立法院第8屆第3會期內政委員會「地方制度法」公聽會會議紀錄 時　　間　中華民國102年4月18日（星期四）上午9時4分 地　　點　本院紅樓202會議室 主　　席　李委員俊俋 主席：現在開會，非常歡迎大家今天來參加這個公聽會，我們係依據立法院職權行使法第九章第五十四條至第五十九條舉辦此一公聽會，主要也是因為我們下午就要開始審查地方制度法的修正條文，所以，希望今天大家在此可以暢所欲言，特別是五都升格之後，桃園市最近也即將升格，大家對於地方制度法部分產生什麼樣的疑義，請大家發表意見，我們會參酌這些意見，作為下午審查地方制度法之依據。 今天的會議進行方式，將由學者專家先行發言，再來是各縣市政府代表，最後再請內政部蕭次長發言。今天發言人數比較多，所以，我們每一輪每位的發言時間都控制在6分鐘左右，如果有多餘時間，再進行第二輪的發言。本院委員會陸續到場，委員的發言則安排於11時之後，等到大家第一輪發言完之後，再請委員發言。 現在開始進行發言，首先請台北大學公共行政暨政策學系呂育誠教授發言。 呂育誠教授：主席、各位委員。今天很榮幸有機會來參加這個公聽會，由於時間有限，而要談的東西太多，所以，我大概把我的意見整理成這個ppt檔，跟大家分享我的想法。今天我們談的是地方制度法的變革，在座各位都是實務界或學術界的專家，我個人認為我們在討論這個議題前，有必要先把三個前提確認下來，否則，整個議題的討論可能會無法聚焦。第一，我國是屬於一個單一制的國家，在這樣的概念之下，我們在思考任何制度設計時，恐怕要特別注意單一制國家上下之間的隸屬和監督的部分，因為在美式的思維之下，我們也許會認為彼此的平行或互動是很重要的，但是，我認為這是一個非常重要的前提。第二，整個公務人力體系是一個一體的概念，換言之，地方人事管理或所有組織的設計必須要考慮到全國性的考銓法規制度。第三個前提是一致性的設計原則，包括組織、員額。這三個前提是我們現行的架構，除非我們要打破這個，否則後面的問題恐怕都要在這三個架構之下來討論。我就按照今天討論的四個題綱來跟各位分享我的看法。 第一，我們今天討論時的問題點在哪裡？今天我們討論的問題點剛好就是我個人覺得今天問題的所在，題綱之一是「縣市改制直轄市」，但相信在座各位都會發現，一般社會大眾很少用「改制」二字，而都是用「升格」，理由有三：一，直轄市好像比較好；二，縣市變成直轄市似乎是一個比較理想的選擇；第三，縣市變直轄市後，也要享有直轄市的好處。我覺得我們今天地制法很多運作上的相關問題都是從這三個理由所產生的。基此，我們今天討論的問題可以有下面的詮釋，第一個題綱是有關中央與地方資源配置部分，今天在座很多長官思考的焦點可能還是會擺在財劃法、公債法，但是，我覺得有兩個未來在修法時值得我們注意的地方，第一，中央對地方，除了法制上的監督權，是不是還要有一些仲裁權？在五都改制之後，是否也應該要有一些調解機制的設計？第二，我們常忽略的一個關鍵點就是地方政府本身的紀律與責任，這是我最近這一、兩年所觀察到的一個重要課題。如果基於這兩個問題，有下列三點值得我們來考慮，第一，中央與地方的關係，傳統上就是用集權和分權的概念，但實際上，我們可以看到今天的公共事務除了集權與分權，可能還要權責分享，例如都市計畫，可能很難完全由中央或完全由地方發動。第二，跨域與區域的問題，今天我們除了談整併、整合，可能也要考慮到互惠與競爭，例如產業的發展，是不是一定要從整併或整合的立場來規劃？第三，地方之間，我認為有兩個問題值得注意，首先，我們過去比較強調比照的思維，大家都希望從直轄市的角度來看這個問題，但我個人認為，除了這個問題以外，還有本位主義的思維。事實上，所謂的地方自治、地方制度，除了整併之外，如何發展特色是一個很值得注意的課題。 題綱二，關於次級地方行政組織與區劃的問題，我個人認為可以從制度面與人員面來看，所謂制度面，到底台北市的組織與新北市的組織規模與設計原則該不該一樣？這就是我們今天要去處理的問題，兩者都是直轄市，但是不是應該要設計一個同樣的組織架構與規模，值得大家來討論，因此，衍生出以下四個問題：一、員額數與人事支出，我們現在在談所謂的組織架構，基本上是從數人頭的角度來思考，但是，近幾年來，包括日本等國家都是從人事費用的角度來思考此問題。二、改制之後，區公所組織與功能的一致性，監察院審計部在100年的審查報告中也特別強調區公所改制的部分。三、村里與社區、NGO競合的問題。四、委外部分，雖然它不是跟制度的設計有關聯性，但我覺得這可能是地方上一個普遍的問題。在人員面上，任職於台中市與澎湖縣的戶政事務所，誰的所得應該比較高，目前是後者的所得比較高，但是，若從工作量、工作分配與職責來看，顯然這個是可以再檢討的。所以，有三個部分，第一，人員流動方面，特別是改制之後，在縣與直轄市之間的流動。第二，非正式與臨時人力的部分，或許在制度、法制上看不出這個問題，但我覺得越是基層，這些臨時性的人力是一個非常可怕、立即會出現的狀況。第三，如果政府要推動十二年國教，高中以下的教師人事費問題也是一個非常急迫性的狀況。所以，我列出了幾個部分值得大家來討論，其中我特別要提出來兩點，一個是預算法的規定，根據審計部100年的審核報告，很多地方政府雖然有盈餘，但可能在執行預算時，與中央有所不同。所以，在預算的執行上，特別是對地方政府需要做一些調整。另一個是中央對直轄市及縣市政府的補助辦法，現行法會涉及員額與編制，我認為這個也是一個值得檢討的重點。最後，我要講的重點是，六都十六縣市已經是一個未來的趨勢，但在當下，我們真的值得好好檢討這兩大問題，到底屬於臺灣的地方自治應該是什麼樣子？再者，民眾對地方自治的問題呈現兩極化的反應，一種是極度的關切，另一種，也不可否認，有相當多的民眾其實是非常冷感與漠不關心，地方自治對臺灣民眾的生活到底可以帶來什麼好處？茲提供以上兩點供各位長官參考。謝謝。 主席：今天我們有提供四個題綱，這四個題綱是我自己列的，僅供各位參考，各位不一定要照題綱發言。 繼續請東海大學政治學系張峻豪助理教授發言。 張峻豪助理教授：主席、各位委員。由於時間關係，制度方面，我就不特別注重，而是想跟各位分享動態方面的一些觀察。首先，就像剛才呂教授所談的，今天我們在這裡討論這個議題，其實是從中央集權與地方分權的概念來思考，事實上，我們在制定地方制度法時，還沒有談到太多的地方治理概念，所以，現在我們要修法，應該盡可能把這個概念帶進來。但是，我們要談所謂的治理，引用一些政治學或行政學相關的理論，其實談到治理，我們又可以從不同的層次來談，第一，由上而下的治理，這是由政府在主導。第二，由下而上的治理，這是自治式的治理，完全交由地方政府來做。但其實還有第三個問題要討論，我們在討論由下而上或由上而下的過程中，有沒有去思考到共同治理的概念，所謂共同治理的概念，到底地方政府有沒有所謂的能力及與中央對等、妥協的樣態存在？這是現在西方包括英國、法國等國特別強調的一個概念。所以，從這樣的概念來看，事實上，談所謂的直轄市合併與改制時，如果從權力問題去談，我們不如來談談能力的問題。即在這個過程中，地方基層有沒有建構起能力？例如，英國提出地方政府法，在2000年開始做改革時，第一個最重要的是在談社區新政部分，社區有沒有能力？社區有沒有建立所謂的公民顧問團、審議小組等等？另外，法國方面，他們從1982年開始推動地方分權改革，例如他們在推一個市政共同體的概念，即生活圈的概念，其實滿類似我們現在在做的縣市合併，但是，他們是由最基層的行政層級在做，而這個市政生活圈的概念，不是在做所謂的合併，而是做議題性、跨區的概念。以我們在台中所看到的狀況，即便現在縣市合併了，但是，我們看到社區發展協會從官方所得到補助的比率從七成提高到八成，看起來補助是提升了，但是，官方的補助那麼多，有沒有達到能力的提升？這一點提供給大家思考。另外，我們再回到法國的例子，法國非常強調集權，但它其實也是一個非常強化地方分權的國家。我們看到他們不斷地去修正這個法律，不斷地做給予地方政府非常多管轄權的修正。直到目前為止，他們國內非常多的問題是，到底能不能澈底地造成權限上的移轉，以及能否真正落實地方的分權。包含現在新的總統歐蘭德上台之後，國內都有很多質疑的聲音。因為你不斷修正法律的過程，其實只是造成政府的權力不斷介入，而且所釋出的剩餘權力都是政府可以去行政的空間，這部分提供給大家思考。 今天我也看到一個問題，按照權力分立的概念，地方的一些重要權力機關也應該可以納入改制後的思考範圍，如果按照我剛才所談的邏輯，其實，我們現在不是應該繼續思考區域之間如何整合、是否要創造一些新的直轄市，而是把共同治理的概念帶進來。其實我們不該去想行政區劃上的合併，而是思考是不是可以把一些都會圈或生活圈的概念帶進來，也就是說，我們可以思考都會區、多元都心、雙都心或互為都心的部分，來創造平衡的發展，所以在修法上應該可以思考這個部分。 最後，今天很多學者應該會提到，在縣市合併改制以後，不但會造成周邊縣市的邊緣化，甚至有的學者會提到「乞丐化」的現象，不只是如此而已，在直轄市的部分，形成了一種治理上的極權情形，也就是說，我們取消了鄉鎮市的層級，甚至把區變成市政府可以直接指導、控制的部分，讓直轄市政府形成一個新的極權。我還是要強調，我們要思考一下，除了權力的分配以外，地方基層是否具有能力可能是一個更值得思考的方向。謝謝。 主席：謝謝張教授。張教授從英國、法國的例子談到不只要看行政區劃，還要看地方治理的部分，這個觀念也非常重要。 請銘傳大學公共事務學系暨研究所陳朝建助理教授發言。 陳朝建助理教授：主席、各位委員。在這裡，我就整個地方制度法的問題，按照題綱的次序及地方制度法的條文規定，略做說明。在說明之前，我們先想像一下，在地方制度法修改完畢之後，依照現有的五都十七縣市的運作，還有未來六都十六縣市的運作，我們現在的政府體制到底是什麼樣的政府體制？第一，絕對不是四級制，可是也不像是標準的三級制，所以唸起來叫做「不三不四」的中央和地方政府層級的一個體制，這樣的說法當然有時候會言過其實，可是這樣的說法也代表著有時候中央底下有直轄市和縣市，直轄市和縣市同屬中央所面對的第一級地方自治團體，縣底下有鄉鎮市，形式上是三級制，但是在直轄市和縣市之間出現很明顯的差異化的現象，第一個差異化是表現直轄市和縣市的不同，有許許多多地方制度法上的權責或各該專業法上的規定，讓直轄市負擔的權限和縣市所負擔的職能有明顯的差異。當然，在官職等級和組織編制上，直轄市和縣市也存有明顯的差異，這讓我們未來要做的下一步工程或過去以來一直持續在做的工程，即縣市、直轄市的同級化，必須持續進行關注，可是我們除了要關注縣市、直轄市的同級化之外，另外一個問題在於現在直轄市也出現一級直轄市和二級直轄市的情形，包括五都改制之後，現在有臺北市、新北市、臺中市、臺南市、高雄市，未來還有桃園市，可是各位如果仔細檢視一下現在這五個直轄市的權限，會發現這五個直轄市的權限明顯不同，舉例來說，像新北市已經接管了國立高中職，國立新北高中已經改為市立新北高中，但是在臺南市和臺中市的這個部分依舊是國立臺中一中和國立臺南一中。在教育的權責這部分，直轄市和縣市的負擔就明顯不同。 同樣的道理，在勞動檢查權的部分，臺北市有勞動檢查權，可是高雄市的勞動檢查權卻只有市區的部分有，原來縣區部分的勞動檢查權仍然歸屬於中央，諸如此類的現象在在證明直轄市亦出現不等的現象。簡單就縣市和直轄市來說，依照現有法律的規定和實際運作的結果，已經有4種縣市、直轄市，第一種是比較優越的直轄市，不論是人、權、錢上，都比較優越；第二種是比較弱勢的直轄市，名義上叫做直轄市，但是沒有真正的A級直轄市的規格；第三種就是現有法律上的準直轄市，就是準用直轄市規定的縣，又相當特別，事實上對縣而言，當準直轄市是最有利的，因為直轄市有的權利它都有，直轄市有的義務它未必要負擔。第四種則是屬於縣市。在縣市這部分，我們還要注意一個問題，就是有關縣市的這部分欠缺對離島的特別保障，因為憲法增修條文對於原住民的自治及金門、馬祖、澎湖等離島特定地區有特別的保障，可是在既有的地方制度法裡，除了對原住民有特別保障之外，對於離島的保障，有在母法中加強的必要。以上是針對縣市改制為直轄市的相關問題所做的總說明。 第二個要說明的主要議題是在行政區劃或區政體制上的部分。在區政體制上，如果配合憲法的精神，直轄市的自治應該以法律定之，不論是規定在地方制度法裡還是另外一部法，直轄市自治的內涵應該還要有讓直轄市發揮的自主空間，也就是說，直轄市內的區到底要做什麼樣的設計？完全是行政體的設計？還是半自治體？或是部分自治體的設計？針對這部分，在現有的地方制度法的規範中，也有調整的空間，如果沒有做進一步調整的話，未來行政區劃法一旦完成立法，直轄市的區勢必要進行整併，屆時整併工程會成為縣市改制為直轄市之後的另外一次大戰，也就是說，直轄市這個自治體將面臨第二次衝擊。 除了上述問題之外，我再補充一點，以李朝卿案為例，有人說是「干卿底事」，就是「關你什麼事」，這個案子涉及地方制度法第八十四條修正條文，即使第八十四條維持現有的立法例，在函令解釋上可能要做一些調整，因為依照地方制度法的規定，李朝卿似乎是內政部所轄的公務員，而非內政部所屬的公務員，是不是能夠直接用公務員懲戒法第四條第二項的規定來予以停職，其實是有一些疑問的。相反地，針對地方制度法中關於停職的規定是否要再做檢討，我們都可以再重新考慮。以上簡單說明，謝謝。 主席：謝謝陳教授。陳教授除了清楚點出升格問題以外，還點出另外一個問題，就是直轄市和縣市的差距、直轄市之間的差距，除此之外，還有地方制度法沒有配合修正可能產生的疑慮，這是本院委員都在討論的，今天陳教授很清楚地把這部分點出來。 接著請崇右技術學院財經法律學系羅承宗助理教授發言。 羅承宗助理教授：主席、各位委員。很高興國會給我這個機會，讓我去談這個問題。我今天帶來我這3年內發表的學術文章的集合，不過，因為學術文章比較拗口，所以我修飾了一下，讓它變得比較白話一點。 我分為六點來談。第一點，我相信全世界除了中國之外，臺灣的公務員最喜歡出國考察，我不曉得在小小的臺灣搞出6個直轄市是因為看到哪一國的經驗，我真的不懂，看看日本有幾個直轄市，看看韓國有幾個直轄市，可是這兩國都比我們大。剛剛呂老師有講到，我們在談地方自治的時候要談到底要把臺灣帶向何方，我們今天先摒除地方的本位主義不談，一個小小的臺灣島有6個直轄市，到底想幹嘛？這一點是大家要好好深思的。 第二點，延續剛剛陳朝建老師的問題，雖然有些縣市目前看起來是直轄市，可是直轄市分為3種，第一種是老直轄市，第二種是新直轄市，第三種是準直轄市，第四種才是現在的直轄市。我在這三、四年來一直在想：為什麼新直轄市要去套老直轄市那個觀念？臺北市只有一百多平方公里而已，是一個老直轄市，而高雄有2,900平方公里，大概是臺北的10.8倍，有山、有海、有原住民，什麼都有，為什麼要向臺北市學習？那是不對的吧？所以照這個概念來講的話，這叫做廣義直轄市，廣義直轄市應該要有自己的治理模式才對，這麼簡單的道理，為什麼相關主管機關連想都沒有想過？還是想過以後覺得很麻煩，反正中央是一對多，一套東西全國通用，我才不鳥你們。這是不對的，因為在憲法學的觀念裡面，應該差別待遇而不予差別待遇的，也是違憲，違反平等原則。既然是10.8倍大的自治體，治理模式本來就該不一樣，怎麼可以用同一套規定呢？這一點也是4年來我一直想不透的問題。 第三個問題就是剛剛有先進提到的從邊緣化到乞丐化的問題，「乞丐化」這個詞是彭百顯前縣長提出來的，有那麼危言聳聽嗎？我講一件事就好，今天在座有很多人都是從鄉村來到都市，活在臺北市，你們幸福嗎？你的薪水追得上房價嗎？追不上，因為你很累，在臺北教小孩又那麼累，所以才會少子化。在臺北生活壓力很大，所以你不幸福，雖然有很多物慾，但是留在鄉下的一些老人家幸福嗎？沒有子弟陪伴在周圍，所以他們晚上白天都在聽廣播，而廣播裡都在推銷藥品，所以臺灣的洗腎率才會那麼高，又造成健保支出很多。臺灣高齡化和少子化問題不是因為地方制度亂規劃而來的嗎？大家好好想想，不要再這樣搞下去了。小小的西部幹線沿線就塞了六都，一直在吸納人口資源，而旁邊的縣市的人一直被吸走，只留下老年人在那邊，這是對臺灣好的現象嗎？我們高中的歷史課本已經說臺灣地狹人稠了，我們不但不踩煞車，反而加油門，讓臺灣人口不均的問題更為劇烈化，這是對臺灣好嗎？我看不懂。 剛才我收到雲林長官提出的概念，對於這個概念，我要說地方應該有地方的特別公課制度才對，不管是雲林碳費案，還是高雄的氣候變遷費案，其實目前法律並沒有阻礙地方去設置這樣的特別公課機制，但是中央政府老是說這是全國一致事項，舉大法官釋字第四百二十六號解釋說這部分應該以法律定之，你也幫幫忙！法律不是國文，這個地方的法律可以解釋成自治條例才對，這應該是憲法解釋的ABC。對於這一點，我相當贊同雲林去做這樣的事情，畢竟這是落實地方財政自我負責的好機制。 今天也有基隆來的長官，在這個地方已經談了兩、三年的北北基合併，但是，很丟臉的是，這兩、三年來我們都沒有資格和人家談這件事，因為基隆沒有公投自治條例，為什麼沒有？因為議員不想從這部鳥籠公投法再生出一部鳥籠的自治條例，他們覺得這個制度很爛。而中央允許立法院提出公投案，但是現在的公投法沒有說地方議會可不可以提，基隆市想要做，民政局就很尷尬，就告訴基隆市說：「你就弄吧！但是屆時中央會不會打回票，我就不知道了。」那法律所無之事項就真的沒有了嗎？我覺得解釋這些東西不能只從法律上談，要從憲法的高度去談才對。地方制度的問題不只是地方制度法的問題，公投法也是一樣，我們的公投法把地方綁得太死，讓地方覺得辦公投很無聊，有年齡門檻和年齡限制，而日本有些小地方辦公投，年齡限制降到16歲，高中生都可以參加地方公投，為什麼？因為要培養國民參與公共事務的精神。連外國人也可以參加公投，只要是長住在這個地方，也可以有投票權，日本可以這樣做，我們為什麼不可以？原因就是我們的公投法把地方綁得太死了，朝這個方向來講，除了公投法以外，很多中央法律都該鬆綁，如果我們在乎憲法中的地方自治精神，就應該鬆綁化、框架化，中央只是定一個基本的最低基準，如果地方有自己想做的事，就自己去規定，何必一直堅信中央高高在上，中央規定的事情，地方只能補充不足之處，我認為這樣是不對的。 以上報告，謝謝。 主席：謝謝羅老師。 雖然是新升格，但是是老觀念，就造成很多問題，中央政府秉持著過去傳統的中央集權概念，對地方限制太多。我們昨天在這裡討論公投法，討論到新北市的公投法規是不是該稱為自治事項，現在行政院似乎要以不是自治事項為由，否決新北市的公投，這個部分是值得我們思考的一個問題。 接下來請東吳大學政治學系陳立剛副教授發言。 陳立剛副教授：主席、各位委員。很高興有機會來就地方制度法相關問題跟各位共同探討。 我先提出幾個基本看法，第一個就是，我個人認為地方制度法是一個規範地方制度相關議題、架構的基本法，根據這樣的地方制度基本法的一個原則，太過於細節或屬於枝節的規制或管理是否該納入地方制度法裡，我個人存有疑義，比如說，有關於食品營養的一些議題是不是一定要放到地方制度法來，是不是該放在個別的相關專業主管的法裡面規範會比較妥適一點？既然是一個fundamental law，我建議在這部分太過枝節的東西不要做太多的修改。 第二，我們談到地方制度法時，馬上會想到：到底地方制度法的目的是什麼？是為地方的人，還是有其他目的？比如說：經濟發展、就業，這些目的是不是一定要帶進來？如果我們談到移居的城市或人，或談到以經濟發展、就業、產業發展為重要的考量，從這個觀點切入，縣市改制升格之後，對於地方制度法的一些問題，可能要做一些基本的scout。我過去研讀國外的制度，觀察歐美很多國家的地方改併現象。整併到底有沒有好處？我看到比較多的好處是在整併之後為經濟發展及產業發展帶來不錯的效應，可是整併能否帶來行政效率的提升？為民服務的品質有沒有提升？很多研究報告說不必然，比如說，剛才有很多學者提到，我們把地方政府整併之後，機關會合併，照理說人員應該會減少，可是數據告訴我們，整併之後公務人力是增加的，那就不是組織精簡、組織整併了。大是不是就是美？大是不是能力就好？是不是能夠切合為民服務的基本宗旨？很多歐美案例告訴我們未必見得。我們看臺中縣市、臺南縣市、高雄縣市的合併，這些縣市是不是有落實為民服務精神，加強行政能力？其實也未必見得。以上是我初步觀察的結果。 第二，我們在決定直轄市是否合併時，經濟產業的發展可能是個重點，但是滿可惜的是，我們可以看出，我國整體的國土規劃跟地方制度法、行政區劃法，甚至跟原住民族基本法並無完整的、互相呼應的配套設計。如果直轄市的升格、整併、改制、合併是為了經濟發展，我們看到的是國內非常重要的基本法律彼此並未互相串連、綁在一起，比如，臺中縣市的合併對於臺中地區的產業經濟發展有沒有一個很清楚的戰略，有沒有一個基本的願景、思考或討論？似乎並沒有。所以，如果台灣決定縣市整併是以促進經濟產業發展為目標，我覺得我們在這方面的討論是非常缺乏的，我的建議是我們在這方面應該有更多的串連、更多的討論，這是我想提出的第一點。第二點，談到所謂的區域均衡發展，在直轄市的議題中，很多直轄市市長都會談到統籌分配稅款以及公共債務法，我們可以看到，很多其他縣市長的聲音是弱化的，甚至是被邊緣化的。我國整體政府的體制的確是往直轄市此一概念在發展，可是相對的，直轄市周遭邊緣縣市的聲音是被泯滅的。換言之，我們看到的是很多的人力、物力、財力都向直轄市內聚，可是直轄市附近的縣市卻未能按照原來所規劃的，由直轄市帶動周遭區域共同發展的進程往前發展，如果這種情況持續下去，就有可能產生落差更為嚴重的A咖直轄市、B咖直轄市以及非常沒落、邊緣化的縣市政府，這是台灣地方自治所要走的方向嗎？我想如果我們持續往這方面進行，我們的地方自治可能會面臨很大的困境，這是第二點。第三點，多年來我在國內一直在提倡所謂的「區域治理」，內政部也常常談到跨區域治理的概念，地方制度法第二十四條之一也提到不同的地方政府之間應該進行所謂的跨區域的合作。我舉個簡單的例子說明，大臺北都會區有新北市、臺北市、桃園市，這三個地方政府都有設置個別的捷運局，這三個地方同處於開車一個小時內可達的生活圈範圍，可是卻有三個獨立的單位在負責捷運業務，為什麼不能思考成立一個比較高階的、區域內整合的共治單位─大臺北都會區捷運管理局？台灣類似這樣的議題都無法在地方制度法第二十四條之一條文裡面做一個非常高階的密切整合，這可能也是未來我們必須去思考之處。 最後，中央政府對未來的地方體制似乎有一個希望朝大都會方向發展的趨勢，比如將北北基宜、北北基，甚至是北北基桃園整併成一個大都會區。我要提醒的是，大都會區所造成的相關治理問題，比如市中心的空洞化、治安，以及服務能力的減弱等等，我們可能都必須一併思考。特別是大都會區有其城市治理的問題，東京都、倫敦、巴黎這種人口高達一、兩千萬的城市極不容易治理，需要多少的能量才能讓大象跳舞？所以，我們在邁向所謂大都會區的情況下，同時也要去思考、檢討大都會所能帶來的相關利弊得失。以上簡單說明到此，謝謝。 主席：謝謝陳教授。整併升格的目的到底為何？我們是希望都市能有更好的發展，還是希望地方自治更落實，從結果論來講，這兩個目標好像到目前為之都未能看到。我們也一再跟內政部討論，國土規劃、區域整合、行政區域重劃這三者的順序到底為何？看起來內政部目前只做行政區域重劃，國土規劃法尚未出爐，這是高金委員非常關心的問題，另外，區域整合的部分也沒有看到內政部在著力。如果只做行政區劃，是不是足以滿足台灣現在的需求？如果只做新的行政區劃，是否能夠解決現行的問題，這是值得大家思考的問題。 請新台灣國策智庫陳錦稷研究員發言。 陳錦稷研究員：主席、各位委員。很榮幸應邀到此談地方制度法修法的相關問題，我印象深刻的是，剛才羅承宗老師說很多新的直轄市都要學臺北市，事實上就我的感覺，這些新升格的直轄市並非想學臺北市，他們只想學臺北市的財政優渥地位而已，他們並不想學臺北市的雙子星等案。所以談到地方制度法的修法以及中央地方的分權時，還是要討論到財政資源分配的現況以及中央財政的一些先天限制。 2009年地方制度法修正，行政院核定臺北縣升格改制為直轄市，臺中縣與臺中市、臺南縣與臺南市、高雄縣與高雄市合併改制為直轄市；桃園縣也將於2014年底升格改制為直轄市，臺灣地方政府體制進入六都的新時代，六都面積版圖占全臺灣面積三分之一弱，轄內公民占全臺灣人口的68%，六都的地方新局牽動臺灣整體資源分配與區域發展，特別是六都時代的財政資源分配，更是六都架構能否落實地方治理的最重要關鍵。 桃園縣之外，新直轄市核定升格已三年有餘，但升格相關配套政策的財政收支劃分法、公共債務法修正案，雖然行政院每一會期皆列為重大優先審議法案，但三年多過去，至今相關法案仍無法獲得立法院審議完成修法。無怪乎已升格直轄市有「假升格」之歎，認為升格後應該轉大人了，卻還穿著小孩子的衣服。財政部雖然一再宣傳新版財劃法淨增財源達438億元，並一再強調各縣市分配「只增不減」，地方政府絕不會吃虧，但各縣市仍然無法接受。立院財委會上一會期審議財劃法修正案時，歷經九個小時卻仍無法完成初審，財政部長甚至一度表示「財劃法比證所稅案還複雜」。我倒是很希望財劃法不要重蹈證所稅案的覆轍。 行政院版財劃法草案欠缺解決地方財政問題的期待可能性，其分配機制無法有效調劑中央與地方間財政分配的垂直失衡，無法調整「重北輕南」、「重直轄市輕縣市」的水平財政失衡現況，甚至行政院版草案有加重惡化財政資源分配不均問題，這正是財劃法遲無法完成修法主因。雖然按照院版草案修法後地方政府整體財源增加438億元，但其中高達413億元由六大直轄市所瓜分。排擠效應造成未升格縣市新增財源大幅減少，加劇「富六都、窮十六縣」現象，水平失衡更加嚴重，財政分配更趨於兩極化。所以不僅六都要學臺北市，以後各縣市也都想學臺北市，但老實說，這樣的財政收支劃分法我認為已全然違背財劃制度調劑財政盈虛、縮小城鄉差距的立法精神。這部財劃法是否連基本精神都已喪失，這是我們要嚴肅思考之處。 五都升格後承接中央移轉業務，加以本身組織整併，且員額擴編，人事經費增加，財政需求大幅擴張，升格直轄市財政負擔沈重，面對五都升格後的財政需求擴張，並考量財劃法、公債法修法一再延宕，中央政府以調整統籌款分配比例、修改對地方政府補助辦法、設定平衡與繳款等專案補助項目等過渡性權宜措施，協助地方政府改善財政問題的用心值得肯定。但升格後的五都仍無財政自主性，地方政府的施政作為高度仰賴中央政府的財政支持。直轄市長雖挾高民意支持度，但其施政作為，須仰賴中央政府的政策支持與財政資源的挹注，造成中央地方的政治責任之歸屬不清。五都升格改制，中央權限下放直轄市，卻無法相對下放足夠財源，中央與地方間財政分配的垂直失衡，讓新直轄市徒有升格之名卻毫無升格的財政實益，只好消極以對甚至揚言拒絕承接中央下放事務。 可以預見，即將邁入六都體制的地方治理新時代，但地方財政上普遍面臨的赤字預算常態化、自有財源不足、支出結構僵化，及新升格直轄市因承受原縣政府累積龐大債務，而嚴重影響財政調度，甚至債務付息支出排擠其他政務支出等，這些迫切待處理的地方財政課題，行政院版草案仍然欠缺解決問題的期待可能。 中央政府近年來財政收支差短嚴重，債務快速累積，截至2013年2年底止，中央政府一年以上債務餘額實際數已高達5兆1,295億元，加上各項年金、退休金未來應負擔數、未提存責任準備、財務短絀或積欠18%優惠存款差額利息等所謂潛藏負債，中央政府可謂債台高築。中央本身財政收支嚴重失衡，自然已無足夠財政資源能供六都升格所需，這是地方政府有升格之名卻無升格之實的根本原因。 中央嚐到財政惡化苦果，無法籌足夠五都升格所需財源，改以放寬舉債限制方式，緩和地方政府財政壓力，卻讓新升格直轄市政府更加依賴舉債為財源，可謂飲鴆止渴的惡法。行政院版公債法草案讓地方政府舉債度日，以挖東牆補西牆的方式處理五都之間舉債額度的分配問題，在現有整體舉債額度不變下，讓五都討價還價式的瓜分債限額度。台北市認為犧牲太大，財政部犧牲部分中央政府舉債額度彌平。縣市政府認為不該只有五都瓜分舉債額度，財政部也釋出部分額度讓縣市政府朋分。面對地方政府總計高達8,879億元的債務餘額，行政院版公債法修正案毫無解決債務的積極對策。行政院版修正案將舉債上限計算基礎由三年平均GNP換成GDP只是換湯不換藥。草案中所謂強制還本的財政紀律規範，恐怕也將與中央每年還本預算一樣淪為以債養債的惡性循環。 行政院版公債法修正案無法解決地方財政問題，地方財政的收支結構仍然失衡，持續入不敷出，只好繼續依賴融資財源，繼續舉債度日。放寬升格直轄市舉債額度的做法，加深舉借債務作為融通財源的依賴，徒留債留子孫的世代爭議。建議中央政府應思考設置「地方財政再生基金」之政策，由再生基金概括承受各直轄市及縣市政府債務，並搭配財政紀律措施規範，每年由中央及地方政府共同依稅課收入之一定比例編列強制還本預算，真正落實還本，使基金確實俱有自償性，才能讓地方財政重生，才來真正處理地方政府債務累積龐大問題，也才能重建社會大眾及國際機構對我國政府財政管理信心。 歐洲主權債務危機後，西班牙發生地方政府債務風暴，中國亦因地方融資平台累積高達十餘兆人民幣債務等問題，遭國際信評機構惠譽調降中國主權債信評等。債務龐大問題讓財政問題更加惡化。所以，我認為要思考一個比較積極的對策，在財政收支劃分上要能解決垂直與水平財政分配的失衡，在債務處理上要能積極解決地方債務，設立財政再生基金可能是一個方法。以上報告，謝謝。 主席：在升格之前，大家都充滿了期待；升格之後，問題一大堆，大家都在搶錢，搶錢是不是變成升格之後大家面對的問題？其實這是國家整體政策的問題，的確是要思考。 立法院有關公共債務法的審查已經完成一讀，現在正在院會裡面等待審查；財劃法在財政委員會還在進行審查，我的瞭解是有二十個版本，這麼多的版本如何通過財政委員會的審查，恐怕有困難，恐怕還要相當的時日，我們繼續努力中。 繼續請開南大學公共事務管理系仉桂美副教授發言。 仉桂美副教授：主席、各位委員。因為發言時間有限，本人就從幾個比較重要的觀點切入。首先，在整個地方自治發展的過程中，因為時空變化非常快，要以其他國家的模式套在我們國家的制度上未必好用，如果以後資本主義這些英美體系國家來看，都會區是一個時代趨勢，就是所謂metropolitan這類的大都會區，比如倫敦大都會區、東京大都會區、紐約大都會區，這是趨勢，其規模非常大，而我們有沒有大到那個程度，這是值得思考的。 進一步再想，我們的直轄市到底是什麼功能定位？我覺得要扣它什麼帽子，那是另外一回事，但是它的功能到底是什麼？我個人比較傾向認定它應該只是一個城市區，而不是一個都會區，就是它是city region而已，如果這樣定位的話，我覺得可行度可能會高一點。實際上，我們的升格當初用的是申請制，比較令人驚訝的是，很多縣市都提出了，可是通過的並不多，這個誘因到底是什麼？如果誘因只是統籌分配款，那它就會牽涉到制度上的問題，就是對於整個地方自治的走向，你是希望透過統籌款讓地方變得比較有錢？還是希望地方走市場化的趨勢、能夠自創營收？我覺得這是很長遠要去思考的問題，因為這個邏輯脈絡並沒有非常清楚。如果要走所謂充分授權的趨勢，地方就會面臨到很大的挑戰，這個原因一言難盡，大家都很清楚，因為過去早期勘亂體制，它的集權當然比較明顯，所以要在很短的時間充分授權，那可能會造成地方更窮。不管是窮或富，我認為制度上的脈絡可能非常重要。 我們當初精省時制定了一個條例，如果我沒有記錯的話應該是第九條，所有省屬的財產是國家概括承受，所以它的財政權是往上跑的，並不是往下跑，比如省屬的教育體系─省中，全部變成國立，可見教育權也是往上跑，不是往下跑。我經常覺得我們在不同階段，常常會因為政治上的思維，而破壞了整個發展的集權或分權的脈絡，即使到了今天，這個問題仍然沒有解決。也就是說，我們的目標難道只是讓地方更有錢或是更沒錢？還是即使充分授權，讓它變成在制度上可以配合條文去走的趨勢？如果我們開大門，看看全球化或是區域化各個國家發展的趨勢，我覺得分權是勢在必行。如果是勢在必行的話，那直轄市的地位呢？我覺得它真的比較傾向所謂的城市區，而不是都會區。為什麼？大致上來說，這種mega-city，我們叫巨型城市，事實上北台灣是有可能形成的，加上桃園升格之後，總人口數大概已經快1,000萬了，它是有可能形成的。 不過，事實上巨型城市最多的不在上軌道的已開發國家，大部分是在亞洲，所以我覺得要未雨綢繆、提高警覺，也就是說，它的發展很可能會集中在某一個已經具備相當基礎的城市群的主戰場，如果是這樣的話，將來貧富差距就是越來越大，城鄉的落差也會越來越大。所以，以點狀分布來看，如果你把直轄市定位在城市區，事實上，南北都有五、六個，我覺得是可以接受的，因為它的擴散效益可能會好一點，就是它不會特別集中在某個地區，因為台灣已經非常小了，如果還不能平衡發展，我覺得問題是非常多的。 再提及第二個問題。因為國內體制有一些歷史性的包袱，剛才也有學者提到，比如我們到底是一級、二級還是三級？當然不會是一級的local，地方看起來好像是三級，如果以廣義行政的觀點來看，實質上它應該是二級。也就是說，直轄市下面並不轄任何的地方自治團體，也不轄任何的地方政府，但是這種組織在一般國家是看不到的，所謂看不到，就是以comprehensive廣義行政的觀點來看，它的擴散性是不好的，因為它同期組織的幅員加起來不等於全國的幅員，所以它的擴散性體制上是不好。所以，我個人傾向於讓縣市有限度的拉高自治權是有必要的，這樣它的擴散性、平面擴張性、都市整合性或功能整合性會比較好。 如果以這個觀點來看，我們回到條文，剛才有很多老師可能因為牽涉到實務上的考量而儘量不談條文，因為談條文比較會得罪人，可是就我個人的觀點，我會比較傾向於在制度上作調整，目前縣市一級單位及一級機關首長是二分之一政務職，我覺得這方面全部開放也未嘗不可，如此可以增加其自治權，現在直轄市的部分已經開放了。也就是說，我們朝分權的方向去進行，這樣資源整合的效果會比較快顯現出來。 另外一個問題是基於同樣的推論，這大概是第四條條文的問題，縣轄市現在是鄉鎮級的，但它畢竟是個市，未來它到底是要走市場取向？還是要著重在地緣政治學？對我們來說，以全球化的趨勢來看，地緣政治學是比較傳統的，也就是地理位置好，先天就占便宜，可是我們現在比較偏向網絡治理的觀念，大概一般國家也都是這樣，所謂的網絡治理就是市的所在地最好有經貿條件或市場競爭力，我覺得這應該是一個很明顯的趨勢，究竟市的所在地是不是要用地緣政治的觀點來敲定，我覺得倒是未必，而是經貿條件、交通條件必須整合到一定程度，這樣的地方來設為市，發展性可能會比較好一點，也就是說，它的競爭力和整合力會比較高。 第三個問題是第二十六條有提及地方自治的罰則，如果談罰則的話，那麼第二十六條的規定會牽涉到第三十條，我覺得與其去計較第二十六條的罰則到底要罰什麼，還不如把這樣的層次提高一點，回歸到第三十條，它真正有非常關鍵的規定就在於第一項，也就是自治條例只要牴觸憲法、法律或法規命令，那就全部無效。我覺得這條條文是非常關鍵的，因為自治條例是由地方議會有選票的民意代表所審查通過的，它是過半數的多數決所通過的，可是當它和法規命令牴觸的時候，它就是無效的。我認為這條條文是地方自治的基本精神，它是在挑戰第二十四條所規範的資源整合擴張，同時也在挑戰第二十一條所規範當中央和地方意見不一致的時候，過去這部分是由中央指揮，後來改成由地方來決定。事實上，第二十一條和第二十四條的規定都隨著時代變遷而有所改變，而且改得很棒，為什麼第三十條不改呢？也就是說，當地方自治條例和法規命令牴觸的時候，為什麼地方自治條例就當然無效？我覺得這條條文的規範，將會是地方自治權大小的關鍵，當然我也知道許多在場先進不見得會接受，但是我希望這條條文有一天能夠奮鬥成功，因為我覺得那是地方自治權有選票的展現，而且會牽涉到自主權大小的問題。謹作以上簡單報告，謝謝。 主席：今天我們都在談升格的問題，直轄市的定位和功能到底是什麼？究竟它是city region還是metropolitan的概念？這在台灣好像一直都不是很清楚。 第二個部分是台灣因為政治上的歷程，我們經過精省，然後現在直轄市又升格這麼多，這兩次政治上的重大變革有沒有影響到地方自治的實施？地方制度相關的法令有沒有配合處理？看起來是越來越亂、越來越模糊，這也是我今天特別召開這場公聽會的原因。我自己是學者出身，曾在地方政府服務過，同時也在中央政府服務過，過去的縣市局處首長只有幾個人可以用，現在則是一半，我的印象非常深刻，這是我從嘉義市政府調到銓敘部以後，第一個進行改革的部分，否則所有都綁死了，根本沒有辦法處理。針對這個部分，其實在直轄市升格以後，直轄市的部分已經開放，但是縣市政府還是面臨這個問題，究竟這部分該如何調整，剛才仉老師提到這幾個重點，非常感謝。 陳佳慧副教授因為今天學校評鑑，所以他沒有辦法到場，他提供了書面意見。彭錦鵬副教授正在快馬加鞭的趕來，等他到了之後，我們再請他發言。 第一輪的學者發言已經結束，接下來要請各縣市政府代表來發言，首先請高雄市政府民政局李專門委員發言。 李專門委員幸娟：主席、各位委員。謹代表高雄市政府在此發言，在縣市合併之後，我們首先面臨的最大困境就是財政的困難，剛才有老師曾提及這是制度面的問題，而這也是大家都覺得非常痛苦的問題，所以高雄市政府針對財劃法有幾點建議：第一點是希望在中央統籌分配款的財源上，所得稅的提撥比例能夠由6%提高為10%，我知道這當然有困難，但我還是要提出我們的期許和盼望。第二點是有關擴大基準財政需求的規模，增加地方法定社會福利項目為統籌分配的財源。第三點是將節能減碳的績效列入基本設備加計的項目，增加我們分配的金額。第四點是我們感到非常棘手的問題，那就是常常有中央請客、地方買單的情形。對於因為中央政策所增加的地方政府財政負擔，其實不應該列入基準財政需求的計算，我們希望用專案補助的方式來處理。 就法規方面而言，我們期盼不管是在自主財政權或自主組織權方面，能夠用框架式的立法，儘管現在有一部分是授權給地方，但是到了中央之後，卻又會進行文字上的修正。就憲法的規定而言，這方面應該是做合法性的監督，而不是適當性的監督。目前在法律的執行方面，我們遭遇到這樣的困境，希望我們能夠共同來重視這個問題。 最後我要幫高雄市議會蕭永達議員提出一項請求，高雄市蕭永達議員在議會進行質詢的時候，特別針對地制法第四十四條提出修正，蕭議員提出這項訴求的原因，乃是因為2010年發生高雄市正副議長選舉亮票案，所以他強烈建議修改地制法第四十四條的規定，希望能夠取消正副議長選舉的無記名投票規定，正副議長的選舉改由議會自行決定。其次，在修法期間，希望法院能夠尊重議會，暫停相關的審判。再者，審判完成是以新法從新的原則，要求無罪審判。蕭議員之所以提出這樣的主張，主要是因為這樣可以避免司法干政，同時也可以避免民主政治的運作被破壞。他是一個很有理想性的議員，我們也期盼大家可以共同思考這個問題，謝謝。 主席：針對地制法第四十四條，目前趙天麟委員有提案，但是還沒有經過程序委員會，所以還沒有送到內政委員會來審查，我們必須等到提案送進來之後才能處理。另外是有關財政收支劃分法，我剛才已經說明這是由財政委員會負責審查，並不是歸我們管轄，但是我們會提供我們的意見，謝謝。 接下來請新北市政府民政局陳科長發言。 陳科長健民：主席、各位委員。新北市政府這邊有幾個看法。地方制度法當初的立法應該是希望各地方政府的政治、經濟、社會、文化等方面，在某種程度上都能相當獨立，自為一個法人，是以這樣的概念來設計。可是幾年下來，改制之後我們本身的自有財源也相當不足，99年、100年、101年的自給率分別是71.17%、66.44%、68.27%，如果以新北市這樣的規模來看，它的財政狀況在全國也只能列為第二級，遑論其他各縣市政府。所以今天在討論地制法時，大家也會把公債法、財政收支劃分法等相關議題拿出來一起討論，希望在討論修法的過程中，不要讓大家所期待的法人，變成一個沒有辦法的人。既然是一個法人，就讓它在某種程度上，可以獨立去運作。在城鄉差距愈來愈大的情況下，新北市和隔壁的台北市，只有一水之隔，我們的面積雖比台北市大了將近8倍，人口數也多了一百多萬，可是我們的市民在改制之後，感受真的差很多，與他們當初期待的落差相當大。希望委員能讓財政收支劃分法、公債法等等早日明朗。 因為行政區劃法尚未通過，新北市的城鄉差距也非常大，它的情況相當於全台的縮影。在行政區劃法還未做調整的情況下，公所組織的落差也很大，由目前各科室來看，從9個科室到11個科室，區公所真的不知如何處理，9個科室包括人、政、會，所能夠運作的，我們得因地制宜去思考，看看有什麼樣的科室讓它在地方上可以針對目前的屬性去做業務上的處理。所以，包括地方行政機關組織準則都應該在這次的修法中做整體的納入。 另外，地制法中有關地方自治權責部分，也許是第二十六條，也許是第三十條相關的規定，我們認為第一，核定的時間過長，雖說有時候是一個月之內要核定，但是依我們過去的經驗，有的也拖到六、七個月，甚至在公文往返過程中，更可能長達一年，最後得到的結果不見得是當初地方政府、地方議會所通過的那個版本，可能都已經改得四不像，讓地方行政機關不知道要怎麼去跟立法機關說，這個東西可能在某種程度上，中央不讓我備查，可能會有一些問題。 我們先提出來這幾個問題，另外還有各局處室比較細部的部分，我們也會再提供給委員會參考。以上。 主席：接下來請基隆市政府代表發言。（不發言）基隆市政府代表不發言。 請桃園縣政府代表發言。（不發言）桃園縣政府代表不發言。 請新竹縣政府代表發言。（不發言）新竹縣政府代表不發言。 請苗栗縣政府代表發言。（不發言）苗栗縣政府代表不發言。 請台中市政府代表發言。（不發言）台中市政府代表不發言。 請南投縣政府民政處林副處長發言。 林副處長志忠：主席、各位委員。我來自南投縣，我們的縣長目前還在停職當中，副縣長和秘書長都沒辦法過來，所以就由本人代表列席。我今天一大早就搭國光號北上，如果沒有利用這個機會表達我們次等縣的心聲，那就枉費我走這一趟。我有準備一些資料，是我長期對地方制度的一些看法，提供給大家參考。 一、國土規劃應有宏觀思維 現行六都對一般縣市來說，猶如大人對小孩，對於北北基的合併，大家也都非常關注，將來合併之後，形同巨人對侏儒，當然這是我個人的一個形容。對於北北基的合併，從國際城市、國際競爭力的角度來講，我們都舉雙手贊成；只是做這樣的國土規劃後，中央有沒有想到，包括南投、苗栗、花蓮、台東、宜蘭等貧窮縣市，處在政治地位及資源分配嚴重不對等的劣勢下，它們要如何落實地方治理的問題？ 雖然地方制度法第七條之一賦予縣市合併或縣市與直轄市合併之法源規定，可是現階段中央都尊重地方，由地方來提；但是第七條之一也賦予中央對於整個國土規劃有通盤考量之權，致使目前的國土規劃陷入零碎化的思維。我們希望藉由北北基合併的議題，能夠以宏觀的角度來評估我們的國土應該如何合理規劃，才能落實區域均衡的目標。 二、均衡區域發展誘因不足 六都（含桃園縣）上路，囊括了百分之七十的人口，其他十六個縣市的人口數僅占百分之三十；直轄市不論在政治地位、財源分配、公務人員職務列等、組織規模，乃至城市競爭力等方面，均較縣市優越，以致我們的縣市及所屬公務員都矮人一截，縣市民眾更淪為次等國民。所以我剛剛上台才說要報告次等縣的心聲。 五都從99年底上路到今天，磁吸效應正逐漸形成，南投縣一年外流的人口大概有4千名，縣市邊緣化已是不爭的事實，六都上路後，情況會更嚴重。地方制度法第二十四條之一明定直轄市、縣市之間可以進行區域合作，包括跨區域的建設計畫、區域的合作事項；但是目前仍缺少完善的配套，以致讓該條文形同具文。所謂沒有完善的配套，指的是沒有補助機制的誘因，縣市之間已經自顧不暇，誰會去提那個跨區域的合作計畫？所以，目前區域均衡發展真的是誘因不足。 三、六都上路之後，政府組織再造淪為空談 我這樣說可能會得罪升格直轄市的一些地方工作伙伴，但是事實擺在眼前，升格為直轄市之後，組織編制會隨之擴編，理由就是中央要下放許多的業務，包括國立高中職、公立醫院及自來水等管理業務，以致直轄市政府自辦業務會增加；但是之前報載，桃園市政府升格後，將可再進用兩千多位的公務員，連同99年底五都上路後尚未補實的公務員，加起來的人數，令人嘆為觀止。但是我們非常沒有辦法理解的是，既然原由中央主政之業務，將下放直轄市辦理，理應併同縮減中央之組織員額，以資配套，始符合升格及業務下放之精神，然而，在行政院組織再造法案通過後且台灣即將邁入「六都」之際，政府機關員額卻有增無減；而組改卻愈改愈胖。 四、地方制度法第56條及第62條條文修正案，業經總統於96年7月11日公布施行，主要將縣市政府主任秘書、一級單位主管與所屬一級機關首長及二級主管等關鍵職務予以調整名稱（分別修正為秘書長、處長、局長及科長），各縣市政府亦配套完成修正公布其組織自治條例，並發布人事派令，惟迄今已歷近6年時間，以上各相關人員之職務列等，銓敘部尚未核定，完全漠視縣市政府公務員職責加重，職等（待遇）卻偏低之不合理問題。 長久以來，公務員職務列等一直處於「中央尊、地方卑」的不合理現象，職務列等失衡現象，尤其在六都（含桃園縣）上路後，縣市政府及所屬公務員明顯被矮化，嚴重打擊公務員士氣。 立法院當初主動修正地方制度法第56條及第62條條文，其修法意旨係為拉近縣市政府與直轄市政府之層級，並藉以解決縣市政府公務員上、下層級相關職務列等嚴重失衡之問題，如今，考試院卻對職務列等有異議，進而杯葛，試問有何公理正義可言？以上四點報告，謝謝。 主席：謝謝林副處長，您提到國土規劃法，現在行政院還沒有任何版本送到立法院，立法委員也相當關心該案，在本委員會已經提過多次了。另外，有關職務列等的部分是屬於司法及法制委員會的權責，私下本席可以與您談一談，這正是我的專門科別。 請彰化縣政府民政處戴副處長發言。 戴副處長瑞文：主席、各位委員。其實彰化縣與南投縣的情形是相同的，除了六都之外，彰化縣的人口數是超過百萬的，可是在財政劃分及職務列等上卻是偏低的。前年台中市升格以後，磁吸效應非常明顯。彰化縣政府的很多人才都跑到台中市政府，這是非常嚴重的問題，請中央的長官們要重視這個問題。現在彰化縣與南投縣一樣，我們都是次等的縣。 其次，有關行政區劃法的問題，彰化縣的員林鎮在三十幾年前就是全省最大的鎮，到目前為止還是最大的鎮，我們一直想將員林鎮升格，因為該鎮的交通及產業都非常蓬勃，可是卻受限於人口。我們辦過幾次公聽會，但是問題都卡在行政區劃法還沒有通過，所以根本就沒有辦法進行改制。以上兩點建議，謝謝。 主席：謝謝戴副處長，行政區劃法在內政委員會已經詢答完畢，如果有結論就會送至院會審議。 其次，大家都提到窮及職等低，台灣總共有二級的區別，一級是普通窮，另一級是非常窮，至於其他的就沒有區別了。 請雲林縣政府民政處詹副處長發言。 詹副處長宗佩：主席、各位委員。我們非常同意南投縣及彰化縣的意見，除了六都之外，其他16縣市的情況也都差不多。剛才南投縣提出的四大問題，這也是雲林縣所面臨到的問題。首先，我要感謝羅承宗教授，他在地方議題上著墨很多，也幫我們的縣政府來發聲。其次，還要感謝陳錦稷研究員，之前曾在本縣的財政局服務過，希望他能夠多加努力。之前雲林縣政府有制定「雲林縣碳費徵收自治條例」，依地方制度法第26條第4項規定，於100年3月25日經雲林縣議會議決完成立法後，函報中央主管機關行政院環境保護署核定。惟該署於100年8月31日以環署溫字第1000075360號函以「溫室氣體減量排放管理非屬地方自治事項，且無法律授權徵收碳費依據」為由，不予核定。故本府乃於100年12月20日依地方制度法第30條第5項規定：「自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規……有無牴觸發生疑義時」，向司法院聲請大法官解釋。案經司法院大法官第1396次會議決議「應不受理」，其內容略謂：「……系爭自治條例僅屬未完成立法程序之草案而已，不生法定效力，尚無與憲法、法律或上位規範發生牴觸疑義之可能……是本件聲請，核與地方制度法第30條第5項規定不合，應不受理。……至於行政院或中央各該主管機關對報請核定之自治條例不予核定，地方自治機關如何救濟，地方制度法並未明文，宜由立法解決之。」。本案係經地方立法機關通過之法案，僅因中央行政機關單方意見，而無法發布生效，且無相關救濟管道，有違地方自治團體受憲法制度保障之意旨。鑑此，為避免中央對地方行政機關之權限恣意監督，陳請立委諸公提案修正地方制度法，於第二十六條增訂第五項，明定於行政院或中央各該主管機關對報請核定之自治條例不予核定時，地方自治機關之救濟方式。以上報告，謝謝。 主席：謝謝雲林縣政府詹副處長，等大家發言之後，本席會請主管機關的內政部作一回應。 請嘉義縣政府財政局簡局長發言。 簡局長世明：主席、各位委員。地方制度法是地方政治組織及未來生存發展的重要法規，自從六都成立之後，台灣的政治生態馬上被撕裂為兩半。一半是直轄市，占盡資源分配的優勢，穩坐地方政府的一等大哥地位；另外一半是非直轄市，馬上就被邊緣化及矮化了，並淪為次等地位，因而形成貧富及城鄉差距的不對等狀況，但是這對地方政府是非常不公平的狀況，相信專家學者都發現這種現象了。 雖然地方制度法沒有談到如何保障地方的自有財源，如果地方沒有自有財源，又將如何去落實地方自治的功能呢？按照目前國家資源的分配，我們認為縣市及地方公所根本就是功能不彰，因為他們沒有自有財源。現階段有關財源的分配部分，財政部掌理財劃法及公共債務法等修法草案，但是在16個縣市看來，這卻是個不公道的法案，因為中央完全是以重直轄市輕縣市的思維考量，我們看財劃法修法後，地方政府可獲配財源增加438億元，其中413億是分配給直轄市，其他16個縣市只分配到91億元，其中的彰化、嘉義、南投新增財源為零，分文未增，顯見越弱勢的縣市分配的越少，這樣子公道嗎？另外，公債法修法後，6都的可貸額度，最少的台南市有468億；最多的台北市有1,348億元，反觀其他的16個縣市，有10個縣市是10億以下，3個縣市是零，這告訴我們，升格為直轄市的好處就是可以多借到錢，可以多建設。 再者，行政院主計總處在補助款的分配上，是以人口數和土地分配為計算基礎，這對經濟條件相對弱勢的縣市而言，是非常不公平的，所以，我們16個縣市都認為，這樣的分配方式，對於不能升格的非直轄市，就注定要落後，非直轄市的民眾，注定淪為次等公民。剛剛陳立剛教授也提到，縣市的聲音有弱化趨勢，事實上，縣市有很多怨氣要發洩，但是被中央刻意壓制、忽略，在此要拜託各位專家學者，要多替我們弱勢的縣市發聲，因為這樣的發展情勢，完全是違憲，違反憲法第一百六十四條保障各地區均衡發展的規定。 要補救這種城鄉差距的不合理現象，我們提出兩點看法，第一，在憲法第一百六十四條保障各地區均衡發展的理念下，地方制度法在條文上應該明確訂定保障各地方政府公平的自治財源，不能形成一等直轄市和次等非直轄市的不公平待遇。第二，如果非直轄市一直處於被不公道的對待，處處被打壓，又沒有得到救濟，那麼我們建議地方制度法應廢除縣市，把縣市層級拉高，或者整併這些非直轄市，否則，縣市永遠處於落後、不公道狀態。謝謝。 主席：嘉義縣和我們嘉義市一樣，都是屬於非常貧窮的縣市，所以都有同樣的問題。 請台南市政府劉副秘書長發言。 劉副秘書長建忻：主席、各位委員。很高興有機會在此聆聽各位先進的高見，我試著講一些和大家比較不重複的意見。首先，我要表達的是，制度的確是一切的根源，剛剛有些縣市同仁提到，直轄市升格後，人員的膨脹，造成政府組織再造員額不減反增的現象，其實這也和我們整個中央制度有關，如果以公司治理來講，一定是先資遣舊部門人力，再尋找新發展所需要的人才，但是在公務員體制裡不可能這樣做，人員很難資遣，就只能不斷的新加，這就是整個制度面造成的結果，也就是人力只能進來，不能出去。 不過，我也要從另一個角度思考，那就是制度不是解決一切問題的途徑。地方制度很重要，但是治理更重要，其實有很多面向的問題，要從治理角度去看待，用制度面是無法解決的，譬如，升格為直轄市，我們可以進用更多人力，有更多人事員額可以運用，但這個員額上限不必然一定要用滿，就像剛剛呂教授提到的，不是從員額角度看問題，而是從人事經費及人力資源有效率使用的角度來看問題，所以，就地方政府而言，我們也不是只因為中央法規給我們這樣的空間，我們就一直增加員額。以台南市升格為例，所有局處都可以設置為機關，但是我們27個一級局處中，有9個是府內單位，這就是治理上的態度問題，亦即如何把資源做最適當的調配，在組織上又先要有什麼樣的自覺，就像台南市的財政是6個直轄市中的後段班，所以我們必須充分思考如何讓我們有限的資源運用在刀口上。 很多人會強調縣市合併升格帶來的問題，但我也必須強調，這其實也有正面功能，其實台南縣市的合併，並不是台南縣、台南市兩個自治體的合併而已，因為還有原來的31個鄉鎮市，這些自治體是一併整併進來，如果不算原來市的6個區，等於是33個自治體的大合併，這些自治體合併後，至少有個好處，就是在資源整體運用效率上，只要市政府有心，是可以提高的。一般在鄉鎮市自治體，大家都很重視基層開銷，譬如，村里活動中心的設置，每個村里都希望有一個自己的活動中心，很多錢就會花在這個部分上，但拉高到市級層面，你就會發覺有更整體的事情要做，譬如治水。中央治水預算已經分配得差不多，沒有太多錢可以支援地方，如果地方有很多急迫性的工程，就必須自己擠出錢來。或許，在治水工程上，不會是鄉鎮市思考的層級，整個流域的思維必然是縣市政府才會有的考量，如果我們把資源花在這上面，可能在村里活動中心上，就要跟村里民表示抱歉，並不是不做，而是優先順序可能是放在比較後面，這是資源重新分配的優點。但隨之而來的最大挑戰，就是鄉鎮市公所從自治變成非自治後，其角色的轉變問題，這可以給以後有志於升格或即將升格的縣市和學界朋友參考。 相關問題最近我們也聽到一些討論的聲音，就是是不是考慮讓鄉鎮市回復自治，亦即比照東京都的自治市、自治區概念，但是我們覺得不能因為看到新制度的困難，就忘記了舊制度的缺點，我們不如在制度安定的前提下，思考在現況上要如何改變。一個核心的思考問題就是區的角色到底是什麼？以台南市而言，平均一個區大概5萬多人，以這樣的規模，坦白講，其治理能量是非常有限的，所以它很難真正去負擔到所謂治理的整體規劃角色，但是現在由整個市來做統整、思考，治理效能就可以相對提高，也就是說，區的角色，過去是治理，但發揮得並不好，如果以直轄市的角色來看，未來區剛好可以轉型為市政府服務觸角的延伸，如果以服務角度來看，它其實和7-ELEVEN一樣，越能貼近人民越好，所以，這裡面要去處理的是區公所的組織再造及人力再造問題。組織再造包含如何讓流程更簡化、更親民，讓服務走出去，展現行動式的管理和服務，同時，也要加強市政府各局處和區公所間的協調與溝通，我知道很多民政系統的朋友反映區公所去自治化後的問題，其實很多問題都是出在協調不好，也許是市府裡沒有一個比較高階的人出面進行整合，也可能是區公所的同仁，包括區長、機要轉任的人，對市府的運作並不太了解，所以產生很多問題，但其實一個電話溝通就可以解決很多困難。 另外，就是人力再造問題，我們都知道，現在戶政事務所同仁的工作是越來越輕鬆，但是社工人員卻永遠不夠，如何進行這些人力的轉換與調整，把這些員額做真正需要的分配，我覺得是一個很大的工程。這部分很多縣市已經開始在做，譬如，屏東戶政事務所這個組織正在進行精簡與整併，台東好像也有，這些都是值得我們參考的作法。 剛剛很多縣市都已經提到地方自治最大的困難在於財政問題，這點我們就不再贅言，但是既然來到立法院，還是懇請立院諸公對財劃法、公債法及行政區劃法等法案高抬貴手，盡快讓它通過，讓地方制度有所依循。 另外，我要向中央部會做一個建言，因為前一陣子內政部也有在調查各縣市認為哪些業務建議中央可以釋權下放給直轄市，我想不只是直轄市，也可以考慮下放給縣市，我相信各縣市應該都已經提出非常多的意見，我希望內政部做這件事不僅僅是在做調查，也希望中央各部會認真去做整體的檢討，不要在地方自治下還是在很多細節上將直轄市及縣市管理得非常細瑣，我舉個例子來說，前不久我們接到教育部一個公函，教育部關心的是廢併小校的標準有沒有齊一，所以要求各縣市在今年年底之前要提出一個自治規則來建立小校裁併的標準，但台南市是宣示不整併小校的，這是台南市的政策，如果我們照教育部的意見去走，市民可能會以為我們的政策轉向了，當然這個法規也可以備而不用，但市民的觀瞻可能不是這樣，可是教育部卻將這個事項列入年度視導的項目之一，對地方政府教育局來說形成一個壓力。我現在只是舉其中一個例子，中央政府如果可以認真的就所有業務做通盤檢討，有些不需要做限制的、不需要做太多行政指導的，或是可以授權下放給地方的，就盡量下放，例如：風景區的指定等事務，我覺得中央可以去做通盤檢討，這樣地方自治才可以真正茁壯起來，然後在地方生根，謝謝大家。 主席：劉副秘書長提到兩個問題，其中之一是區自治的問題，本委員會另外一位召委江委員啟臣也非常關心這個問題，不過目前沒有看到他的提案，關於這個部分，我個人是不贊成的，所以在此一併說明。另外一個問題是教育部廢校標準的問題，我們最大的感受是這個政府該管的不管，不該管的卻管一堆，我想最大的問題大概是在這裡，尤其是不該管的管太多，絕對會影響到地方自治，本席特別提出來請大家注意。 請屏東縣政府鍾副縣長佳濱發言。 鍾副縣長佳濱：主席、各位委員。剛剛拜聽了呂教授提到究竟是升格還是改制，其實從剛才主席指定發言的順序，我們就可以發現應該是升格，為什麼？因為是北高先講，儘管主席來自於嘉義，發言順序卻是由北而南，今天立法院如果是設在台中的話，我就不曉得從地方來的人要用什麼樣的順序來發言，依照古典的議事規則，應該是由最遠的先開始講話，這一點先提出來做個分享。 主席：第二輪發言時會讓你第一個發言。 鍾副縣長佳濱：其次，今天在座各位都是學者專家，我只是在國中、高中、大學唸了一些歷史，我們來談一談院轄市、直轄市和省轄市究竟是怎麼來的，其實以前並沒有直轄市，只有院轄市和省轄市，在老的中華民國憲法當中，我們是中央、省及縣市三級，以縣為地方自治的基本單元，不過省的省長及直轄市的市長在憲法頒布後就沒辦法選了，在臺灣實施的過程中，在台北還沒有成為院轄市之前，臺灣這幾個市都是省轄市，地位和縣相同。在組織定位和組織型態方面，在台北市還沒有成為院轄市之前，縣市是相當平等的，只是city和county的不同，如果是省轄市，底下就是設區公所，因為他們的區域比較小，如果是較為廣域的縣，底下就是設鄉鎮，因為他們需要下一級的地方自治團體來代行一些管理上的需要。不過自從無黨籍人士當選台北市市長之後，中央就開始緊張了，於是台北市就變成直轄市、院轄市，因為院轄市不需要直選，等到高雄市的無黨籍力量起來後，高雄市也升格為院轄市，所以我們看到地方制度的沿革始終是在服務政治勢力。從北高看到現在，等到連省長都民選了，院轄市的市長也民選了，宋省長只當了一任，然後省長就不選了，因為擔心出現葉爾欽效應。所以自從省被精、被凍之後就出現一個問題，地方到底是屬於組織型態還是組織地位的差異，目前所講的直轄市，其實是組織型態和組織地位都產生了變化，簡單講，剛才主席說現在只有兩級─「普通窮」和「特別窮」，歹勢，我們屏東是「夭壽窮」，不過我今天不談財政的部分，我只談人事的組織型態和組織地位，如果從大院通過的各種法令來看，例如農會法等，前面都會有一句話─本法在中央的主管機關為農委會，在地方為直轄市、縣市政府，所以在法律上，我們只有中央和地方兩級而已，直轄市和縣市都是下一級，也是同等級，我們現在在爭的直轄市只是在爭財政上的問題，爭一些名額上的問題，所以嚴格來看，還是要回歸到縣和市，除了組織地位上的差異之外，根本就是組織狀態的差異，現在一大堆所謂廣域的直轄市，夯不啷當的升格、改制之後，其實會遇到一個很大的問題，就是區域治理的規模控幅不同，舉例來講，我們的隔壁─高雄市，從原本一個高雄市變成高雄縣市合併，面積擴大了將近10倍，鄉親要辦事情時，以前可以去鄉公所，現在卻要跑到市政府來辦理，所以是對誰不便？當然是對人民不便。當我們談到由組織型態來思考時，我們必須要問的是，今天直轄市和縣市地位的差異其實不是只有組織地位的差別，而是組織型態的差異，今天台北市底下可以沒有鄉鎮市公所，可是台中市、台南市、高雄市底下如果沒有鄉鎮市公所，人民要怎麼去接受政府的服務呢？所以我們還是要把目前的縣市不是依照地位，而是依照組織、地域規模在地方制度法中給予一些彈性的設置。以高雄市為例，屏東縣有8個原住民鄉，高雄市有3個原住民鄉─那瑪夏、桃源、茂林，每一次這些部落的頭目、鄉長在聚會時，高雄市的鄉長都會抱怨，因為現在高雄市並沒有民選的原住民鄉鄉長，所以他們很羨慕屏東，如果從原民會、原住民自治的角度來講，直轄市裡面的原住民可不可以維持下一級的地方自治組織呢？地方制度法有沒有提供這樣的空間？如果原住民提出要求，我們可以給予尊重嗎？我想這是一個值得思考的問題。 另外，地方制度法一直陷入一個用人口規模來考慮地方的組織型態，例如：120萬、150萬，但是有沒有考慮到不同的區域大小對政府組織來說也是相當關鍵的，而且以民主制度來講，用數人頭來決定權力的大小，本來就會鼓勵都市化、人口的集中化，人口的集中化、都市化固然是工業革命後必然的趨勢，但現在大家都在反省，從自然的狀態來講，人口過度集中在太小的空間，固然比較好管理，但是在目前環境及資源的運用上卻是不利的，所以國家應該鼓勵什麼？人口均勻分布在國土規模平均的分配，所以必須透過反向的方式來讓人口平均分配，可是現在地方制度法卻是以人口規模來決定要不要升格，剛好鼓勵人口集中，未來在各種資源的分配上，除了以人口數為思考的主軸外，應該把區域規模也放進去，不是說人口125萬，員額就可以增加、官等就提高，控幅如果那麼大，底下還有三級政府時，人員編制、資源的配給就必須考慮區域的規模。 另外，剛才也有學者提到公務人員的薪給制度問題，並以台中的公務員和澎湖的公務員相比，質疑澎湖的公務員領比較多合理嗎？我要跟大家報告，屏東恆春的老師及公務員即使領得比台北市多，還是沒有人要去，所以不能只看金錢的價值，還要看整個生活機能，在恆春即使有錢也買不到生活的便利，所以目前所謂的地域加給、專業加給控制在誰的手中？抱歉，是銓敘部的長官，所以我們要問一個問題，中央其實不是只要問地方制度法當中地方有哪些組織型態，還要問一下中央有哪些權力應該適度授權給地方，讓地方自行調整，如果說同樣的區域加給交給屏東縣政府，我們可以自主來分配，因為我們不願意照人事行政總處、銓敘部的方式去分配，我們或許可以鼓勵一些人到偏鄉去服務，讓人口回流，讓空間的分布均質化。 最後，目前地方制度法當中有提到中央和地方的協調機制，以及地方和地方的協調機制，坦白說，剛才幾位先進也講過，地方和地方之間沒什麼好協調的，因為你沒有權，我也沒有權，有什麼好協調的呢？我們是不是應該思考一下地方制度法如果真的要讓地方政府有辦法去自我管理，應該要制定地方自治基本法，用地方自治基本法來串起地方的組織、財源、法令權限，讓這樣的架構大一點，這樣地方政府才好做事，其實一個好的國家，地方政府強的國家，通常國力會比較強，因為國家是分散管理的，很多事情其實地方政府就可以代勞，我第一輪就先報告到此，謝謝大家。 主席：剛才陳立剛教授也有提到，地方制度法本來應該是我們有關地方自治部分的fundamental law，但是越修卻越細節，越修越奇怪，所以現在才會有很多討論的空間，這都還歸結於如果中央限制得太死，地方自治就不用談了，因為什麼都要中央決定，我覺得這其實是最大的問題。 請臺灣大學政治學系彭錦鵬副教授發言。 彭錦鵬副教授：主席、各位委員。先跟各位說聲不好意思，其實我本來是想11點半才過來的，因為我看到出席的人這麼多，應該會講很久，以我的經驗，大概都要講滿久的，所以我才會晚一點到場，這是首先要跟各位抱歉的地方。 今天非常感謝委員會的邀請來出席今天的公聽會，關於地方制度法，其實我們都是摸著石頭過河，用常識性的方式來研究整個地方制度到底要怎麼去發展。當初有這樣一個規劃─三都、四都，結果最後變成五都，現在馬上又要變成六都了，身為一位行政學者，我真的要邀請各位看一下人口分布，大家只要看一下臺灣的人口分布圖，大概可以很清楚的知道，我們應該是設三都，即北部、中部、南部各一個都，這樣做在區域發展上才是比較合理的。我記得在1997年修憲之前，我曾經非常多次在電視、廣播上表示，從人口分布來講，從歷史的脈絡來看，其實三個都再加上東部一個特別行政區大概就可以解決了，這大概是我們朝向的方向，事實上，內政部李鴻源部長也在多次演講上提到這樣的概念，就是臺灣到底要發展成什麼樣的行政架構，比較合理的方式應該是看在地理區位上、歷史脈絡上、人口分布上、城鄉均衡上到底要怎樣做來做思考，我覺得這樣做應該比較實際一點。 第二，英國首相柴契爾夫人昨天已經舉行過喪禮了，他標示著世界各國行政發展上的新紀元，也就是說，讓政府不是無限制的膨脹，而是能夠真正做好管理，在管理的過程中，包含如何使文官體系能夠比較精簡、有效，能夠回應人民的需要，從這樣的角度來看，我們又可以看到全球化、現代化，以及各國在互相競爭的情況下，城市化將是不可避免的。而城市化又要讓城鄉能夠均衡，包括貧富的均衡、生活水準的均衡，以及各種交通上的便利，總而言之，必須促成整個全民在幸福感方面的提升。如果我們把這些作為前提條件或世界趨勢的話，就可以來看現在地方制度法所產生的問題。 根據公聽會所準備的關係文書、相關提案，我覺得我們是朝正確的方向在走，所以我也特別針對提案部分提出幾點報告。首先，有關民選首長、民意代表任期超過2年就可以由政府來派代的部分，長期以來，我一直覺得這種規定是錯誤的、不應該的，但是好像都沒有人提出來，因為大家都有很多的考量，覺得任期超過2年採取派代的方式是政治上很方便的事情，可是從民主政治上來看，它其實是違反人民的付託，如果因為不可抗力的因素，只因為任期超過2年，就由官方來派代表接任，我覺得這是不對的，有委員提案要將2年改為3年，我覺得這是一個正確的方向，但是從另外一個角度來看，我倒是覺得我們是不是現在就來實施呢？這就使我想起來以前我在擔任國大代表時，當時鍾佳濱副縣長也是擔任國代，那時候我提出一個大法官任期條款，不過97年時還沒有生效，直到2003年才生效，但大法官任期條款透過日出條款來實施時，並不妨礙現在已經存在的政治現況，不會有所影響，所以我覺得這個方式是可以採行的，也就是說，任滿2年就可以卸任、派代的情況應該要改成3年，不過是從下一次的選舉才開始辦理。 另外，特別公課的部分，基本上我也是贊成的，我們應該讓地方願意課公共利益方面的稅，這方面應該讓地方政府有更大的彈性，畢竟在公課方面都是為了公共利益而存在的，因為時間的關係，這部分沒辦法多講。 最後，有關山地鄉鄉長是不是維持民選的部分，基本上我也是贊成的，原因是我們不要去考慮很一致性的、硬性的地方政府形式，讓它又更多一點的彈性，我覺得這才是正確的方向。以上就教於各位，謝謝。 主席：謝謝彭教授的發言，他就地方自治真正帶出的行政架構到底是什麼，重新讓我們思考一下。另外，有關任期派代、公共利益稅及山地鄉的部分，其實也是現在許多委員討論熱烈的地方，也涉及到相關版本，裡面有好幾條都是提到這部分。 第一輪的發言到此結束，各位的發言都會彙集成冊，並提供給今天所有出席的人員。第二輪的發言，時間原則上是5分鐘，然後也是從學者開始發言，接下來則是地方縣市政府，不過在進行第二輪發言之前，內政部蕭次長表示要先做回應。 請內政部蕭次長發言。 蕭次長家淇：主席、各位委員。非常高興內政委員會今天特別邀請內政部來做地方制度法修法議題所召開的公聽會，讓我們能夠聽取學者專家的意見，在此特別表示感謝之意。我有幾點要特別跟大家報告，第一，方才許多人談到改制的問題，改制的部分是在98年8月27日核定當時的台北縣、台中縣市、台南縣市、高雄縣市合併改制為直轄市，當時也成立了籌劃小組，成員涵蓋了地方政府，籌劃小組的工作包括：組織的調整，法規的整併，財政、預算、財產的處理，業務功能的調整，以及人員權益的保障等，都是當時籌劃小組所討論的事項。第二點特別向各位報告，就是剛剛很多地方政府先進提到的中央和地方的授權問題，最近我們有蒐集各地方政府的意見，關於希望中央能夠授權的部分，目前經我們討論後已有151項業務獲得共識，已經由中央移撥給地方。 另外第二波擴大中央授權給直轄市辦理業務的部分，目前經過統計總共有36項，其中分成三大類，第一類的部分總共有16項業務，地方希望能擴大授權給地方政府，這部分包括中央和地方部分重複辦理的事項。第二大類總共有20項，是希望這個業務能夠完全授權給地方直轄市政府。第三類的部分總共有2項，內容是希望修法。所以擴大地方授權的部分總共有36項，目前我們已經分送各部會在彙整當中。 其中涉及地方財政和行政資源分配的部分，剛剛各位學者和各地方政府都有談到，這部分牽涉到財政收支劃分法、公共債務法和行政區劃法，這些配套法案我們已經送到大院來審議，我們也要拜託大院能加速審議。 第三點特別向各位報告，有關於次級地方行政組織，也就是鄉鎮市區公所和公職人員選任的問題，就是次級政府組織的自治問題，特別向各位報告，改制為直轄市之後，臺北市當然維持12個區、新北市是29個區、臺中市是29個區、臺南市是37個區、高雄市是38個區。從改制之後的區公所數目來看，和原來北高比較的話，目前數目是偏高，像臺北市是12個區、高雄市是38個區，臺南市是37個區，這部分不管是行政區域的新設、廢止或調整，按照地方制度法第七條第一項的規定，必須另以法律規定之，這部分就涉及行政區劃法，關於行政區劃法的草案，我們也送請大院審議了，如果大院審議通過之後，各縣市政府就可以進行區域的整併。 第四點，有很多學者和來自山地鄉的縣市政府特別提到如何保障山地鄉在改制之後，關於原住民的自治權限，五都裡面有原住民的鄉，就是高雄市、臺南市、新北市及臺中市，目前針對原住民的議員名額，原來在縣市政府的時候是用內含的，後來改成直轄市之後變成外加，所以目前的山地原住民議員，五都裡面有7位，高雄市山地原住民有3位，其他都是1位。平地原住民的部分也有7位，平地原住民的部分新北市是3位，其他的直轄市都是1位。 另外各位先進也特別提到，有關於改制之後人力的問題，好像改制之後的直轄市人力成長得非常多，這部分我也要特別向各位報告，改制之後，臺北市的部分不算，因為臺北市原來就是直轄市，另外四都原來的員額是32,793人，改制之後法定的員額可以達到41,760人，也就是增加8,967人，這是針對法定員額的增加。但是到去年7月份真正增加的額度，因為增加的額度有控管，銓敘部針對三年的員額有特別的控管，所以到去年101年7月份，增加後的員額是34,551人，總共增加了1,758名公務員人力。 在這邊特別向各位報告，這一次公聽會裡面大家關心到的，包括婦女保障、原住民的參政權，還有自治條例的罰則等等，我們會聽取學者專家的意見來做修法的參考。剛剛彰化縣政府的代表特別提到，關於地制法裡面是不是要增列，把縣政府、縣議會或是法院的所在地改為「市」，這部分目前所有的縣政府和縣議會的所在地都是市，唯一的例外就是彰化地方法院的所在地員林鎮不是「市」，所以這部分在法令的適用上並沒有很大的困難。 雲林縣代表有提到一點，剛剛彭老師也有特別提到，就是有關特別公課收入的部分，是不是要列入地方制度法第六十三條，這部分涉及中央和地方權限的問題，我知道在碳稅的部分，環保署認為這部分牽涉到全國性和區域性，因為特別公課之課徵需有法律的授權，且授權需具體、明確，這部分立法院林岱樺委員等已經有提案，目前正在修法當中，我們會尊重大院審議的議決。 另外剛剛彭教授特別提到，地制法第八十二條針對縣市長所留的任期，如果所剩任期不足2年的話是派人代理，而他希望修改成剩下1年，這部分要特別向各位報告，目前根據我們地方制度法相關的規定，補選縣市首長或是鄉鎮長的話，要在3個月之內補選完畢，所以任期如果只剩一年的話，再加上補選的3個月作業期間，等選完、就任之後，大概只剩下9個月的任期，所以任期是不是過短，這部分當然可以討論，因為包括我們的召集人也有特別提案修法，所以我們尊重大院的議決。 有關地方制度法第八十七條之四，就是原來的山地鄉在改制成直轄市之後變成區，該怎麼落實原山地鄉的自治精神，這部分分成兩個方向討論，一個就是為了落實原住民參政權的保障，所以我們很多原住民委員特別提出原住民族自治法草案，也就是從各族群來訂定自治的相關規定。另外有委員表示，包括林正二委員也特別提到，希望地制法修法，也就是改制為直轄市之後，原來山地鄉的鄉鎮公所能夠恢復成民選，這部分委員的提案已經送請大院審議當中。 另外高雄市的代表特別提到，就是議員特別拜託你要在這邊發言的部分，關於地制法第四十四條的規定，希望能把縣市議長、副議長選舉無記名投票的部分刪除，這個部分立法院趙天麟委員也有類似的提案，就是議長和副議長選舉不要受到無記名投票的規範。公職人員選舉罷免法第三條規定，公職人員的選舉以普通、平等、直接、無記名投票的方式行之，這是為了保障個人投票的自由和意志，地方縣市議會的正副首長選舉當然也應該比照，對個人的投票自由意志給予最大保障，所以目前地制法第四十四條是有無記名投票的規定，不過趙委員修法的提案已經送請大院審議。 另外屏東縣的鍾副縣長也特別提到，有關原住民自治中地方自治團體法人地位的部分，希望針對地制法修法，這部分廖國棟委員也有提案，針對升格直轄市之後，是不是仍然要繼續保障山地鄉的團體法人地位，這個部分我們尊重大院修法的決議，以上向所有的貴賓報告。謝謝。 主席：謝謝蕭次長的說明，蕭次長所有的說明內容，我們在審查法案的時候會一併列入考慮。接下來進行第二輪發言。 請屏東縣政府鍾副縣長發言。 鍾副縣長佳濱：主席、各位委員。剛剛有提到幾個主要的重點，我這邊再就幾個部分做深入的分享。首先談到目前中央和地方的分權，雖然這在憲法當中有明定，但是在我們的地方制度法中，目前是由立法院議之。中央和地方的爭議如果是地方自治事項的話，就要由大法官做解釋，不過這在實際操作上發生的案例並不多。 舉例來說，例如農會法，每當選舉的時候，我們這些農業縣就會遇到很多因為選舉而發生的爭議，往前看有農舍的問題，現在呢？農會才剛改選完，一大堆農地違規使用的爭議又來了，過去對於農地或農舍的違規認定，中央已經授權給地方，可是一到選舉出了狀況，中央就開始指導地方，甚至說地方的解釋不對。 像這樣的個案情況還未曾麻煩到大院，我覺得未來在這樣的爭議協調和處理上，可能要更明確的去賦予，不然的話，我們地方政府老是會覺得，沒事情時就是地方自己決定、自己看著辦，可是遇到有特別考量的時候，中央就通通大權獨攬。對不起，因為現在中央有很多長官在這裡，但我要說的是，其實這對中央來說也是個負擔，因為會養成地方公務員怕事的心態，所以凡事都要請示，其實很多事情一請示，中央也只給我們一句話，就是請本於權責辦理，所以沒事的時候，大家就互相推權責，有事的時候就大家搶。關於這部分的爭議協調該如何處理，真的希望能夠好好的考量。 再來就是業務的部分，我再舉個例子，剛剛有人提到關於勞動檢查的業務，有的事項臺北有、高雄沒有，以勞委會而言，就國民就業的部分來看，它現在在各地設了很多就業服務站、就業服務中心，這些勞委會職訓局下面的就業服務中心，基本上都會跨縣市，例如高屏澎東，過去這些業務有時候地方政府可以授權給鄉鎮公所，因為那邊都有就服員。但是一旦中央有其他的考量時，因為錢在它手中，所以隨時可以把這些放在地方分支機構的授權通通收回去，像最近原住民的就業服務事項就通通收回中央了，其中我們屏東縣8個原住民鄉的就業服務員就通通收歸中央。 所以針對這種情況，因為錢在中央手中，所以它在整個職權的行使上，經常會產生不穩定性，我們希望未來地方制度法在這個部分能夠修正，對於這種錢在你手上，因而衍生的業務分布，其實應該要強制受到一定法制的規範，避免政隨人息，就像潮來潮往一樣，只要改朝換代之後，很多事情中央和地方就會推來推去。 最後我們再以剛剛的業務為例，就是地方和地方有沒有爭議事項可以協調？剛剛我有簡單說到，因為地方彼此之間並沒有權力，所以當然沒有什麼爭議，也沒有什麼好協調的。我們以河川治理來說好了，一條高屏溪，一邊是高雄市、一邊是屏東縣，但是高屏溪其實是中央管河川，是第七河川局主政，由高屏溪流域管理局負責。 所以我們有注意到這個問題，目前我們中央和地方的關係是屬於金字塔型，也就是說只要跨越了治理，中央都會設一個分支機構來做管理，像交通部觀光局有一個茂林風景區管理處，它管那裡呢？它管高雄、也管屏東，墾丁國家公園隸屬於營建署，它等於是我們屏東縣政府的化外之地，裡面有很多的授權事項，明明都是我們可以管的。所以我覺得針對這個部分，未來在地方制度的規劃當中，是不是也應該要去思考，對於跨域治理的哪些事項，不應該由中央再直設跨域機關去管理，應該以一定的授權方式交給各地方政府，彼此形成一個協調機制，讓他們互相討論，不然就會形成凡事都是中央獨裁。 剛剛最後有一個縣市代表先進說到，為什麼員額擴充了，可是中央的基本員額沒有撥到地方來呢？照道理說，如果事情、錢撥到地方了，員額就要跟著移撥，當年精省時就是這樣做，但是現在很多事情、工作交給地方政府做之後，員額有沒有移撥過來？其實只有直轄市享受到，縣市有沒有拿到？沒有，所以我們的政府組改是越改人越多，以上，謝謝。 主席：謝謝鍾副縣長的發言。 請台中市政府民政局王局長發言。 王局長秋東：主席、各位委員。有關於地制法修改的部分，臺中市政府提供幾個條文的修改建議，依地制法第八十七條之三第三項的規定，合併升格直轄市，僅保障合併前之財源，唯縣市升格為直轄市後，需新增直轄市相關業務，例如省道由公路總局改由本市自行維修、交通裁決業務由監理所改由本市自行辦理等等。所以我們希望能夠調整地制法這個條文的相關規定，希望合併升格後的財源，不能僅保障原縣市的財源，而是應該要擴大財源，以符合公平的原則。 另外地制法第七十條有特別提到直轄市、縣市、鄉鎮市辦理其自治事項，應就其自有財源部分優先編列預算支應，關於這一條，我們也希望能夠增訂一個部分，就是因應中央制訂或是修正法律或自治法規致地方自治團體因而增加財政負擔者，其所需經費應由中央政府全額負擔，不得轉嫁地方自治團體。這是因為我們合併之後負擔了原先的負債，結果讓我們的財政發生困難，所以希望地制法能夠就這個地方做修改，這樣對以後即將升格的縣市或是合併的縣市，應該會有一些幫助，之後我們還會另外做對照表提供給委員參考。 另外對於地制法第二十六條及第三十二條的修正，我們有一些建議，舉例來說，臺中市政府從99年12月25日升格之後，就送中央核定自治條例，但是核定的速度非常緩慢，影響到我們的行政效率，會發生這樣的問題，原因就在於地方制度法第三十二條第三項的但書沒有明定延長核定最長期限，所以針對這個部分，我們也建議是不是就第三十二條第三項的部分做一些修改。 另外在地方制度法第二十六條第三項的部分，也提到主管機關得註銷立案許可登記的規定，以臺中市的演藝團體輔導管理條例為例，在第十五條中規定主管機關得註銷其立案許可登記，但是當我們報到中央之後，中央認為這是屬於行政罰的部分，所以依地方制度法第二十六條第三項規定，地方不得為之，因此就把我們這一條拿掉，造成臺中市政府對於相關的申請案有給予立案許可的權力，但是對於違反相關規定者，卻沒有辦法註銷其立案許可。所以針對這兩點，我們建議中央能夠修正放寬第二十六條的規定，就是在其他行政罰的種類限制部分能夠修正放寬。 另外中央對於地方自治法規之核定應遵守合法性，監督的部分也要給予明文規定，並提供地方政府對於中央不予核定之決定，相關的救濟途徑也希望能夠提供。另外中央如果因特殊事由需要延長核定期間者，對於延長核定的期間和逾期的效果，也要做一定的明文規定。關於這些相關條文需要修正的內容，因為這是由我們各單位所提的建議，所以我等一下會提供對照表給委員會做參考。 另外剛才很多縣市也提到財政收支劃分法和公債法、行政區劃法的部分，我們一樣非常需要立法院的協助，當然這不一定是貴委員會的權責，但是我們會提供相關資料，希望貴會將來有機會時，對於財政收支劃分法、公債法以及行政區劃法的部分，能夠給我們地方政府多一些協助，謝謝。 主席：請台灣大學政治系彭錦鵬副教授發言。 彭錦鵬副教授：主席、各位委員。台灣在整個行政改革上，可說是成就很大，所以若要玩就要玩真的，方才蕭次長提到有關縣市議會議長、副議長秘密選舉或是公開選舉的問題，其實從學界的角度來看，長期以來，我們都覺得可能有收紅包的情況發生，可是從賽局理論來看，反正都是要收紅包，是不是就讓其公開呢？人民無記名選出議員基本上是很正常的情況，可是在任命議長、副議長的時候，如果能夠讓其公開，就表示是對選民負責任，而不是私下對議長、副議長負責，所以這個問題是值得我們來研究的。 另外，有委員提到要讓直轄市一級機關首長的任命能夠比照縣市政府，即有一半可以保留給常任文官，我覺得這是一個非常正確的方向，本人是教授行政學的，有很多機會去看關於中央到各縣市政府的政府服務品質獎，我發覺背後在做推動或是很有效在做服務規劃的這些人，很多都是學有專精，甚至有的還有長期擔任常任文官的經驗，所以如果想要讓政務官來推動的話，其實是滿困難的，相對來看，在一個現代化、高度競爭的社會當中，還是需要比較專精的、比較具專業知識的以及比較具有長久行政經驗的人，所以如果把直轄市改變後，讓其跟縣市的一樣，有一半的機會讓給常任文官的話，對我們的行政效率的提升會有很大的幫助，同時對我們的常任文官也有很大的激勵作用，所以本人也是很贊成的。謝謝。 主席：立法院選舉院長、副院長也是採取不記名投票。 請尤委員美女發言。 尤委員美女：主席、各位學者專家、各位同仁。很高興今天舉辦這樣一場公聽會，其實針對地方制度法的修正，我們要看的是該法的立法精神到底在那裡，誠如方才各縣市所反映的，就是中央與地方的分權不夠明確，雖然憲法規定中央和地方要分權，而釋字第四百九十八號解釋提到，地方自治是憲法所保障的制度，中央政府或其他上級政府對於地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項的性質，為適法或是適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障範圍之內享有自主及獨立的地位，國家機關自應予以尊重，就憲法這樣的規定以及大法官會議的解釋來看，我們常常可以看到在中央跟地方的事務上，經常是中央機關把所有相關的法律都制定了，就是中央統一立法、窮盡立法，讓地方自治就是有一點名存實亡了，以前地方的部分並不是那麼上軌道，其實很多的事務就由中央來規定，藉此來引導地方，可是台灣發展到今天，所謂的一鄉一特色，所以很多地方的事務是要因地制宜的，且針對其特色，也應該給地方更多的自主及獨立的權利，而不是一碰到選舉時，中央又出現各種政策的指導，比方說農舍的部分，其實在農舍的規劃上，像宜蘭就是規劃出各種的樣式讓人民去選擇，甚至以前政府還有補助，如此一來，他們就會發展出一些特色出來，換言之，各個地方應依其需求然後去做成不同的特色，所以中央事務及地方事務中，某些事務應以地方為優先，尊重他們的自主性及獨立性，也要基於全民的自治理念及垂直分權的功能，在地方事務的處理上，能夠導出這樣優先的一個原則，而不是中央窮盡一切的立法以及指導的能事，讓地方的權責沒有辦法發揮。 所以地方政府的事務也應該符合以下幾項原則，一個是行政責任明確化，還有行政效能的部分，我們發現很多優秀的公務員就不願意待在地方，想盡各種能事要調到中央來，所以地方上的人才要如何儲備、要如何發揮行政效能，這些都應該讓地方制度能夠真正的發揮，另外就是地方自治原則的尊重，而這就牽涉到大家很關心的財劃法，地方財政自主權如果不足的話，我們就會看到很多就是中央請客、地方買單，像社會福利的部分，中央就訂了一個原則，完全都沒有去看地方上各種不同的需求以及不同的情況，所以中央就大剌剌訂了一個法規，但到地方去落實的時候，就會變得很困難，比方說身心障礙者生活福利津貼部分，中央就沒有排富條款，可是到了地方後，地方的財源又不足，但依照中央的法規，又不能排富，這時就會造成一些困難。因此，一些制度在制定的時候，應依德國俗諺說的，誰點菜就是誰付帳，換言之，財務自主是否也應該讓給地方？所以這次修正地方制度法的時候，是否能夠把握一些原則授權給地方，讓其有多一點的自主及獨立，也能夠讓各地方真正發揮其特色？謝謝。 主席：請趙委員天麟發言。 趙委員天麟：主席、各位學者專家、各位同仁。本席有提案修正地方制度法第四十四條，目前案子正在程序委員會，方才蕭次長及彭教授都有針對不記名投票及記名投票提出若干看法，所以本席也在此提出我的觀點，首先從實務面來看，記得之前在擔任高雄市議員的時候，很有幸也很不幸的歷經了民國91年（西元2002年）正副議長賄選案，那是舖天蓋地的買票，多少的賄選都是用不記名的方式來進行，比方說A黨的被買票，改投給B黨，那就算了，甚至一個人亂蓋好幾個人頭，就有500萬可以拿了，就算蓋廢票或是不出席也是有賄款可以拿，反正大家也不知道是誰投的，當時大家還戲稱這是「棉被」，且一件棉被100萬，5件就有500萬了，像本席以及一些少數委員經得起考驗的，真的是寥寥可數，而今十幾年過去了，前年高雄市又選舉了，各位以為進步很多了嗎？雖然我們沒有證據證明有賄選的問題，但是有暴力問題的存在，像本來要投給某位議長候選人，結果他還要躲起來，當天第一輪沒有過關之後，他竟然被抓到議會二樓痛打，蕭次長當副市長很久的時間了，台中有乾淨到哪裡去呢？事實上，全台灣都是這樣的，這是民主政治的羞恥，竟還把不記名當成是多高尚的遮羞布！ 再從法律面來看，蕭次長說的那是什麼歪理啊！公職人員選舉罷免法第三條，談的是一般選民的競選公職，否則的話，立法院王院長就是違法的院長，立法院組織法第三條規定，立法院設院長、副院長各一人，由立法委員互選產生，其選舉辦法另定之。我們立法院全部都亮票耶！但這叫做國會自主，可是地方議會亮票，就叫做違反國防以外秘密罪，真的是笑死人了，黨主席都在那裡親自督軍叫人家亮票，亮完票後說人家違反國防以外秘密罪，換言之，國會亮票叫做國會自主，議會亮票叫做刑事犯罪，蕭次長如果繼續堅持這樣的理論，本席認為你就是對王院長大不敬，你認為這個院長就是違法選出來的，立委難道不是公職人員嗎？王院長也是不分區委員及分區委員所選出來的院長，所以這是沒有政黨之分的，況2014年究竟是民進黨的縣市長、議員多還是國民黨的縣市長、議員多，都還是未定之天，所以這不是為了某一政黨來修法，我很怕你繼續把這個魔戒匡著，哪一天如果連民進黨市長、議會的選票都比較多的時候，我也沒有把握他們不會買票，也沒有把握當我們地方執政久了以後，不會讓黑道來行使暴力，所以我並不是針對國民黨來的，而是針對可長可久的制度，真的很希望朝野政黨不要再沽名釣譽、鴕鳥心態，而是要認真面對這個問題，政黨政治本來就是這樣，不然幹嘛在議會選舉的時候表明自己是那一邊的，這就是要讓選民選出你是那個政黨的，然後讓你到議會當中將政見施行，所以並不是選民選出來到了議會，結果都不是選民的意志在決定，連政黨的意志都沒有辦法貫徹，變成是金錢政治、黑金政治在決定，這是民主的羞恥，每一次玩微博都會被中國大陸笑，他們笑我們議會的議長並不是選賢與能，而是選誰的拳頭大，誰的金錢多，連一個威權、專制的中華人民共和國都可以這樣笑我們，這是不可以的，我們是華人世界唯一的民主國家，不可以在議會議長的選舉上留下一個污點，所以關於這個案子，本席很有信心下個禮拜就會付委，在此誠懇的請求召委，如果可以的話，屆時請併案審查，針對蕭次長方才的指教，而我也特別珍惜蕭次長之前曾在地方服務過那麼久，相關的生態你應該都了解，先前的簡太郎次長，現在已經去當副秘書長了，2002年那次的賄選當中，他就是內政部派到現場督軍的，當時他是搖頭不已，十幾年後本席當了立委，有一次私下跟他聊天，他還在跟我說，這種黑暗的勢力，真的讓他很難過，從中央的角度來看，這是地方自治，可是真正在選的時候，地方自治又蕩然無存，所以本席很期待能夠比照立法院組織法的精神，公職人員當被人民用不記名的方式選進議會之後，不管是地方議會或是國會，都應該發揮國會、議會的自主精神，可以讓議員自己決定選舉的方式，而不要讓政黨政治的精神被黑金取代了。謝謝。 主席：今天所有的發言紀錄都會彙集成冊，然後分送給各位以及全院的委員。再來，今天我們有提供便當，也謝謝各位花這麼多時間針對地方自治的問題做了深入的討論。基本上，地方制度法修正草案內政委員會會嚴格的進行審查，包括趙天麟委員等還有其他委員的提案，若排入程序委員會又交付審查了，我們也會併案處理，總之，希望地方制度法能夠愈修愈好，避免增加這麼多的困擾。再次感謝各位的參與。散會 散會（11時40分）