法案研究工作，作為立委於審查法案與預算時重要的支援體系，但目前此二單位所晉用的人力，法律專業背景者所佔比例有限，在實際審查時能否對於立法技術有所幫助，不無疑問，幾次因議事程序出錯而致的烏龍立法，也顯示職員支援系統的法律專業能力有待強化。 2.改造方案 (1)檢討組織編制並確實精簡職員人數，提升行政效能。 (2)強化研究人員的法律專業能力，並且需與政策決定者的立委與國會助理體系區分，法制局與預算中心的研究方向應以立法技術的研究與議事程序等無政策色彩者為研究核心。 第二章　第二階段：外部制度結構調整 一、監察權本為國會職權，應建立監察院接受立委函請調查及事後回覆調查結果之制度 1.亂象 因立法院無完整的國會調查權，而以下列方式變相調查，頻繁邀請政府人員專案報告及備詢，造成爭議或困擾：(1)各常設委員會以專案質詢（時事問題）為由，頻繁邀請各部會首長列席備詢，如首長不克前往或以因公請假為由抗拒者，經常引起爭議，立法院又無法課以藐視國會罪責，有損國會權威及兩院和諧。(2)以黨團名義，舉行早餐會或記者會，並邀請各部會首長或相關事務官列席說明，有些發言尺度比正式質詢還要嚴苛，行政官員不堪其擾。 監察權在民主國家，性質上是國會職權的延伸，彈劾是憲法上針對負政治責任的政務官或受終身職保障的法官之違失，藉由國會提案及審判而使其去職的制度。故彈劾等於「去職」，並不包括其他懲戒措施在內。懲戒為公務員法的制度，乃行政長官基於監督權的作用，對所屬事務官違失時，予以免職、降級、記過或申誡的處分。至於瑕疵行政的糾正，一般輔由國會所屬的行政監察使（Ombudsman）依議員的指示或其所交付的陳情書進行調查，調查結果向相關部會提出處理意見，如未獲合理的回應時，即報告國會議員，由其依立法職權或以政治力迫使相關部會遵從，以達處理民怨、苦情救濟的目的。而今監察院並非國會之一，又無民意基礎，其行使民主國家國會之彈劾權，並不恰當。 目前監察院性質上已非屬國會的一部分，為純粹的監察機關，其職權並無準司法的強制力，又將原為二種法律性質不同的彈劾與懲戒，混合在一齊處理。監察院提出之糾正案，依憲法第97條規定，只在促請行政院及其有關部會注意改善，並非政策價值的評估，而僅為指導性或建議性質而已，並無國會政治力作為後盾。糾正案有時難免造成情理不通、權威不足的現象。 甚多監察院糾正案內容牽涉到客觀或價值觀認知的判斷餘地及行政裁量問題，例如須有行政專業經驗、預測性、高度政策或計畫性之決定，除非經由立法院評估後重新修法，否則行政權有其自主性。至於行政裁量更是僅有行為是否適法，而無裁量行政行為是否妥當的問題，然監察院糾正案偶有替代行政判斷，侵犯行政專業判斷及自主裁量權，而行政機關又無提起救濟或仲裁之機會（對人彈劾須交由司法院公懲會議決，對事糾正則無），造成公務員士氣受挫或國庫損失之情事，例如糾正交通部氣象局因莫拉克颱風氣象預報不準確致災情嚴重一案，致預報中心主任不服糾正憤而辭職，造成人才流失。另為中油公司浮動油價機制不當，曾糾正經濟部及中油要求凍漲、所超收空汙費應退還消費者等，造成主管機關處理困難（不特定之消費者如何認定退還問題）及國庫損失。 北歐及英國國會之行政監察使隸屬於國會，對國會負責。我國憲法增修條文將監察院委員改由總統提名，立法院同意任命後，已無扮演民意機關之角色，其性質上是國會職權的延伸。而且，我國監察委員產生方式與北歐及英國之行政監察使亦趨接近，立法、監察兩院之分工合作，尤屬迫切。 2.改造方案 立法院業經司法院釋字第585號解釋賦予國會調查權，刻正研擬修正其職權行使法，一旦增訂調查的立法通過，立法與監察二院為爭取調查權的爭議將會不斷，為解決監察權的困境，建議修法分開彈劾與懲戒制度。 鑒於立法委員受人民之付託，有立即反映民意和處理苦情之壓力，故為避免立法委員大肆運用質詢權以達到調查目的或濫用立法調查權，建議基於「職務協助」之法理，宜修正監察法，並於該法中明定：立法委員接受人民請願案件認有涉及公務人員違法失職情事者，得函請監察院調查處理。監察院對於前項函請文件應優先予以調查，調查報告完成後應逕送該立法委員查照。立法委員於接到監察院調查報告後，可視情節依憲法及立法院職權行使法之規定做進一步處理，或施以有效之政治壓力，如此不僅可建立立法院與監察院之直接聯繫管道，而且可以抒解立法院大肆逕行冗長的調查程序，而影響整體立法效率與品質。 二、建立調查聽證制度 1.亂象 現行憲政體制既非「內閣制」，亦非「總統制」，然與「法國雙首長制」比較，則雖甚近似，卻又顯有不同。然而自始至終依法皆置有「質詢」與「備詢」制度，而尚未建立調查聽證制度，在未建立調查聽證制度前，即大肆以專案質詢進行變相調查。 立法院的文件調閱權係根據1993年的大法官釋字第325號解釋而來，以有別於監察院之調查權。然施行至今，不難發現文件調閱權之行使，只能看，不能問，其成效顯然非常不彰。政策價值的評估者是立法院，為政策價值評估的正確性，立法院極須建立調查聽證制度。 2.國會調查權的功能 無論內閣制或總統制之國會，均有調查權，並對抗拒調查者得處以刑事制裁。此外，亦均設有聽證制度，以蒐集資訊，瞭解事實，為作成立法決策之根據。歸納學者及司法實務界之看法，國會調查權之目的與功能具有多重性，分述如下： (1)輔助立法：國會在開始一個立法程序的初期，必須倚賴調查行動以便自行政部門及外界的專家獲得所需的資料。如果法案是由國會議員發起的，則由提案的相關委員會委員出面組成，進行調查行動至為必要。 (2)監督行政計畫的執行：調查是監督程序的一環，也是國會行使憲法職權的工具，故以立法為主的委員會有義務透過調查，持續地瞭解和監督其主管事務範圍內的政府部門及其活動。其次，對行政部門的失職或弊端進行調查，以作為彈劾或移付懲戒的依據，此外，國會也接受民眾的申訴而進行調查，以矯正某些行政上的偏差措施。 (3)告知和教育大眾：國會對公眾的告知功能遠比它在立法上的功能重要，因為當國會進行調查時根據議事公開原則，可在聽證會中，對於與調查目的有關之事實，對被調查人廣加訊問，旁徵博引，透過大眾傳播媒體之報導，可達到告知公眾現存的問題及爭議，並回應來自公眾的意見，做為建設性的評論及建議，如此可達到報導及教育功能，同時也呼應了國民知的權利之要求。 (4)國會於審查法案或處理問題時，一方面為能符合民意，有益於公眾，固然要聽取利害關係人或有關團體之意見。另一方面，為期有效可行，也應聽取專家學者或有關人士之意見。這樣的立法，積極方面才能使民主與效能兼得；消極方面才能不致偏頗缺失，窒礙難行。故立法論證應以召開公開聽證為優先，發動國會調查為不得已的手段。 2004年12月15日司法院作出釋字第585號解釋，宣告三一九真調會條例部分條文違憲，解釋文認調查權為立法院行使憲法賦予之職權，本其固有之權能自得享有一定之調查權。而解釋理由書則強調謂：「立法院調查權行使之方式，並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限，必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段，本院釋字第325號解釋應予補充。惟其程序，如調查權之發動及個案調查事項之範圍、行使調查權之組織、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等，應以法律為適當之規範。」 3.改造方案 (1)儘速增定立法院職權行使法有關行使調查聽證之專章，落實憲法所賦予之國會調查權，樹立憲法賦予國會立法的權威。 (2)國會調查之事由，包括行政監督、立法準備、政策形成、正副總統彈劾案、及行使人事同意權等。了便於國會行使調查權，立法院職權行使法應賦予調查委員會一定的職權，如召開聽證會、調閱文件、傳喚證人、處罰證等。根據立法院的要求，被調查的當事人都必須參加聽證會。如果證人拒不合作、拒絕出席聽證會，或者拒不提供證言、證物和有關資料者，委員會得報請院會處以十萬元以上五十萬元以下之罰鍰為強制手段。 王委員惠美書面意見： 壹：依據相關法令 憲法第67條：立法院得設各種委員會。 各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。 大法官釋憲461號：「……其所設之各種委員會自得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢，藉其答覆時所說明之事實，或發表之意見而明瞭相關議案涉及之事項。……」 立法院各委員會組織法第8條：各委員會開會時，應邀列席人員，得就所詢事項說明事實或發表意見。 大法官釋憲585號：「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾能充分思辯，審慎決定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立與制衡之機能。立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力，基於權力分立與制衡原則，立法院調查權所得調查之對象或事項，並非毫無限制。除所欲調查之事項必須與其行使憲法所賦予之職權有重大關聯者外，凡國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，即非立法院所得調查之事物範圍。又如行政首長依其行政權固有之權能，對於可能影響或干預行政部門有效運作之資訊，均有決定不予公開之權力，乃屬行政權本質所具有之行政特權。立法院行使調查權如涉及此類事項，即應予以適當之尊重。如於具體案件，就所調查事項是否屬於國家機關獨立行使職權或行政特權之範疇，或就屬於行政特權之資訊應否接受調查或公開而有爭執時，立法院與其他國家機關宜循合理之途徑協商解決，或以法律明定相關要件與程序，由司法機關審理解決之。……立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。立法院為能有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾能充分思辯，審慎決定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立與制衡之機能。…… 立法院職權行使法第54條：「各委員會為審查院會交付之議案，得依憲法第六十七條第二項之規定舉行公聽會。如涉及外交、國防或其他依法令應秘密事項者，以秘密會議行之。」、 立法院職權行使法第55條：「公聽會須經各委員會輪值之召集委員同意，或經各委員會全體委員三分之一以上之連署或附議，並經議決，方得舉行。」 立法院職權行使法第56條：「公聽會以各委員會召集委員為主席，並得邀請政府人員及社會上有關係人員出席表達意見……」，但教育委員會事件後，民進黨主張立法院調查權應該在該法設立專章或專法。 貳、相關意見 一、我國行憲65年來，憲政運作已經漸趨成熟，未料日前教育委員會民進黨籍立法委員，要求教育部長蔣偉寧到委員會「專案報告」，同時邀請學生到委員會「備詢」，在備詢台的學生竟然反客為主，對蔣部長肆意進行反備詢，活生生演出斲喪憲政的荒謬戲碼。綠委甚至將質詢時間，「讓借」給應邀出席的台大學生林飛帆和清大學生陳為廷「備詢」之用。陳為廷「備詢」時指著蔣偉寧的鼻子說：「我認為你是一個偽善的部長；我認為你是一個滿口謊言的部長；我認為你是一個不知悔改的部長。」陳為廷在連珠炮式的「詰問」過程中，六度要求蔣偉寧向學生道歉。綜觀學生在教育及文化委員會上「備詢」，無疑是綠委精心安排的「橋段」，暴露出綠委花花腸子的算計，其扞格憲政至少有三個「爆破點」。以蔣偉寧「專案報告」來說，根據《立法院各委員會組織法》規定，部會首長充其量只能報告並備詢，並沒有所謂的「專案報告」。而民進黨認為就是因為現行公聽會沒有功能，才造成目前各委員會專案報告盛行。 二、陳為廷當時的身分並非「清大學生」，而是《憲法》六十七條第二項所寫的「社會上有關係人員」。以立院今天的實務運作，只要召委同意，任何一個國民都可以到委員會裡「備詢」。為了避免國會議員審查法案時受到額外的壓力，或是為了避免利益的介入，很多國會都不開放旁聽，立法院的委員會也明訂不開放旁聽。但現行立法院除了院會議場外，委員會會議室幾乎任何人皆可進入旁聽。 三、近年來，朝野召委以透明公開之名，大開旁聽方便之門，甚至引用《憲法》六十七條，讓各種沒有進行遊說登記的壓力團體、利益團體「穿」堂入室，穿過立院大廳、越過委員研究室的走廊，以「學者專家」之名，直接站上國會發言台、坐在台下的專屬席位，指導、監督立委問政，現行公聽會舉行的次數相當頻繁密集，儼然已成為立法院日常活動的重要部分。不管未來制度怎麼改、法條怎麼修，只要召委的心態不改、作法不變，爭議就只會愈來愈多，立法院的表現也只會更加荒腔走板。 四、民進黨立委近來將推動修法，完備國會調查權、聽證權制度，並促公視規劃國會頻道，讓資訊透明。但立法院王院長表示，立法院議事規則並無問題，不必修改，但行使規則要更加明確，不能任意解釋，邀請社會人士備詢要有規範；另有關立法院行使調查權部分，他指出，目前立院僅能行使文件調閱權，相關修法將進一步檢討。 五、我國憲法特殊的「五權分立」，在監察院擁有調查權的現制下，立法院有無聽證權及調查權已爭議許久。2004年總統大選發生319槍擊案之後，立院在藍營立委占多數下，通過「319槍擊事件真相調查特別委員會條例」，並成立「真調會」，綠營為此聲請大法官釋憲。大法官作成第585號解釋，指「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調查權」。大法官的明白表示，讓長期與監察院互爭「調查權」的立法院喜出望外，甚至有立法院高層形容此結果好像「要新台幣卻給美金」，立法院沒有不接受的道理。事實上，該解釋一出，立法院幕僚也馬上擬訂修法草案，準備強化立院調查權。只是，立法院有了調查權，固然可以發揮較為完整的國會監督功能，但也可能用來「對抗行政權」，光是這點便讓執政者心存顧忌。這也是王金平所說，「不管民進黨執政時代或國民黨執政時代，執政黨團都沒有很高意願去落實」的緣故。 六、日前教育委員會陳為廷事件已說明，立法院若要合秩序地「聽證」或「調查」行政部門的作為，與其期待立委「恪遵」不夠完善的議事內規，還不如及早建立制度，既落實大法官解釋的意旨，也才有個清楚的規則可循。 (一)、國會聽證與調查制度之成因 1.內閣制國家，由於行政與立法部門結合，內閣官員鮮有迴避國會之情事發生；因為內閣本有接受國會質詢之義務，而國會亦透過質詢即可要求內閣提供訊息，以利國會監督或立法所需。若行政部門不從或欺瞞，國會可繼之以不信任或彈劾等手段追究其責任。總統制國家則因行政立法分離而欠缺聯繫管道，行政官員無接受國會質詢之義務；故國會每以聽證會形式強制要求行政部門官員出席提供證言，以利預算審查、立法、與責任監督（彈劾權之行使）之進行。 2.一般而言，對於推動立法與預算所需，行政部門與各方利益團體為自身之利益，不僅不會拒絕，反而樂於積極參與，爭取國會支持。但當國會針對特殊事情行使調查權進行真相探求，並有可能繼之以追究政治責任時，官員及證人往往迴避閃躲，此時強制出席提供證言的制度設計，便顯格外重要。美國國會在議案付委後，先舉行聽證會，再由委員會進行條文審查，最後完成委員會報告。此一過程中，「聽證」與「條文審查」是兩個必要程序。舉行聽證會的原始目的，在於透過證詞獲取資訊；而在健全的「國會調查權」、「聽證制度」以及相關配套罰則的規範下，國會已建立起足夠的威信，使得現代美國國會委員會在聽證會舉辦前，往往即已取得必要資訊。 (二)、大法官釋字第585號解釋確認國會之調查權 1.我國憲法雖規定官員、有關社會人士，有權利義務關係者，應邀出席委員會，但由於憲法規定的只是原則，有關人士不來，或是提供虛假的證詞、證據，相關法律並無任何強制性規定或罰則。在無法約束行政官員的情況下，立法院猶如無牙老虎，也使得憲法所賦予立法院的職權，未能充分施展。 2.由於我國的五權分立之制度與西方三權分立有異，因此過去對我國立法院是否擁有調查權，存在許多分歧的看法。以往大家多依循大法官釋字第325號解釋之觀點，認為我國的調查權應屬監察院行使，立法院僅擁有文件調閱權。然釋字第585號解釋卻又清楚揭示：「立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。立法院為能有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾能充分思辯，審慎決定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立與制衡之機能。」「立法院調查權行使之方式，並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限，必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段。」 (三)、立法院職權行使法應速增訂「聽證與調查權行使」之專章 1.因此，立法院應儘速研擬於「立法院職權行使法」中加入「聽證與調查權行使」之專章，以健全國會之職能，俾使其能充分發揮立法與監督制衡之功能。然在制定聽證與調查權行使之規範時，仍須注意幾點原則：第一、國會調查權為國會行使憲法職權之輔助權力，故調查權行使須與國會行使憲法所賦予之職權有重大關連者為限，不得逾越此範疇而使權力分立之原則遭受破壞。第二、調查權行使之程序，如調查權之發動及個案調查事項之範圍、行使調查權之組織、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等，應列入立法院職權行使法中為明確之規範。第三、國會調查權與聽證權之行使，須有強制力與罰則之規範以為配合，方使其能有效運作。可於立法院職權行使法中針對拒絕出席提供證言、或提供虛假不實證言者，制定若干罰鍰規定。但涉及限制人民權利者，必須符合憲法上比例原則、法律明確性原則及正當法律程序之要求。第四、調查權是立法權之輔助權力，且調查與聽證的目的是在獲取充分之資訊，以利國會有效行使其憲法權能。此對於行政權之監督固然會產生壓力，但立法部門對行政部門之監督制衡，仍應回歸憲法之制度設計，包括預算審查、政治責任追究（不信任投票）、主動立法、彈劾（僅限正、副總統）等等；而非僅期待以調查與聽證權來制衡行政官員。 主持人：本次公聽會到此結束，現在散會。 散會（12時20分）