立法院第8屆第3會期司法及法制委員會舉行「司法院大法官審理案件法修正草案」公聽會紀錄 時　　間　中華民國102年5月2日（星期四）上午9時9分 地　　點　本院紅樓302會議室 主　　席　呂委員學樟 主席：在各位專家學者與列席人員發言之前，我先做以下的說明，第一，請學者專家及相關團體代表先發言，發言順序按簽到先後，如有需要提前發言者，請事先告知。第二，本院委員按登記的先後發言。第三，接著請政府機關的代表發言，發言前先表明職稱、姓名。每個人的發言時間10分鐘。 請臺灣大學法律學院林明昕教授發言。 林明昕教授：主席、各位委員。因為我今天的課最多，而且從10點鐘開始，所以我就搶著先發言，事先我已經準備了詳細的書面資料，所以我大概僅就其中的三點來向各位說明。 基本上，這一次提出的草案，應該是這幾年來第3次的努力，就是之前已經有兩次草案送過來，後來因為屆期不連續都沒有成功，這是第3次叩關。作為一位學者、研究者的觀點來講，我對這份草案的評價相當高，因為它已經完全符合我們刑法訴訟應有的法理。 其次，李俊俋和尤美女委員領銜提出的草案，只是一些部分的修正條文，沒有像司法院這麼廣泛，我也予以高度地肯定。因為兩位的草案比較注重資料的公布，以及受理期間的問題，可能是近年來大家對大法官提出建議的地方，應該可以加以採納考慮。 我們的討論題綱總共有6點，這6點題綱我已經分別寫在書面這裡，所以我就不一一報告。基本上，這幾個題綱都屬於正面的，現在的草案在相關法條上都有一些規定，這個原則都可以參採，有一些細部的問題可以再討論，並不影響大局。現在比較有問題的是，我的報告大綱第二點，法律違憲同意票人數的問題，現在照規定是要三分之二出席、三分之二同意。草案針對宣告法律違憲這一點，也是採取這樣的見解，我們如果比較世界各國的制度，大法官或憲法法院實際審判人員大約不超過10人的為多，譬如，美國是9人；德國雖然是16人，但是分兩庭，所以是各8人。我們看一下這種人數的少，如果再加上太高門檻的通過率，會導致有少數綁架多數的嫌疑，特別是憲法釋憲案的討論上，本來就是有很多的討論，後來還會有很完整的理由書公布，這個跟議會政治的運作並不是完全相當。 我個人認為，對於法律違憲的通過，並不需要那麼高的門檻，只要出席人數的過半數就好，所謂過半數不是只有到半數，而是過半數，所以出席人數單數的時候，當然比較好看過半數或達到二分之一；如果出席人數正好是偶數的時候，譬如，三分之二出席，現在大法官有15人，必須有10個人出席，這樣5票對5票的情形之下，這個比較危險，我們可以改採像德國的模式要過半數，也就是要6比4票，就是二分之一加一票、二分之一加一票。這樣才能符合大法官違憲審查的機制，以免因為討論了半天徒勞無功，還加註因為沒有辦法過半數，所以只好如何如何等等，這個可能可以重新加以考慮，就是不用到三分之二這麼多。 再者，我的題綱第五點，關於言詞辯論這一點，我想提出報告的是，我這裡採的比較複雜一點，所謂言詞辯論，照美國的觀點是一種正式的聽證；德國的觀點也類似如此；另外一個比較類似聽證的，就是陳述意見，沒有所謂辯論的形式。在書面資料上我列了4點，上面3點最主要是我的看法，最後一點是補充的。如果準備不受理的案件，其實，必要時還是可以單純來陳述意見；如果已經受理的案件，除了還要言詞辯論外，否則一律加以陳述意見，陳述意見的時間本來就可以控管，不致荒廢太多的時間；如果已經受理的案件，我們現在提出來的草案，「得」行言詞辯論，就是正式的聽證程序模式；如果案子過度複雜化，應該行言詞辯論，但是是否過度複雜，還是只有大法官自己能夠判斷。我覺得，法條上要不要寫「爭議性質」或「社會矚目案件」應行言詞辯論，這個可以討論，因為寫來寫去最後只是訓示的規定，只有大法官能夠決定而已。不過，大法官做決定當然也不能恣意，因為這樣也會引起公眾的批評，所以，這樣的訓示規定至少有一種提示性的作用，對這一點，將來立法技術上如何克服，我們都是可以討論的，但無論如何我們都要注意的是，言詞辯論或陳述意見時，如有強制代理會比較好一點，以陳述意見來說，大法官可以視案件的複雜度逕行「得」強制代理，命陳述意見者應依司法院大法官審理案件法修正草案第十四條所規範的模式強制代理，唯有這樣，訴訟程序的進行才不致拖延，而且，這也算是比較法律性的討論。 現在最有問題的就是有關憲法訴願的部分，其實，目前大法官已經有所謂法規的憲法訴願，就是針對確定終局判決所適用法律的憲法訴願，但是判決的憲法訴願是沒有納入的，我個人認為，判決的憲法訴願應該是可以納入，因為司法院大法官職司解釋憲法，並非只解釋法律有沒有違憲這件事而已，從這個觀點來講，大法官作為憲法的守護者，本來就應該全方位，包括針對法院所為終局裁判的本身有無違憲情形加以審查；我們要特別注意的是，如果行政機關的執行行為，法律上並不構成違憲，但其執行行為本身違憲，這種案件通常都會到法院，後來就會變成有沒有確定終局判決的問題，如果法院在這個階段沒有把行政機關執行行為違憲的情形挑出來，到時候將由誰來挑？所以，後來會變成在沒有判決憲法訴願的前提下，大法官的主要對手大概就只有立法院而已，不是全部的權力機關，這一點其實滿不妥當，謹提供大家參考。 再者，如果判決憲法訴願的引入，也可以促進普通法院提高其對解釋法律審判時的依法審判，也包括依照憲法審判，也就是說，必要時法官必須提出釋憲的聲請，屆時法律本身如果沒有違憲，他們在適用法律時也要做合憲性解釋，這種警惕作用相當重要。 很多人認為台灣貿然引進這個制度會不會有危險，其實不會，因為大法官在實務上經常要針對判例與決議本身宣告違憲，而且是立即違憲，之後透過再審、非常上訴的機制，這其實是一種迂迴、不全面的憲法訴願，既然我們對此問題已經有某種程度的運作，如果能比照國外直接式的法律，不再以迂迴的方式，並給予正名，就整個憲政秩序的維護及人民基本權利的保障而言，這是一個可以採納的方向，也是我今天在這裡特別強烈想要建議的，希望在座各位能予以考慮；當然，這個制度有點複雜，還需要有一些設計，不過，這些都是屬於技術性的問題，還有討論的空間，以上意見，盼供各位參考。 主席：謝謝林明昕教授精闢的發言，接下來請曾有田大法官發言。 曾有田大法官：主席、各位委員。其實，我對釋憲制度並沒有很高深的研究，因為以前參加過釋憲的工作，有一點實務經驗，如今正在研讀這3個修正案的條文，所以，在此報告個人一些心得。 整體來說，司法院提出的修正版本是滿進步的，而且合宜，所謂「進步」的地方，剛才林明昕教授已講過，就是現階段該有的裡面都已經有了，記得我以前在司法院工作的時候，司法權究竟是採會議式或行政式的運作方式，個人認為，司法權的運作應該不是這樣，現今要朝法庭化的方向去走，而且體系比較完備，並將其他法律作一整合，講求透明化及效率化，因為國人對大法官要審理案件不多、速度不快迭有批評與指責，所以，就整個草案修正的方向來看，我們認為是非常準確的。 所謂「合宜」一說，乃是指這個草案不好高騖遠，剛才林明昕教授對題綱的第六點「憲法訴願」，其中普通法院的終局判決也在釋憲之列，林教授主張肯定說，個人則是採反對的態度，因為相關的司法或其他法律制度，以及整體國家環境，我認為現階段還是不宜。 另外，其他兩個版本乃是針對部分條文提出修正，其實，他們的貢獻很大，因為他們提出得很早，司法院在草擬修正案時，認為可以採取的都已經納入，在此我就不多加贅述，剩下我所列的3點司法院草案並未採納，據我猜測應是基於以下幾個原因： 一、兩個版本針對現行法均提議增訂第八條第三項規定，此並非針對司法院提出之修正版本所擬訂，而其增訂的內容為：當司法院接到人民或其他聲請機關之聲請書，應於一個月內公開，這項規定有無違背聲請人的原意，不無疑問，因為聲請人不一定願意公開。 至於透明化的制度，在這次提出的草案裡面可以說已經相當完備，因為相關條文很多，我也沒有辦法在這裡細講。 二、公布學者專家說明與言詞辯論資料，事實上，這些資料當事人或程序參與人都有機會閱卷而得知內容，而且，在釋憲完畢之後，這些資料都會公開並出版，所以，大家都看得到，如果在程序中，包括辯論或調閱文件，其他相關機關也都應該會知道，何況，這其中還牽涉到專家學者的發言與論文的智慧財產權，所以，這可能是司法院沒有採取的原因。 三、針對資訊公開的部分，除了第三十三條之五有關檔件的保存沒有列在這裡面之外，這個提案是認為應該永久保存，但目前司法院對解釋案件是採永久保存，對不受理案件則是保存10年，這也滿接近他們的提案，至於其他資訊公開的條文，其實，並不符合這部程序法的性質，而且，我們也有政府資訊公開法來加以規範，大概就是因為這個原因，這部分才未被司法院所採納。 今天貴委員會準備了六個議題，司法院已提出詳細答復資料，我只能就其中挑出兩點提出個人一點淺見： 第一點是關於第四項題綱：裁判主筆顯名制是否妥適問題。按照我的經驗，這應該是想要學美國的制度，美國雖然每一件都有言詞辯論，但是裁判主文書寫的過程，都要經過其他8位大法官一一過目，至於由誰主筆也都有凸顯出來，如果司法院準備採取這樣的措施，我並不反對，我只是對操作上要如何標示主筆法官有疑問。針對這個問題，我也曾經詢問過司法院承辦單位，他們說要在主筆大法官姓名下註明「主筆」兩字，我覺得是否有必要這樣操作，值得再考量，如果審判長是司法院院長，他通常是排在第一位，那就必須在他名字下書明「主筆」；如果主筆是大法官，按照條文規定，他的名字反而是寫在最後面，其實一般法院裁判都有這樣的習慣，就是不必書明「主筆」兩個字，大家也都應該看得出來。當然，這只是小小細節，其立法用意可能是想要加快速度，主筆的大法官草擬判決書後，要自行負責，但是他也要綜合全部大法官的意見，再來書寫。不過，如果真的要這麼執行，原則上我是贊成的。 第二點是題綱第六項：是否應設置憲法訴願制度以保障人民憲法上之權利？這點也是我剛才提及這次法案修正並不好高騖遠，剛才林教授認為應該採取，但我認為不宜，原因是憲法第七十七條規定的訴訟權，規定各種訴訟案件由審判單位，即普通法院和行政法院來運作，解釋權則屬於司法院，以前常常司法院的解釋涉及到普通法院的判決或是判決所適用的法律、判例，個案得到救濟後，普通法院都會反彈，認為司法院侵犯了他們的審判權，所以，我是認為審判權和解釋權應有所分界。其次，如果採取這樣的操作方式，就變成是第四審，現在普通法院審判的程序，民眾都已經感覺過於緩慢，如果再來一個第四審，審判過程可能更為冗長，這點，稍後司法院可能會有更詳細的說明。 其他有關司法院版本方面，謹提出幾點文字上、細節上的意見。一、第三十二條有關結案期限，區分為不經言詞辯論者，審限最上限為2年，經言詞辯論者，上限為3年，我覺得這在人民觀感上，會認為時間過長，這部分，我建議可以調降。其次，經言詞辯論的案件，包括判決和裁定，可是同條第六項只規範「判決」的審限上限為3年，對經言詞辯論案件之「裁定」，譬如審判前有爭議、假處分案件等，都是採用裁定方式，就不能准用第四項2年的限制，這部分似有遺漏。 二、第三十七條有關裁判拘束力規定，對於拘束人，是採取列舉方式。申請人可以有公法上的非法人團體，可是此處拘束人的列舉，卻沒有列入公法上的非法人團體，這點，也是一點疏漏。 以上報告，謝謝各位。 主席：請中央大學法律與政府研究所陳英鈐教授發言。 陳英鈐教授：主席、各位委員。對於此次司法院提出這麼詳盡的修改意見，個人感到非常欽佩，以下謹就這個架構，提出個人認為值得增補之處，請貴院及司法院酌予參考。 第一點，立法委員聲請違憲審查之門檻及要件是否要降低？我個人認為應該要降低，因為事實上過去三分之一的門檻是模仿自德國，立法資料很清楚，而其核心精神就是讓社會上多元意見可以透過反對黨提到大法官會議，讓很多的爭議可以透過法律方式解決，而不是政治方式解決。2005年修憲之後，立法委員代表性的結構有了比較大的轉變，也就是說，我們立法院的結構變成比較強調贏家通吃，這和我們釋憲比較強調多元意見、透過理性辯論，有一些制度上的扞格，所以，我贊成參考德國聯邦憲法法院法規定，調整為四分之一。 另外一點補充，草案第六十六條提到憲法機關爭議，但是我們的條文似乎只規定一半，因為憲法機關爭議，以目前為止的運作以及德國的運作情況來看，其實還是強調機關權限爭訟，可以在憲法法庭中透過理性解決，但是草案第六十六條的規定，只限國家最高機關的解決，但在我們的憲政結構裡，如果最高機關有爭議，通常由總統出面協調都沒有問題，當然這還要看整個選舉的狀況。個人是覺得，目前所謂三分之一門檻是同時適用規範審查和機關權限疑義、爭議審查，但調降為四分之一後，卻只規定在法律的規範審查，遺漏了機關權限部分，所以，個人建議這部分可以補上來，這樣才能延續我們既有的憲政成就。 第二點，法律及命令違憲之評決門檻是否調整問題，其實這部分前司法院院長翁岳生曾經寫過一篇很詳細的文章，也把來龍去脈講的很清楚，之所以會有門檻設置，是因為原本我們大法官只有一個民國37年訂定的所謂大法官會議規則，當時並沒有這麼高的門檻，後來為什麼會有門檻？那是因為在過去憲政不發達的時候，大法官做成第七六號解釋認為，貴院、國民大會及監察院共同相當於民主國家之國會，貴院覺得其他兩院沒有資格，我也贊同。經過修憲之後，國民大會及監察院都不是國會了。制度演變的結果，後來制定了「司法院大法官審理案件法」，規定一個很高的門檻，導致釋憲功能嚴重萎縮。從此之後，大法官會議解釋非常少，可見這個門檻對大法官運作的影響非常嚴重。現行的大法官審理案件法在民國82年制定之後，把法律違憲審查尤其是命令違憲審查降低了門檻，根據翁前院長的統計，光是那一年，大法官會議就做出52號解釋，相當於之前一屆9年、10年的數量。由此可見，這個門檻的影響非常嚴重。 我建議上策為，把門檻降低為只要大法官總額三分之二以上參與評議，二分之一以上同意即可。這是世界各國的通例，德國是如此，美國最高法院也是如此。我相信大法官的智慧，不會沒事就挑戰立法院，如今運作了幾十年已經很清楚。如果真的不行，維持現制也可以。真的遇到hardcase，大法官懸而未決，也不見得是壞事，因為要達到三分之二的門檻，他們要互相說服，說服不了就暫時冰凍。美國最高法院也是這樣，同性戀的案件辯論完之後，現在不知道結果如何，他們還是一直在互相說服，要達成共識並不是那麼容易。至於其他案件其實沒有那麼困難，命令解釋上不會有太大問題。 基於同樣的理由，草案第四十三條對暫時處分設定了高門檻，我覺得也沒有必要。因為大法官自從創制了暫時處分之後，只有兩次暫時處分成功，大法官根本不敢隨便動用暫時處分。現制既然運作得很好，何苦要把門檻提高到那麼高？我相信大法官是相當有智慧的。 第三點，到底要不要引進法庭之友制度，我基本上贊成，不過草案的規定太簡略。其實法庭之友的制度和美國的制度息息相關，德國聯邦憲法法院比較像是工作型的憲法法院，一年可以處理6、7,000件，以傲人的成果來說服民眾接受。美國最高法院比較屬於多元折衝型，目前一年只挑8、90件，不過只要挑中的案子就一定會透過hearing，讓不同的意見互相辯論，甚至引起媒體的討論，他們再從中吸收回饋。這是完全不一樣的制度。美國最高法院在法庭之友的規定上是非常繁複而細膩，不能隨意提一提，否則大法官正事不做，都在處理這些無謂的瑣事。不過大家千萬不要誤解，我不是說法庭之友的制度沒有用，只是說它需要一套詳細的制度來規範。 第四點，我也贊成裁判主筆顯名主義，其實最近這一、兩屆大法官的運作已經和顯名主義差不多，因為大法官深怕別人不知道他的意見，都拚命寫協同意見和不同意見。例如第七0九號就有8份協同、不同意見，我覺得非常浪費資源。因為如果我們採顯名主義，贊同者可以連署，不贊同者去找一群人寫一份不同意見就好了，省下來的時間可以多做好幾號解釋。根據我的統計，這18個月來大法官只做了19件，平均一個月只做一件。倒不是說大法官偷懶，而是制度害了他們，因為在隱姓埋名制度之下，大家都怕被誤解，所以每個人都急於表明自己的意見拚命寫，反而無法完成使命。 第五點，我贊成採取言詞辯論，大法官對此可能有些疑慮，所以我採取比較折衷的方法。不管是誰提的，只要是涉及法律違憲，大法官就應該開言詞辯論，這是很重要的事情，相信貴院也會贊同。至於其他案件，則由大法官自行裁量。現在這裡規定很多要件，可是如果不考慮大法官的運作就都沒有用，因為大法官審理案件法事實上是所謂的要件，可是實質上大法官是在選案件，大家都知道這點，不然不會一年只有十幾件，以前一年有好幾十件。歸根究柢，還是要看大法官的能量能不能發揮出來。 第六點，我贊成引進真正的憲法訴願制度，我曾為此寫過一篇很長的文章。根據尤委員的統計，這10年來大法官處理了3,000多件，可是很多都石沈大海，其實平均下來一年也要處理300多件，以大法官的能量來看應該也可以了。只是他們的組織如果要調整那麼大，可能會有很大的轉變。 比較折衷而漸進的方式是，對於個案判決容許大法官挑案件，大法官覺得有重要的憲法義涵就挑出來處理。以最近的釋字第七0九號來說，雖然大家覺得做得不錯，可是又覺得很多地方很奇怪、很不好，因為聲請人不能得到救濟。草案是規定以後聲請人可以得到救濟，可是背後還有一個更大的問題在於，由於法律違憲的釋憲高門檻，大法官必須妥協，否則不可能會有多數意見產生。如此一來，在程序權上拉得很高，在實體審查上又放得很低，很顯然這是一個compromise。大家都清楚，我們的大法官沒有比別人差，也沒有比別人好，如果釋憲案件無法達成共識，不如採司法極簡主義，亦步亦趨，有共識的部分講了就好。其實要處理第七0九號很簡單，大法官如果可以pick up這個案件，只要宣告最高行政法院的判決牴觸正當法律程序，把這個判決撤銷，個案就得到救濟了。至於制度要如何修改是立法政策上的問題，大法官在憲法層次上太鬆或太緊，或是有些經驗無法回饋，就把它訂下來，其實未必是好事。可是現在的釋憲制度導致大法官非如此不可，因為他們無法審個案，如果他們覺得這個制度不好，就只好拉高到很高的層次，說這個法律違憲，而另一部分又放得很寬。我覺得這是目前制度上要面臨的一個很大的問題。 至於第四權，我覺得不是問題。 第一個、現在草案第八十六條第一項第二款、第三款一樣規定大法官要審理個案啊！什麼樣的個案呢？就是對於所謂的地方自治權受侵害或地方自治監督怠惰的事項，根據大法官釋字第四百九十八號，也是要先去提行政訴訟啊！提了行政訴訟之後，也是會有一個最高行政法院的判決。有一個最高行政法院的判決之後，還是一樣會到大法官那邊去啊！所以，我們現在這個草案，或者還不是草案。我們現行的制度就已經承認大法官可以針對個案做違憲審查了啊！沒有問題！沒有人挑戰啊！只因為這是地方自治權的案件。為什麼地方自治權的案件可以？難道其他案件涉及很多基本重要的事項就不可以？這在理論上是無法自圓其說的。 因為時間的關係，我個人寫過一本書，上面有簡單點到，如果有其他意見的話，我很歡迎！也希望從中多多學習。謝謝！ 主席：請東海大學法律學系林騰鷂教授發言。 林騰鷂教授：主席、各位委員。我剛剛走來這個位子上，腳步相當沉重，也非常憂心司法院出了問題。從這個草案看來，我發現司法院法制作業的素養可能比不上一般行政機關法制作業的能力，它的行政管理也有一點問題。我不但相當憂心，心情也非常沉重。所以，我在寫這個東西的時候，都跳開立法院給我的題綱，專門針對這個法案是不是合憲？有沒有違法的情況？寫了一些書面意見，請大家作參考。 我為什麼說這個草案顯示司法院的法制作業能力和行政管理有點問題，因為我發現它完全不尊重大法官。大法官會議在民國90年10月就已經作出釋字第530號解釋，這個解釋要求司法院依照釋憲本旨，儘速修正司法院組織法。請教大家，民國90年到現在多久了？司法院在幹什麼？司法院的大法官、司法院院長、副院長都沒有看到這個大法官會議釋字第530號解釋？這是你們自己做的啊！沒看到嗎？其次，就是司法院不守憲。憲法增修條文明明規定「司法院大法官除依憲法第七十八條之規定外」，憲法第七十八條規定什麼？叫大法官釋憲啊！沒有叫他們做憲法法庭啊！這次為什麼提出？組成憲法法庭要審理的事項只有兩件，文字上寫得那麼清楚，唸法律的人難道不懂嗎？憲法法庭只能審總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散。今天竟然擴大到法規審議、自治審議。這叫什麼司法院？最近林益世案這個荒唐案件，就是給司法丟臉。非常丟臉的事情！違法非常地清楚。司法院組織法是根據什麼？憲法的授權耶！憲法第八十二條規定得很清楚，司法院之組織以法律定之。各級法院之組織也要以法律定之啊！它若是要做憲法法庭，就修改司法院組織法，憲法第八十二條賦予它這個權利嘛！它為什麼到現在都不修司法院組織法呢？憑什麼？請司法院告訴我！我要指出的就是，司法院不尊重大法官，司法院不遵守憲法，也不遵守它自己主管的司法院組織法。這丟不丟臉？請告訴人民！ 對於這個條文，我原則上都非常贊同。司法的透明、便民、可監督性、可歸責性以及落實人權保障，都還是要遵守憲法、遵守法律；而不是自己搞一個草案，完全悖離了基本上的法律體系。大家可以看一下，我們的法律體系非常清楚，實體法與程序法的分際，清不清楚？清楚的啊！民法之於民事訴訟法，刑法之於刑事訴訟法，清清楚楚，為什麼要兩套法律？為什麼要立法院制定這兩套法律啊？行政法是一般的行政法與行政訴訟法兩套嘛！最新的也是一樣啊。大家可以看到，審判組織和審判事務也是兩套啊。立法院是白忙了。法院的組織法，大家可以看得出來，法院組織法是對於民、刑訴訟法，一個是我們所謂的審判程序法、民事訴訟法。組織法呢？是法院組織法。行政訴訟法對的是行政法院組織法。清清楚楚的啊！法院有法院的法律，程序有程序的法律。現在他們以程序法來自己擴張。我為什麼說是私設公堂？因為它自己成立憲法法庭。我們再看最新的、立法院通過的法院組織法有關的審判組織法與所謂的程序法，智財法院組織法和智慧財產案件審理法也是兩套的。司法院在破壞整個法制的體系，非常可惡！再來就是少年及家事法院組織法之於少年事件處理法，兒童及少年福利法、兒童及少年性交易防治條例，清清楚楚是兩套不同的東西。忘記了嗎？我們很多人最擔心的是什麼事情？法律人不是啄木鳥，法律人也不應該是法條的鸚鵡。我今天講大話，法律人應該是鷂鷹，一定要有弘遠的眼光、縱覽的格局。我們的法學教育就敗在這個地方，學生進個法條的木頭裡面就一直啄、一直啄，整個大森林都不看。像林益世案那個荒唐的判決，我們那些假民營、真公控的東西，譬如中鋼，因為國營事業管理法規定，持股低於50%就不是國營的了，可是，它仍逃脫不了國家的監控。這正是典型的行政法學講得很清楚的行政遁入司法嘛！穿著私人、民間的衣服，幹一些公家的事情，不用負責，立法院監督不到。也順便講一下立法院，很多立法委員利用這個情況，然後就去關說、去收取6,300萬元。這個其實是真的國家機關，還有更多的財團法人，我們如果對得起老百姓的話，年金的財源根本沒有問題，每年省個五、六千億根本不是問題。那個所謂的假的財團法人，所領的薪水比部長、立委都高，三十萬、四十萬這樣搞，年終獎金搞多少？沒有監控啊？立法委員不監督啊？像今天司法院這個也是這樣，非常奇特。我這裡再講一個好奇怪的事，請大家看我提的書面意見第5頁，本草案第七十七條第二項規定：「因彈劾成立之判決而被解除職務者，自判決生效之日起，五年內不得擔任公職。」有什麼依據啊！憲法增修條文規定可以解職，但沒有說你能剝奪人家「五年內不得擔任公職」。而且，「五年」也抄得太離譜了吧？我們總統的任期才四年，他們抄韓國的法條，難道也抄韓國總統的任期嗎？這真是很奇怪的條文，既無憲法依據，也無法律依據。剝奪人權的東西必須要有實體法作依據，我們的實體法都沒有規定，竟然就用司法院組織法的子法「大法官審理案件法」這種程序法，來剝奪人家的人權。這不是亂了套了嗎？司法院讓人家看不起就在這裡。居然犯這麼嚴重的錯誤！我聽說，有幾個以前的大法官還去看了一下，然後，說這個草案非常好。回去好好照照鏡子！謝謝大家。 主席：謝謝林教授精闢的發言。 不過，針對大法官會議釋字第530號解釋，我說明一下。為什麼立法院到現在都沒有去修司法院組織法？最主要是因為第530號解釋有涉及訴外裁判的嫌疑。也就是說，當時是法務部為了其他事項去申請釋憲，結果它最後加了一條說，司法院組織法及法院組織法應在兩年內檢討修訂。換句話說，申請釋憲的標的本來不是這個，結果它訴外裁判。也是因為這個緣故，立法院到現在都沒有去通過這個法院組織法。因為它要多元多軌變為一元單軌，要把公務人員懲戒委員會、最高行政法院、最高法院走入歷史。所以，我們認為不宜。 林騰鷂教授：（在席位上）大法官講的話就不算，如果話是立法院講的，就算了？ 主席：當然不是這樣。 林騰鷂教授：（在席位上）我記得主席在94年12月的一次會議上曾經提到：「竟然司法院組織法都還沒通過，哪有母法未過，子法先行的道理？」 主席：對。事實上是這樣。 林騰鷂教授：（在席位上）現在幾年了？ 主席：到現在已經快10年了。 林騰鷂教授：（在席位上）而且，你引述學者的話說它涉及訴外裁判，難道學者講的話就算，那以後大法官講的話都不要理就好了。你的見解我不能同意。 主席：這個有沒有涉及違憲？如果說大法官的解釋視同憲法，當然，立法院也沒有修訂。但是，用另外一個角度來講，你可以要求立法院什麼時候去修啊！要有時間限制嗎？這個立法權似乎要去思考一下。沒關係，這不是今天的辯論範圍，我們就不再辯下去。 接下來，請東海大學政治學系胡祖慶教授發言。 胡祖慶教授：主席、各位委員。今天很高興有這個機會以政治系老師的身分來對這個問題發表一些看法。其次，關於司法審查的部分，我看到很多學界先進援引美國和德國的事件來加以探討。其實大家可能都忘記了，在法國第五共和的時候，憲法委員會的司法審查權限也有很多討論。但是，英、美或德國始終覺得憲法委員會的運作不是特別上軌道。我個人在自己寫的一本書「比較政府與政治」第五章「司法審查」裡面，就提到法國的憲法委員會在1986年以後的運作，即使到現在都還是有它的一些優點；而且，對於某些違憲法案的行使審查，大致上都還能夠維持比較公正的態度。所以，我今天的發言最主要還是集中在下列三點意見，請各位指正。 第一、對於新法裡面關於大法官會議法院化這樣一種宗旨，我個人建議，應該從長計議。因為現在愈來愈多要求審查的案件，是行政部門與立法部門之間對抗的情況。在這種情況下，大法官能否作成符合國家利益、符合主流民意的解釋，對於國家未來長遠的憲政運作、發展，具有非常大的影響。所以，我個人對於這方面，始終比較傾向於主張，不要過分窄化大法官的來源，然後，他們所作司法審查的解釋，或許能夠比較符合當前我們台灣的需要。我舉個例子來講，當初第五二○號釋憲案一出來的時候，朝野之間的爭議非常激烈。大家都覺得大法官會議解釋得不好，我個人也是屬於少數派，覺得在行政部門與國會這麼激烈對抗的情況下，能夠作成這樣的解釋其實是不容易的。所以，如果我們可以仿效法國，未來要排除法院化的這種思考。然後，未來還是朝憲法委員會的方向來加以修改的話，它的優點是成員背景比較廣泛、運作比較有彈性。我覺得，即使不能做到那樣的程度，至少不要進一步地把它法庭化或司法化。我認為，這樣做一定會窄化大法官未來的來源。 其次，對於司法審查來講，除了憲法條文之外，我個人覺得，應該秉持公平正義的原則、國家安全的原則和經濟發展的原則。其實大法官即使在美國或德國，尤其德國的憲法法院特別以保障人權最為人所津津樂道。像這些方面的考量，都應該是大法官所要加以採納的。台灣目前在貧富差距、兩岸關係、能源政策等方面都面臨非常重要的挑戰。我個人覺得，像法國的憲法委員會，經常在任命憲法委員會委員的時候，都可以注意到政黨之間的平衡以及專業的考量，我覺得是比較合適的。 第二、是立法委員申請釋憲的門檻的商榷。剛才已經有學界先進提到，都贊成調低門檻。我個人比較傾向參酌法國的經驗，法國在1974年以後，以跟我們的立法院地位比較接近的國民議會來講，大概只需要60位國民議會議員就可以提請釋憲。多數學者都認為，這在法國的司法審查制度方面，是促進司法審查進度非常重要的一種精神。法國其實是兩院制的國家，以往在國民議會提請釋憲之前，基本上，都是由參院，尤其，最早的時候都是由參院議長代表提請釋憲的。事實上，法國的參院共有348位議員，但是，只要60位議員就可以提出申請釋憲。我們國家是採一院制的國會，如果將來能夠參酌法國的情形，我建議，將釋憲門檻調降至總額的十分之一即可。順帶地，對於我個人的第三點意見會有某種程度的延伸。 第三、如果我的第二項意見可以被接受，其實對於尚未審結或沒有終局裁判的案件，依照所謂的相當理由，就加以解釋的話，我覺得這種其實是不必要的。因為這個法案當中給予未審結案件釋憲的可能性，其實是先進國家所沒有的。不管是英國、美國或法國，都不曾有過這樣的案例。英國、美國和法國都要求訴訟當事人用盡下級法院的救濟以後，可以申請釋憲。而我們現在的法案，是允許當事人有相當之理由即可由下級法院開始進行釋憲的工作。我覺得，如果剛才我的第二項建議可以被接受，其實，這樣的一種規定不僅違反了先進國家的一種實踐的經驗，也是完全不必要的。以上是個人的三點意見，請指正。謝謝。 主席：請最高法院魏大喨法官發言。 魏大喨法官：主席、各位委員。個人非常榮幸，也非常高興今天因為「司法院大法官審理案件法修正草案」再度承蒙立法院的垂詢。記得之前在司法院大法官書記處服務的時候，跟呂召集人曾有多次接觸，那個時候司法院提出的版本是憲法訴訟法。目前司法院所提出來的「大法官審理案件法」的基本精神，其實跟以前的兩個版本－憲法訴訟法裡面的整個大方向是相互一致的。對於大法官審理制度終於回歸所謂的爭議解決，而不是留存在以往的那種疑義解釋，我想，這個版本是非常令大家感到振奮的事。我個人對於司法院的這個版本也是給予非常高度的贊同。它裡面的實質內容是朝法庭化、審判化、裁判化，讓它能夠與世界各國的大法官釋憲制度得以接軌。剛才有一位先進提到法國的憲法委員會採行這種釋憲的審查制度，我想，這也是另外一種選項。但是，大法官本身也是一種法官，從大法官在憲法上職權的行使，我們可以看得出來，不管是以前的憲法訴訟法草案，或是這個版本－大法官審理案件法修正草案，都是採取比較謙抑的性格。也可以說，大法官在自己的職權上不願意太過於擴張。在整個草案的架構上，它是朝爭議的解決，而不是要往疑義解釋。各位知道，大法官如果擴張自己的職權，在作疑義解釋的時候，他們的權限可能會凌駕各個憲法機關，會變成各個憲法機關的指導者。所以，對於這部法律本身採取比較謙抑的態度，我個人給予它非常高度的肯定。 至於所提出來的這6個議題，我逐項地向各位委員、各位先進提供一些比較不成熟的看法。第一個議題是立法委員申請違憲審查的門檻和要件是否妥適的問題。這個版本裡，是用立法委員四分之一以上即可申請釋憲。我想，這是屬於立法裁量的問題，事實上，立法院當然有這個權限提出調整門檻。但是，我們的國家如果要發展成為政黨政治的話，我個人倒是比較建議應該由黨團提出來。我們都知道，立法委員的申請釋憲，它其實是對立法權的自我矮化。因為立法委員如果對自己通過的法案認為有違憲的疑義，應該先從內部的機制，也就是說，從立法院內部自己提案作修正，而不是直接向大法官提出申請釋憲案。這個版本是規定立法委員人數的四分之一即可申請釋憲，是否妥適？當然，立法院自己可以斟酌。基本上，我覺得這是立法委員自己職權的一種矮化。如果是由黨團提出的話，可能比較符合政黨政治的大原則。 關於法律與命令違憲案件的評決門檻是否要調整的問題，剛才陳教授提到，三分之二同意這個門檻是否過高？司法院在這個版本上，也是採取比較謙抑的方式，三分之二要通過法律違憲，這在實務運作上，困難度確實比較高一點。 至於法庭之友制度是否妥適的問題，這個版本裡面把它司法化、裁判化以及法庭化了。這種裁判，因為在這種判決裡面賦予它的效力，它是有一種所謂的形成效力，具有對事的性格，所以，它用訴訟的法理去加以解決。我們知道，讓這種具有形成效力可以對一般人發生普遍拘束力的，可以說是一種判決效力主觀作用的擴張。所以，讓法庭之友來陳述意見，當然是可以保障大多數在憲法法庭陳述意見的機會啊！所以，我覺得法庭之友制度應該是保障人民在憲法法庭上陳述憲法意見的一個很好的制度。以前大法官釋憲的實務上，老早就有所謂鑑定人的制度。我想，這是大法官在釋憲的時候，可以廣徵各界的意見。所以，我個人對「法庭之友制度」給予高度的肯定。 第五個問題是，具有爭議性之案件要不要進行言詞辯論？我想，因為這一部法似乎已經把疑義解釋這部分捨棄了，包括統一解釋法律這個部分，它也都必須具有爭議性的產生。這種爭議性的產生，外觀上看起來似乎是有不同的對立性。而這種對立性又好像跟一般民事訴訟程序所謂外觀上的對立性，在本質上還是稍有不同。因為一般民事訴訟的爭議性，是雙方當事人權利、義務上的衝突。但是，憲法訴訟的爭議性，其實大部分都是來自憲法解釋見解的不同。所以，它外觀上雖然具有爭議，但實質內容可以說是法律意見的一個衝突。所以，這裡所謂的言詞辯論，跟一般民事訴訟的言詞辯論本質上還是有所不同。至於是否有行言詞辯論的必要，我想，這應該讓大法官從各個申請釋憲的案件，去加以斟酌。我認為，這個並不一定要要求行言詞辯論，保留並讓大法官可以彈性運用，可能更符合這種需要。 接下來，是關於憲法訴願的問題。我想，留德的學者當中，大概十個有八個都希望引進德國的憲法訴願制度。但是，像德國這種憲法訴願，其實是因為納粹時代人民對於法官裁判高度不信任，所以，才會有憲法訴願制度之引進。憲法訴願其實是對於終審法院公權力行使的一種干涉，如果把憲法訴願制度引進來的話，也許將來又會發展出所謂的公權力行使的違憲審查問題，就如同剛才陳教授所講的，地方自治個案的違憲機制，實務上是存在的。但是，憲法訴願制度如果引進，審判權和解釋權的分際會被高度模糊化。再者，對於公權力的行使，例如立法權的行使，也許將來也會被宣告違憲。大法官在這部法上採取非常謙抑的性格，當然，也有人會質疑這個憲法訴願如果沒有的話，那判決違憲審查該怎麼辦呢？坦白講，個人覺得，不應該把所有的憲法權力集中在大法官，終審法院的法官以及各級法院的法官，其實在解釋法律的時候本身就必須存在著憲法意識。所以，應該是從各審級法院，尤其是終審法院法官的憲法意識去著手。老實說，我認為，憲法訴願只有德國做得比較成功，但是，德國一年也有八千多件的憲法訴願，以我們目前的大法官人力，儘管這方面有選案制度，但還是沒辦法完全獲得每件個案的救濟，似乎應該回到讓各終審法院的法官加強他們的憲法意識，從合憲限縮解釋加以著手。如果沒有合憲解釋的空間時，再去申請釋憲。我想，這才是根本解決之道。 主席：請輔仁大學法律學系楊子慧教授發言。 楊子慧教授：主席、各位委員。身為一位長期關注國內大法官釋憲制度以及長期研究憲法訴訟法的學者，個人非常榮幸今天有機會來這裡，對這個草案的版本發表一些學術上見解。因為時間的關係，很抱歉！我沒有提出書面意見，我想，儘量在這裡用口頭表達我個人的見解。 對於這部草案整體的觀察，我個人認為，它非常完整、進步。當然，有一些細節的問題，也許在實際操作或細部條文討論時，可以稍微調整及改進。但是，對於我國引為圭臬的德國聯邦憲法法院法（也就是他們的憲法訴訟法）而言，學理上，我認為我們這一部憲法訴訟法完整和先進的程度，不遑多讓。唯一認為比較遺憾的，沒有延用2007年司法院版本的名稱「憲法訴訟法」。在德國，國家的組織與程序同一部法律，所以，他們都以組織法命名。可是，我國是國家機關組織法與程序法分開，因此，在我們有司法院組織法的情況下，這部法律其實是不折不扣的一部所謂的憲法訴訟法。 針對貴會提出來的討論題綱，剛才許多先進的專家、學者們也發表了很多精闢的見解，包括書面的。我相信在我之後還會有許多先進繼續發表他們的意見。我想針對第六點「是否設置憲法訴願制度以保障人民憲法上之權利」，發表我個人學術上的見解。因為我目前剛好接受國科會一個研究計畫的補助，正好是研究這個專題。 其實許多國內留德的學者，甚至不是留德，或者包括留美的實務界律師們，對於憲法訴願這個制度都情有獨鍾。所以，我今天已有心理準備，我似乎是來舌戰群雄的。坦白講，我強烈反對這個制度。其實翁岳生前院長也是反對所謂的引進裁判憲法的訴願制度。在翁前院長所有的大作裡面，他都認為，我們現在有判例以及決議的違憲審查制度，而且，已經有引進間接的裁判的違憲審查制度。 其次，我國大部分的制度主要是從德、日或美引進的，間或把法國的制度列入討論。根據我長期的觀察，認為有一種很淺碟的文化，就是治標不治本。包括剛才各位學者、專家提出來的一些問題或稍後要發言的，我已經先看過書面意見，都是針對非常多的個案或我國司法的某些現象，認為我國一定要引進這個制度。但是，比較少有真正探究裁判憲法訴願這個制度在德國的背景到底如何。對他們而言，為什麼在二次戰後要設立這個制度？所以，我提出下列一些淺見認識德國。我個人曾經參訪德國聯邦憲法法院6次，應該是國內學者裡面唯一參訪他們最多次，也跟德國老、中、青三代大法官一直保持聯絡，關於這個制度探討很多。第一、裁判憲法訴願制度在德國設置，有二次大戰的歷史背景作為舖墊，是為了回應他們歷史的制度的一種呼喚。第一版的1949年德國聯邦憲法，就是基本法，根本沒有把憲法訴願制度列入。是1951年的聯邦憲法法院法才有列入。基本法一直討論，因為學者一直反對。到第19次，1969年的修正案才明文增訂，目的在於哪裡？我剛才已經提到了，重建德國法制國家的司法威信、重拾人民對於德國司法的信心。所以在很多學者強烈反對之下仍然建置，而且在戰後初期發揮了振衰起敝的功能，這與當時帝國法院的污名化、被納粹污染有關，所以聯邦憲法法院是戰後唯一沒有被第三帝國污染的法院，為了德國長期被第三帝國污名化的所謂人權盡情發揮，社會被扭曲的基本價值要盡快回復，是一種政策考量多於法的考量，是為了人民的法感情，但我國並沒有這樣的背景。 第二，引進制度容易，今天立法院舉行公聽會，如果法案審查順利通過二、三讀，而且很不幸的引進了裁判憲法訴願制度，運作的不是立法委員、立法院，而是司法院，德國聯邦憲法法院的法官，也就是他們的大法官，每位法官有四位助理，其中二位是從其他五軌的專業法院來的，而且要素質優良經過考核，另外二位是大學專職的講師，正在寫攻讀教授的論文，必須要有這樣的素質，每一件憲法訴願案件的卷宗堆積起來比人還高，因為是從一開始行政救濟程序到最後一個程序，曠日廢時，所以引進制度容易，但制度引進之後如何在我國現行的條件與狀況下去運作與貫徹，才能有德國制度運作幾十年後的功效，這一點非常難，從引進這個制度的西班牙及南非的失敗就可以知道，引進這種先進國家的制度，但卻沒有同樣的歷史背景，只會造成畫虎不成反類犬的失敗經驗。 第三，有很多人主張提倡這個制度的理由就像本次會議的題綱－人民基本權利的保障，我覺得這是非常嚴重的迷失，從憲政國家憲法學及法治國家的觀點而言，保障人民的基本權益不是大法官唯一的義務或權限，也不是大法官以外的一般法院的司法權，包括我國的行政法院及其他普通法院，而是包括立法院、行政院在內的所有國家公權力的義務與責任，不是司法權壟斷，更不是大法官壟斷。 我國從以前到現在，幾部大法官所適用的程序法律，都是抽象規範的違憲審查，完全沒有涉及個案的事實，為個案所決定的所謂的裁判憲法訴願，完全沒有存在體制上的必要性，只是徒增與司法內部在功能上的嚴重分立與紛爭。德國聯邦憲法法院也不是獨攬基本權力保障的功能，具體化基本權力還是由一般法院審判權來做權利的救濟與保障，裁判還是留給一般法院、專業法院，即便現今德國的憲法訴願已經變成最主要的憲法訴訟程序案件，但是聯邦憲法法院並沒有因此被稱為人權保障的法院，還是自認、自詡為維護整個憲法、合憲秩序功能與價值的法院。 另外，很多學者專家在發言中都沒有提到勝訴率，五個終審法院中任何一個法院裁判被聯邦憲法法院宣告違憲、發回更審的勝訴率是在2%之內波動，如果被聯邦憲法法院發回更審勝訴，對人民而言就是勝訴，2010年向聯邦憲法法院提起6,422件裁判憲法訴願案件，其中14則被撤銷，2008年8,000多件案件只有2則被撤銷，2009年8,000多件案件也只有3則被撤銷，也就是說，聲請人獲得勝訴的機率是在2%之內波動，而且德國本身對於這個制度至今仍爭議不止，很多研討會、國家法學會還是繼續討論中，因為龐大的案件量癱瘓了他們的憲法法院，負擔過重的問題依然存在，所以在學界與實務界呼籲廢止的聲音仍無間斷，而且對之有不斷的反省與思考，也有改革的建言，例如透過程序的修改，甚至考慮到要不要頒發類似美國最高法院所謂的移審制度來減輕法院的負擔，但至今沒有任何的成果。 最後，在德國的文獻裡面，有二本非常著名、專門探討憲法訴願的大作，其中一本是終身打裁判憲法訴願官司的律師所著，他的結論是呼籲德國廢除這個制度，因為他覺得這個制度是疊床架屋、治絲益棼，徒增人民與憲法法院的困擾。 我的發言就到此為止，謝謝各位。 主席：現在休息10分鐘 休息 繼續開會 主席：現在繼續開會。請桃園地方法院錢建榮法官發言。 錢建榮法官：主席、各位委員。我準備的資料有40頁，以發言時間來說是一定講不完，我會盡量快一點，每當我有時間壓力時，我的發言就會越來越快，甚至越來越大聲，但絕對不是生氣，我先在此說明。 我先很快的回應楊子慧教授提到翁岳生院長也不贊成所謂的憲法訴願，這個我得要反駁，翁岳生院長在96年中研院法學期刊第一期文章中的結論可不是這樣說的，雖然他有所保留，但他並沒有反對，這個我覺得要先說明。 今天我就只談所謂裁判憲法訴願的問題，要稱為憲法訴訟或憲法訴願我覺得都無妨。首先以鄧元貞案為例，這是當年的時代悲劇，很多人可能都看過孫越所演的「海峽兩岸」這部電影，在兩岸開放探親後，他去香港見太太，鄧元貞也是這樣的情況，當時民法規定重婚時，前婚者可以撤銷後婚，這在法條中訂定得很清楚，台中地院、高院、最高法院就把鄧元貞的後婚撤銷，鄧元貞在民國49年結婚，在台育有三子二孫，民國75年，鄧元貞在大陸的妻子向台中地方法院訴請撤銷後婚，法院認為法律就是如此規定，所以就將鄧元貞的後婚撤銷了，這就是法官的心態，他自認是依法判決，都忘了法的後面還有憲法。鄧元貞只能很無奈的去聲請大法官解釋，他認為這種後婚不是一般具有惡意的重婚，民國78年大法官釋字第二四二號解釋，是到現在唯一且空前絕後的所謂裁判憲法訴願，也就是說，大法官釋字第二四二號解釋並沒有宣告法律違憲，而是宣告那個判決違憲，因為那個判決沒有顧慮到這是國家遭遇重大變故，夫妻隔離、相聚遙遙無期的情況下所發生的重婚事件，與一般的重婚事件不同，如果這樣的婚姻被撤銷，反而嚴重的影響家庭人倫關係及婚姻關係，該解釋是首次引用憲法第二十二條的基本權利，也就是所謂的婚姻自由。 請各位想想看，如果沒有釋字第二四二號解釋，三審法院會認為依法判決就應該如此，這樣會有多大人倫悲劇的災難，包括我自己，我爸爸是老兵，我爸爸在大陸也有娶妻生子，我爸爸在大陸的兒子的年齡比我媽媽還大，如果後婚被撤銷，我馬上就變成私生子了，雖然我家沒有什麼財產，但財產也不是我的了，而且我媽媽馬上從正宮淪為小三，親屬關係、繼承關係的一團混亂，大家也是可想而知的，我常常開玩笑的說，如果沒有釋字第二四二號解釋，當年我們就被中國大陸占領了，因為至少有四分之一的老兵，他們的親屬、家屬可以堂而皇之的過來，法令根本就不能有任何的禁止，反而是那些從正宮變成小三的統統都沒有權利，這是多麼可怕的災難。有人會說法律就是這樣規定的，法官判決並沒有錯，看起來好像沒有錯，但法官有沒有顧慮到人民的基本權？個案情況如果依法判決將會侵害人民的婚姻，而且沒有兼顧到當初因為戰亂時期所造成的悲劇，最高法院法官可不可以這樣判決？他也可以這樣判，但他們有沒有這樣判決？沒有，而是讓大法官去判，如果大法官認為自己只能審查法律，法律訂定得很清楚，重婚時只能撤銷後婚，這樣的三段邏輯下來，如果沒有所謂裁判憲法訴願制度，就不可能做出釋字第二四二號解釋，所以我常常講，就算法律沒有訂定，大法官自己做也可以，大法官可以去做審查、裁判，沒有憲法意識的裁判，這也不是不行，但大法官為什麼不敢做？ 我再舉另外一個有關提審法的例子，我常常誇我自己，釋字第三九二號解釋宣告憲法第八條並未以「非法逮捕拘禁」為聲請提審之前提要件，進而提審法第一條於解釋公布日起屆滿二年失效，但司法院忘記修法了，整整二年沒有修法，大家去翻法條就知道，依大法官解釋86年就失效了，後來為什麼修法？好在我分發當法官，我在台東地院時發現有個案子可能需要使用到提審法，但我一查之後發現提審法竟然已經失效二年而沒有修法，我就在法官論壇寫下司法院怎麼還不趕快修正提審法，因為該法已經違憲失效二年了，年底司法院才趕快提案修法，也就是現在大家看到的提審法第一條，這證明什麼事情？沒有一個法官在這二年當中要用提審法，所以沒人發現提審法已經違憲失效，而全國人民也沒有感覺，因為法官不適用提審法時，人民就不知道自己可以用提審法主張自己被非法逮捕拘禁。我們來看釋字第七○八號解釋，釋字第七○八號解釋就是典型的，如果法官願意用提審法去處理這些被逾期居留的外國人，大法官就不用做出這號解釋，也不用宣告法律違憲，當然這個法律有前端沒有法官保留的問題，但是後端逾期居留的部分，釋字第七○八號解釋說沒有法官保留，所以是60天加60天，但這二個案子的聲請人一個被關240天，一個被關145天，他們以「被違法逾期收容」向法院聲請提審，法官說提審法限於犯罪嫌疑的逮捕拘禁，從憲法第八條的意旨來看，法官根本就不需要這樣限縮，法官反而應該擴張，用憲法意旨介入後去解釋提審法，法官就可以因為該收容已逾期，直接判決這個收容完全違法，這些人應該要馬上解送出境，但法官有沒有這樣做？沒有！就是因為沒有，所以聲請人才會去聲請釋憲，釋字第七○八號解釋說「聲請人主張提審法第一條之拘禁應包括系爭規定之收容，無須因犯罪嫌疑受逮捕拘禁，亦得聲請提審」是爭執確定終局裁定認事用法之當否，沒有具體指摘法律違憲之處，所以不受理。這二個人被違法收容這麼久，而大法官寫的那個根本就是廢話，因為聲請人本來就沒有質疑法律違憲，而是請法官要合憲的用憲法精神去操作法律，聲請人沒有辦法去講判決違憲，因為你們不處理判決違憲，所聲請人只好繞個彎說法律違憲，但他們當然無法具體說出哪裡違憲，如果法官願意用隨時有人被拘留24小時以上就可以提審的話，這個法律何需做解釋。這就是個難題，幾乎所有人民聲請大法官解釋時，大法官幾乎都說聲請人沒有指摘法律具體違憲之處，都是講裁判認事用法哪裡不當，這是什麼東西？這就代表人民的聲請案都不是在質疑法律，而是在質疑判決，那個判決如果能夠合憲，能用所謂憲法精神操作於個案裡面時，人民就不會有那麼多冤枉與怨氣要去喊了。 很多人顧慮如果設了憲法訴願後，大法官的案件會暴增，但我認為一點都不會暴增，現在有多少案子就是多少案子，現在人民聲請的案子幾乎都是在質疑判決違憲，大法官每天都寫聲請人沒有指摘法律違憲，只是指摘法官的認事用法，就是因為人民都在質疑判決，所以所謂聲請案會暴增是假象，絕對是假象。 如果有憲法訴願，釋字第七○八號解釋，外國人收容其實個案就能處理，如果有憲法訴願，釋字第七○九號解釋，也就是文林苑案子，大法官以憲法訴願就可以直接將判決撤銷，正當行政程序沒有遵守，也就沒有什麼法律溯及既往的問題，個案就被撤銷發回行政法院重審，文林苑根本不會拆，也就不會有現在台北市政府所說的法律不溯及既往的謬論而繼續拆除。各位想想看，這樣的案子這樣做才能夠直接救濟人民，如果只是解釋法律，那一點意義都沒有。所以如果有憲法訴願，不止能保障居住權，甚至可以保障生命權，以馬曉濱案來說，我認為釋字第二六三號解釋是史上最爛的解釋，竟然承認絕對死刑違憲，若以這個案子只有擄人沒有撕票不能處以死刑為由，直接把這個案子撤銷，這條人命就救回來了。 有關最高法院法官的心態，李念祖律師接受律師訪問時提到，普通法院從來沒有把憲法法院當成自己的事情，甚至把憲法當成有敵意的武器，認為普通法院適用憲法將使案件量暴增，我認為先用再說吧，沒有用就說暴增，有幾個最高法院用所謂憲法意識判決？我必須大膽的說，最高法院到現在沒有幾個人有憲法意識，判決寫起來都還是很法匠的機械法律操作，我常說只有曾有田大法官會寫一些有憲法意識的判決，所以後來他成為大法官，我敢說其他最高法院法官都沒有這樣的情況。 釋字第三七一號解釋將聲請權擴及於各級法院法官，但終審法官有沒有聲請過？沒有，最高法院十幾年來一件都沒有，為什麼？終審法院法官的心態是大法官是幾期的，我為什麼要跟他聲請？這就是最高法院法官的心態，所以他們從來不會去質疑這些問題。各位看看螢幕上的資料那些凶器的判例，拿刀偷6隻竹筍被判7個月，法官無奈的說判例就是這樣訂定的，但為什麼要依照這個判例來判決呢？這個判例不也就是個個案嗎？如果這個判例可以被宣告違憲，法官就可以不需要依照該判例來判決，就算沒有判例，法官的判決如果是這樣適用於人民身上，就侵害人民的身體自由，另外，拿鐵夾、鐵杓偷許願池80元而被判刑7個月，以鐮刀偷割11株皇宮菜被判刑7個月，簡單來說，我們的判決對工具與凶器傻傻搞不清楚，可是大法官能夠審理嗎？我們聲請大法官解釋，大法官認為我們沒有說出法律違憲之處，我當然說不出法律違憲啊，因為是個案有問題，是個案用了判例就產生這種現象，所以必須要這樣處理。 最後，其實不會有所謂案件變多的情況，而且現在大法官不受理的理由也非常簡略，他可以透過選案的方式去挑有意義的判決，當大法官願意在個案審查該案有憲法意識的侵害、有基本權被侵害的情況，倒過來，普通法院法官因為發現判決會被憲法審查，就會自己在個案中想辦法，除了僵化的依法審判外，還會在個案中適用憲法或憲法精神，這樣才能真正建立一個完整有憲法意識的判決系統。謝謝。 主席：謝謝錢建榮法官精闢、精彩的說明。 有關憲政機關人事同意權的審查，我在黨內都是擔任審查會的召集人，審查報告都是我寫的，將來我會注意，如果你們以後有機會被提名為大法官，我會看這一點，看你們有沒有尊重憲法，以此作為支持與否的最重要依據之一。 請義謙法律事務所尤伯祥律師發言。 尤伯祥律師：主席、各位委員。今天來貴會主要是針對憲法訴願的部分提供我的意見，但除了憲法訴願之外，我對這個草案有一些其他的意見，所以先來講這個部分，我儘快把它講完。第一點，剛才楊子慧老師說這個名稱必也正名，應該要正名為「憲法訴訟法」，這部分我完全贊同，不過除此之外，我和楊老師其他的意見是不同的，容我有不同。第二點，我要特別指出這部草案對於當事人程序參與權的保障是不夠的，有兩方面不夠，首先是資訊權的保障不夠，我注意到委員的草案裡面有特別提到應該按照政府資訊公開的角度去公開檔案的內容和資料，這個部分當然可以贊成，但是我認為這樣是不夠的，為什麼不夠？理由在於草案裡面有設計當事人可以參與證據調查、參與言詞辯論等，但假使當事人沒辦法閱卷，請問他要怎麼表示意見？怎麼能夠證據調查？怎麼參與言詞辯論？我想在這個部分閱卷權絕對是必要的，德國聯邦憲法法院法對於閱卷權規定得非常清楚，如果今天要用這樣的一部草案，誠如剛才楊老師所說，我們是往憲法訴訟的方向在走，真的要訴訟法化的話，對於當事人的程序參與權也就是資訊權和閱卷權的保障是絕對必要的，很可惜草案在這一點沒有規定到，我認為這一點應該要加進去。 其次，在言詞辯論的部分，我想這涉及到當事人聽審請求權的問題，這不是只有大法官會議本身，將來憲法法庭本身在聽取各方面的意見上能夠讓他做出更正確的判斷而已，事實上這涉及到當事人的聽審請求權，也就是程序參與的部分，這是正當法律程序原則所要求的。現在這部草案把裁量權完全交給將來的憲法法庭，我認為這是不對的，我們應該仿效德國聯邦憲法法院法來規定為「應一律行言詞辯論」，甚至在受理程序這一關也應該要行言詞辯論，因為在受理程序這一關，很多大法官在內部討論的時候，據我所知，他們真正在討論的並不是這個案子到底是不是針對裁判所適用的法律表示違憲之見解，不是這麼程序的，真正在討論的時候，其實涉及到的都是憲法重要性的問題，像憲法重要性這種原則在討論的時候有必要透過辯論來進行交鋒，讓不同的觀點意見互相的說服，所以我認為應該採取一律行言詞辯論這種設計，例外才不需要，而且不管是受理或是審判，這個部分都應該要加進來。 第三點，我注意到在法案中有加上一個評議秘密制度，我個人對這個部分有一點懷疑，因為我們既採取評議秘密制度，但是同時又容許意見書，這兩個制度將來要怎麼並存我很難想像，寫不同意見書的時候很容易把評議過程中的秘密暴露出來，這是很難避免的，其實我認為做到大法官這個層次是不需要用評議秘密制度這種成文化的東西來規範他，在這個層次上面的制度是以不同意見的表達為優先，而不是評議秘密，所以這個條文我認為可以再商榷。另外，在立法委員聲請釋憲的部分，從這個制度本身和規範目的來講，它是要保障小黨，所以目前草案的門檻訂為四分之一我認為可能還過高，我贊成把它往下降，可以考慮降為五分之一，以上是我對這個草案的意見。 現在要談到我所要理解的憲法訴願這個部分，叫憲法訴願也好，叫其他名稱也好，我沒有意見，但是我終決主張我們需要一個裁判違憲審查制度，為什麼需要裁判違憲審查制度？因為我們需要一個制度去確保普通法院的法官會去適用憲法，有什麼樣的現象當然就設計什麼樣的制度，制度當然不能夠照翻國外，在我們要搬一個國外的制度或是創造一個制度之前，必須要先問我們是不是有什麼現象需要去立一個制度來規範它，答案是現在有這樣的現象，我們的法官不要用憲法，我常常在講，如果大多數的法官都像曾大法官或是在座的魏法官和錢法官一樣，那我們確實不需要憲法訴願，但很可惜的是今天大多數的法官不是這樣子，我要很誠實的講，我們的律師和當事人在法院呼籲法官適用憲法，請求法官實現憲法給人民權利的允諾，但是法官充耳不聞、置之不理，這種情況非常多。 我舉兩個例子，這兩個例子都是現在的聲請釋憲制度救濟不到的，法官也不願去救濟，只要法官不想救，憲法就完全救濟不到。第一個例子，我主要的業務是刑事案件，所以我舉刑事案件的例子，在刑事案件中常常會看到檢察官用什麼樣的偵查手段？檢察官在偵查階段先以被告身分訊問一個犯罪嫌疑人，你現在是被告，問完以後因為你有講到別人，所以我把你的身分轉為證人，請你具結，具結之後把剛才講的話重新再講一次，這在目前的偵查實務上司空見慣，法院也不以為怪，但是我個人一直認為這中間是有大問題的，什麼樣的大問題？被告的身分享有什麼樣的權利我想在座各位都很清楚，被告的身分享有緘默權，他也享有受律師協助的權利也就是辯護權，這兩個都是憲法賦予他的權利，要剝奪掉這兩個權利必須要有法律的授權才可以，憲法二十三條的法律保留原則就是這樣的要求，可是我們翻開刑事訴訟法，有哪一條規定授予檢察官做這樣的處分？剝奪掉你的緘默權，剝奪掉你受律師協助的權利，然後叫你以證人的身分具結作證，不准不講話，你一定要講話，有哪一個條文授予檢察官這樣的權利？我翻過了，沒有。但是當我在個案針對這樣作出來的證人筆錄主張證據排除的時候，法官只要不理我，針對這個裁判你們也不去協調這個問題，打到最高法院最高法院也不理我之後，抱歉，這個問題就完全無法在釋憲制度裡面去救濟，那這個是不是權利保障的漏洞？我認為這是權利保障非常大的漏洞。 憲法應允我們「有權利必有救濟」，這是憲法訴訟權講的，大法官會議在很多號解釋中都這樣子講，「有權利必有救濟」，可是在現行的制度裡面，權利保障確實有漏洞，而且這個漏洞來自於裁判本身。誠如剛才錢法官向貴會所報告的，目前聲請釋憲的大部分案件都是裁判違憲的案件，諸如主張裁判違憲，為什麼？那是因為裁判違憲的情況非常多，人民有冤無處訴，所以只好聲請大法官會議解釋，原因就在這裡。今天如果沒有一個裁判違憲審查制度，法官不會有動力去適用憲法，理論上來講，裁判的違憲可以透過審級救濟去處理，這也是剛才楊老師向貴會報告的時候所說的，我承認這是一種方法，但是前提必須是這個審級救濟有用，我們目前在實務上面出現的情況是什麼？目前出現的情況是越往上走越沒有憲法意識，很抱歉，講不好聽一點是這樣子。最高法院和最高行政法院的判例被大法官宣布違憲的情況多不多？也不少啊！五八二號解釋就是其中一個很有名的例子，但是我們也可以看到五八二號解釋做出來之後，最高法院的表現是怎麼樣子。之前有一個最高行政法院的決議，我記得是座談會還是聯席會議的決議被宣告違憲，結果最高行政法院直接開記者會用新聞稿罵大法官會議，我忘記是哪一號的解釋，待會兒盛老師可以補充一下。 最高法院的法官對於憲法的態度是漠然的，他不認為自己做出來的裁判、判例或決議是違憲的，正是這樣的制度，這種最高法院的見解在拘束著下級審法院，下級審法院的見解只要不違反最高法院的見解，即使它是違憲的，最高法院也不會撤銷它，在這種情況下，下級審法院的法官有什麼動力和動機要去適用憲法？那是給自己找麻煩，如果你用憲法，把判決書寫得「落落長」也沒有用，上去馬上被撤銷掉，但是你用判例的話，判例即使是違憲的，寫得短短的上去一樣維持，如果換你當法官，你要用什麼方式去判決？一定是用後者比較輕鬆的方式去處理，可是中間犧牲掉的是什麼？犧牲掉的是人民的基本權利，犧牲掉的是憲法的尊嚴。那圖利的是誰？得到好處的是法官。我認為台灣現在不需要憲法訴願制度是一種昧於實務現象的講法，我們需要這個制度，在此我要特別提醒一件事情，目前大院正在審議法院組織法的修正草案，修正出來的提案是大法庭制度，這個大法庭制度將來一旦成真的話，譬如今天有一個大法庭的裁判，這個裁判做出的見解是違憲的，那我要講，以目前的憲法訴訟法或是大法官審理案件法的草案設計，這個違憲的大法庭裁判將來會拘束到所有下級法院，但是它沒辦法被違憲審查，完全沒有辦法被救濟，直到地老天荒有一天最高法院的人員結構改變了然後重新再開一次，會變成是這樣子，那這中間的過程會有多少個案的基本權利被侵害，請貴院深思，我報告到此，謝謝。 主席：謝謝尤伯祥律師精闢的發言。 請中正大學財經法律學系盛子龍教授發言。 盛子龍教授：主席、各位委員。今天我應邀來討論大法官違憲審查制度未來改變的問題，也聽到很多學者專家和實務界的先進提出很多寶貴的建議和想法，因為時間有限，我針對兩點來表達個人的淺見，第一點，宣告法律違憲的評決標準到底要採三分之二還是要過半數，當然兩個選項各有後面考量的理由，維持絕對多數的想法當然是來自於司法機關在民主正當性一些比較不足的地方希望能提高評決人數的標準來儘量尊重立法院多數決所做的民意決定，這是第一個考量。第二個考量，儘管台灣憲法實行已經有相當多的時間，坦白說，台灣並不是一個憲法共識高度形成的國家，在談論很多法律問題的時候，我最怕和人家討論憲法問題，因為討論憲法問題就會開始吵架，他講他的憲法，我講我的憲法，我們的憲法觀念差異非常的大，在這樣的情況下，用比較高的表決人數來確保這個違憲審查的決定符合比較多的憲法共識，這也是這種設計背後的一個理由。另外一方面，因為我以前當過大法官助理一段時間，所以我今天可以用我的經驗來描述，以前在大法官違憲審查的案件中，只要碰到極少數，譬如有三位左右的大法官很鐵板的要去維護那個在一般共識都認為是違憲制度的時候，你會發現單單要說服那三位鐵板大法官有多麼的困難，這使得台灣的憲法在進一步挑戰現有體制的時候，過高的表決人數門檻導致目前釋憲功能的發揮會綁手綁腳，這兩個之間其實各有優弊，各有利弊得失，我覺得在憲法上不見得有唯一正確的答案可循，但是至少我相信未來立法院在制定這個法律的時候，或許可以從這幾個角度去做全盤的考量。 第二點，關於要不要增設憲法訴願的制度，特別是針對這個裁判要不要設一個違憲審查的機制來提供人民權利保障，這個問題我覺得可以從幾個角度去思考，第一個，採取德國的制度對現有制度的功能所造成的衝擊，我們有沒有辦法負荷？剛才楊教授也提出德國實施這個制度所面臨到的功能負荷的問題，針對要不要再做一些限縮，德國目前還在議論中，如果台灣的法律政策要全面引進德國的憲法訴願制度，我個人沒有意見，但是我要強調，如果要全面引進德國憲法訴願制度，恐怕現在司法院大法官的組織功能配備要全面升級才行，不能是一個有血有肉的普通人，他要變成鋼鐵人第三集那麼強才行，為什麼這麼說？我認為案件量的增加是可預期的，剛才錢法官說案件量不會增加，我覺得那是因為目前在大法官釋憲制度中，你針對裁判硬去寫釋憲聲請，我們當助理的大概都知道，那個案子幾乎不用看就直接不受理，換句話說，不受理的機率是99.9%，人民沒有預期就不會有案件量暴增的可能，但是將來如果正式設立這個制度之後，透過憲法教育，透過很多事務所的行銷，未來案件不增加才奇怪，所以案件量會暴增是一定的。那麼現有的大法官是不是要學德國分成兩個庭？未來的功能配備是不是要增加助理，譬如從1個助理增加成4個助理，還要增加司法事務官，投入更多的司法資源？我個人對這個沒有絕對的偏好，但是我要強調，如果要全面引進德國憲法訴願的話，請一併把現有的大法官升級，我認為一併升級在運作上才有實現的可能，如果還是用現在這種小孩子穿上一個憲法訴願大鞋的話，我自己當過大法官助理，那時候我一個人是「校長兼撞鐘」，要幫大法官遛狗還要順便辦案子，當只有少數一個助理的時候，請各位要體諒現實的困境，如果真的要採進憲法訴願可以，請全面把大法官的功能配備升級，把司法資源再增加很多，那這一點我是樂見其成。 第二個，如果現有的資源不可能大量投入，只能夠在現有規範審查制度底下去維持這個既定方向的時候，我建議可以考慮至少走一小步，如果我們要走德國的全面憲法訴願，當然這是一個浩大的工程，從實體到組織有很多需要調整的地方，或許在下一次憲法訴訟的改革上面可以好好考慮怎麼讓它面面俱到，但在目前這一次的修正草案中，是不是可以考慮至少在釋憲這個課題增加一個選項？如果現在的法院見解是裁判的大前提，它是一個抽象、一般性的見解，這個見解基本上不是因為個案情節的考量而有所謂陰暗情節的不同答案，而是那個答案就是這樣，我舉一個例子，我曾經打過一個行政訴訟是關於債券溢價的問題，財政部向來的作法是認為所得稅法六十二條規定的原利率是指票面記載的利率，譬如5%，可是實務上因為發行和市場的利率會有偏差，所以發行機構常常會做溢價發行的措施，譬如100元的票券一年的票面利率是5元，它的溢價發行是2元，購買人用102元買下來，將來領到的利息是5元，他真正賺到的所得只有3元，這是一個很簡單的數學題，可是財政部硬要說他賺5元，而行政法院也解釋為5元才是他的所得，這樣的判決到100年為止總共有59件，在法律上根本沒有辦法透過審級的救濟去達到任何救濟的可能。 我舉這個例子是要凸顯一個現象，如果今天法院針對一個法律的抽象、一般性解釋已經形成了根深蒂固不可能改變的見解，不管那個法律在理論上有沒有不同的解釋可能，不管理論上法院是不是也肩負著基本人權的保障功能，那都是虛擬的，因為它沒有盡到保護的功能，而且這個抽象、一般性解釋雖然是法律的解釋，可是它事實上發揮了如同法律的拘束力，為什麼？因為那個法律不可能因個案而有不同的解釋，它要嘛就採原利率、票面利率，要嘛就採殖利率，只有兩個選項，在它採票面利率之後，在個案中根本沒有任何救濟的可能，像這種案子雖然沒有做成判例，也沒有做成最高法院的決議，可是當九十幾件行政法院判決的答案都是一致的時候，那個法律其實就是那樣解釋，沒有其他的可能。當然大法官可以說那是裁判的違憲，可是對人民來講，當最高法院都認為法律是這樣解釋，有九十幾件判決的時候，難道在司法權的尊重之下，事實上還存在著其他解釋的可能嗎？那根本是不可能的事情！針對類似的情形，將來在現有的法律制度中至少先嘗試著增加一項，如果法院就一個法律的解釋已經形成一個脫離個案的那種抽象、一般性的見解，事實上它的拘束力就如同判例和最高法院的決議，一旦發生這種情形侵犯到基本權的時候，在現行體制底下就變成真空，沒有一個有效的權利保障，是不是可以考慮增加這種案型，變成釋憲的標的？這樣在衝擊上會比較小一點，因為憲法訴願以目前德國的運作來講，甚至有些案件都到事實認定的違憲審查了，所以我們在組織功能配備短期看起來不太可能大幅提升的情況下，先不要做這麼高功能的規劃與設定，但是至少先嘗試著針對法院如同判例或決議的那種抽象、一般見解納入違憲審查的對象，讓人民的權利保障至少在這一點可以獲得一個沒有漏洞的有效救濟。 這種案件的數量畢竟不像全面的憲法訴願那麼多，對於司法院功能的衝擊比較小，如果還是擔心對司法院現有功能的衝擊會太大的話，其實將來可以讓司法院在運用草案當中以欠缺憲法上原則重要性做一些刪選，甚至在法律上可以進一步考量給它更多的裁量權，讓它有選案的空間，藉由這種制度的存在，至少會給現有的法院一個警惕，讓它在適用法律的時候注意到如果它不尊重基本權會有被撤銷的可能，那這樣的制度就可以發揮教育法官、引導人權進步的功能，這是我的淺見，謝謝。 主席：非常感謝盛子龍教授精闢的發言。 接著請萬國法律事務所顧立雄律師發言。 顧立雄律師：主席、各位委員。剛才魏法官提到德國會有這個憲法訴願的制度是源於對法官的不信任，我覺得如果當時設這個憲法法院，這個憲法訴訟的背景是來自於對法官的不信任，那麼比照今天的台灣，大家認為我們對法官有信任嗎？所以這可能是充分彰顯人民的需求。另外，他也提到法官欠缺憲法意識，我不知道他用什麼方法來補足這一面，主張要有憲法訴願的人都是一再的彰顯要具有這個制度才能夠立即的補足法官完全不將憲法當作應該適用的法律之一這種現實，如果沒有的話，我不知道如何補足。如果只有下級法院欠缺憲法意識還可以原諒，但是我們看看最高法院歷來對於很多法令的適用和解釋能夠告訴我們它有什麼樣的憲法意識？我記得當時和曾有田大法官在最高法院學術研究會就刑事訴訟法做兩年的研修，我個人從中學到很多，我相信曾大法官也從中學到很多，要透過這種學者之間長期性的討論，大家才能夠激起對自我職責的認知，然後對憲法才能夠有進一步的執行，但是過往以來，我們對法官這方面的教育完全是一片空白，如果不引進這種類似的制度，我不認為在未來的10年或20年我們能看到法官去應用憲法。 我們不能否認從戒嚴時期以來，大法官的解釋對於民主法治的貢獻，這是翁老師常常在講的，這也是到現在為止我們和中國很大的不同，因為中國一直沒有一個違憲的審查機制，這個違憲審查機制等於開了一扇窗，即使在戒嚴時間都有一定的功能，當然在解嚴之後更大幅度的提升了我們的憲法意識，但是我們走到了今天是不是應該要進一步擴大這個憲法法院的功能？過去我們一直在討論有關司法院的組織變革，全國司法改革會議當時「一元單軌」的結論已經很明顯的挫敗，那大家就承認挫敗，大家同意維持現行數個最高法院再加上憲法法院的設置，既然是一個憲法法院的設置，而且是一個集中的違憲審查，那麼還拘泥於過去抽象法規範的違憲審查制度有什麼意義？採分散式違憲審查的國家或是採集中違憲審查的國家當然都是就個案對於憲法保障的基本權被侵害要加以救濟，要不然法院存在著幹什麼？法院存在的目的就是對個案有沒有侵害人民的基本權加以審查，這就是法院設置的本旨。我沒辦法理解為什麼引進憲法訴願會產生這麼大的疑慮，如果是認為抽象的法規範的審查比較不會產生權限之間的爭議，而具體的裁判的違憲審查就會產生，這點我也沒辦法理解，抽象的法規和審查不就是和立法院在奪權嗎？立法院通過的法律被憲法法院宣告違憲，那立法院說：「我們都是憲法機關，你憑什麼說我違憲？」，這種爭議有什麼價值，有什麼意義？反過來講，如果最高法院不高興，覺得憲法法院動輒說我的裁判違憲，那以前的全國司改會議是讓最高法院和憲法法院合併為一，大家就看內部要做怎麼樣的事務分配，但是基本上來講，你說最高法院的裁判都不能夠是違憲的審查，那我們有沒有給予分散的一個違憲審查機制？在這種情況之下，我們還能夠稱為是憲法法治的國家嗎？所以我不太能夠理解這種反對的聲音。 剛才尤律師提到現在司法院組織法要推動大法庭制度來取代過去黑箱作業的這種判例或決議制度，把剝奪司法權這種對具體裁判作裁判的本質，把這種法官的抽象判例廢掉，還是落實到司法就個案的裁判來進行的本質，那麼大法庭的制度實施以後，它所做成的裁判是不是能夠做為一個事前的標的？那麼又回到和過去一樣，在大法庭做成的裁判裡面，到底在什麼程度範圍內會認為它已經具體的適用某一個抽象的法令而構成有違憲審查的標的？這又會引起紛擾，所以我覺得憲法法院既然要走入訴訟化，要用判決主文化，那麼就進一步的將這個受到終局裁判所適用的相關法令見解有涉及憲法對於人民基本權保障的部分拉到憲法法院，讓憲法法院來決定受理或不受理進而再做解釋，我認為台灣應該已經走到這個階段，在這個階段進一步去強化憲法保障人民基本權的意旨並落實在個案的審判當中，這真的是我們下一步應該要走的方向。 關於受理以及評議的門檻，評議的門檻設定為三分之二，雖然大家覺得有利弊互見的地方，有人認為要具有比較高度的憲法共識，但是我認為無論如何，三分之二的門檻都彰顯了一件事情，就是多數人被少數人給把持，這個事實是沒辦法否認的，你說要具有比較高度的憲法共識，反面言之，如果少數人反對，那就等於少數人去綁架了多數人的憲法共識，所以當你說憲法要有共識，這個共識如果少數人就可以去否決掉，那等於由少數人來決定什麼是憲法共識，所以這種講法也是沒有意義的。二分之一就是二分之一，超過二分之一的人贊成，那就表示過半數，不會被少數人把持，也不會因為少數人的堅持使得這個共識沒辦法形成，如果少數人的看法可以去否定多數人的看法，這個本身就不可能稱為共識，在邏輯上是不通的。有人說評議如果是二分之一，那受理的門檻是不是要降低，我個人覺得受理的門檻和評議的門檻不當然有對等的關係，受理的門檻要和評議的門檻一樣是二分之一也可以，如果要降低到三分之一，15個大法官有5個大法官願意受理的話，我個人是覺得還好，因為受理的結果只是進入他們實質審查的階段，並不會決定最後的評議結果如何，所以我個人覺得有三分之一，有5個大法官都覺得這個案子要受理應該已經足夠，以上是我的看法，謝謝。 主席：謝謝顧立雄律師的發言。 接下來請尤委員美女發言，請吳宜臻委員準備。 尤委員美女：主席、各位學者專家、各位同仁。今天真的很高興能夠聽到這麼多專家學者從不同的角度來對司法院大法官審理案件法修正草案表達意見，司法院會提出大法官審理案件法修正案其實是因為本席拋出了一塊磚，才會引出司法院的一塊玉，但是這塊玉裡面還有很多瑕疵，所以各個專家學者都提出建議，其中最有爭議的部分是司法院引進了德國憲法訴願的制度，但是它只引進一半，所以是一種跛腳的設計。剛才這些專家學者大部分都贊成在實務上最多的不服和民怨都是在裁判違憲的部分，可是這個部分在目前的制度中沒辦法聲請大法官會議解釋，當然有些律師會透過裁判的違憲把它包裝成適用法律的違憲去聲請大法官會議解釋，但是最後的命運當然是不受理被駁回，在這樣的情況之下，就如剛才很多專家學者所提到，憲法訴願對於裁判違憲的部分應該要讓憲法法庭將來能夠去審理，至於會不會有大量案件湧入，我想這是可預期的，但是在這裡可以有一些機制，譬如在前面不受理的機制到底要怎麼樣去設定，方才也有學者提到應該給這些大法官有更多的配備，譬如助理的增加或是增加其他憲法法庭審理的配備，我覺得這個部分司法院可能要去慎重考量予以增加。 另外，有學者提到在各級法官審理案件的時候就應該要具備憲法意識，我們的政府簽署了兩公約，也寫了國家報告，也請了聯合國這些專家來台灣，他們在觀察的結論性意見中特別提到各級法院的法官、律師以及檢察官這些實際上在處理案件的人真的是欠缺人權概念和憲法概念，因此必須以特殊的課程針對這些人來予以訓練。在我們整個教育的過程中，這一塊的確是非常缺乏的，因為在以前的戒嚴時期，法律和人權根本不用去談，這些人現在已經位居高津，可是他們在以前根本沒有受到這樣的訓練。目前新的一代慢慢有一些憲法和人權的課程，可是這些在底層的地方法院法官或是檢察官又受到一些判例和解釋的拘束，甚至受到升遷的拘束，受到他的判決被廢棄的拘束，所以他們不敢再去做這些審查，也沒有動機和意願，因此，對於這些法官、檢察官或是律師的人權教育、憲法意識以及人權保護的概念應該要去加強訓練。是否要全部言詞辯論這個部分也有一些不同的意見，尤其是那些具有普遍性的意見，如果案件量非常大又要全部言詞辯論我想可能會有所負荷，但至少對於這些原則性、重要性的重大案件是應該要言詞辯論的，不過這個部分容許大家再討論。剛才顧立雄律師提到評決的門檻太高，如果沒有達到三分之二就變成是不違憲，事實上誠如顧律師所說，這變成是少數人把持而不是一個共識決，所以這個門檻是不是應該降下來，當然司法院的版本是把命令違憲和法律違憲做不同的區別，因為法律比較重要，不過這裡面是不是有必要去區別，還是命令和法律只要違憲達到二分之一的評議門檻就可以，這個部分可以再討論。方才也有提到所謂的資訊公開和其中的閱卷權部分，我想這些都是可以再討論的。 聽了專家學者這些意見之後，本席建議司法院要慎重的考慮是否要把德國的憲法訴願制度完整的引進來以及增加大法官的助理和配備。還有，人民要向憲法法庭提出聲請，依照目前司法院的設計，他必須經過法院的法官認為符合才能夠送去，我就是因為對法院的判決不服才要去聲請大法官會議解釋，結果還要法院許可之後我才可以向大法官會議聲請解釋，這簡直是與虎謀皮，所以本席覺得這個部分必須要修改，包括言詞辯論和資訊公開的部分也請司法院一併的考量，謝謝。 主席：請吳委員宜臻發言。 吳委員宜臻：主席、各位學者專家、各位同仁。今天來這裡上了一課，非常感謝學者專家。本席聽完這些意見之後，希望等一下司法院能夠回應，如果今天不能回應的話，可能要針對今天具體意見，在我們審查法案前，一定要有一些回覆。剛才尤委員和學者專家提出一些質疑，東海大學林騰鷂教授質疑司法院組織法該不該修，亦即司法院是否該最高法院化，除了這個概念之外，他還提到現在送進立法院的司法官審理案件法，他覺得這是組織法和程序法分不清楚，如果等一下司法院回應時沒有講清楚，是否可以在會後說明清楚？否則，按照立法院的習慣，有些組織法、作用法的立法原則會無法釐清，更何況我們談到該不該採取憲法訴願制度，學者專家擔心案件量將會暴增，而目前大法官配備若是不足，我們現在處理的是組織法的概念，也有可能透過組織法的層級，一併處理組織法中的員額問題。如果是程序法，針對大法官及職員的相關配備，我們有可能沒有辦法在這樣的法案中一併處理。所以我認為司法院應該針對這一點一併說明清楚，我們再去回應憲法訴願制度該不該採取全面的德國制，如果不該或是採取修正式的憲法訴願制度，我們去思考人力、配備或法律職員的增加或提升，這樣對於本委員會委員的思考是有幫助的。 本席本來對於憲法訴願制度也有擔憂，我國有一些個案的終決裁判經大法官認定違憲，就已經有違憲審查的實質案例，如果正面承認憲法訴願制度會不會形成第四審，或是造成案件暴增？今天聽完幾位學者專家及一些來自實務界的見解，覺得如果司法院送來審查的草案沒有憲法訴願制度的話，顯然不符合一般實務工作者和學者專家的期待。在今天的公聽會之後，對於這樣的法案，司法院是不是該適度修正。顧立雄律師剛才也說，德國當時是因為人民不信任司法，而以我們現在的法官的素質來看，大家對於憲法的適用多所質疑，針對這個制度上的問題，我們是不是該正面回應？是不是該修正法案？有必要的話，法案應該提出來修正。針對這些問題，等一下或是會後機關官員回應時，應該提出書面說明。謝謝。 主席：在請政府機關代表說明之前，本席也要針對今天的公聽會表達一些意見。 針對大法官審查釋憲案，我們希望能夠透明化，憲法是人民權益的保證書，大法官對法律的解釋具有拘束全國各機關的效力，也是人民權利最後的防線和救濟的管道，更是解決政治歧異紛爭的重要指標。表面上大法官對於民生沒有關係，但實際上卻跟百姓的生活息息相關，尤其牽涉到個人的權利義務的各項爭議，在法律上有歧見，在救濟管道上也有窒礙難行的時刻，最後都要回歸到憲法上的精神與保障。但是大法官審理案件過去都是不公開、不透明的，讓人民感覺到有黑箱作業之嫌，現在民眾對於司法普遍不信賴，所謂的獨立審判，讓許多法官的判決都背離社會主流價值和人民的期待，過去民眾看司法審判都如霧裡看花，甚至只能藉由媒體的報導來知道審判過程，更何況是不公開的大法官會議？而這次修法將大法官審理案件言詞辯論得以視訊方式為之直接入法，確實將有助於大法官審理案件更為透明和公開。 關於「法庭之友」制度，這項制度最早的起源可追溯到羅馬法，後來被英美法系國家的普通法繼受，一般大陸法系國家，例如：德國、瑞士、日本等，並沒有此項制度，早期法庭之友是指一個跟案件本身沒有利害關係、以協助法院為目的、提供意見給法官的人，通常是有深厚法律素養之人，其所提供意見大部分是法律意見，但目前英美法中所謂的法庭之友，已不再是跟案件本身沒有利害關係之人，有的人對於正在進行中的訴訟案件雖然不具有訴訟當事人資格，卻有利害關係，而請求法院准許其對該案件提出意見。在英美法中，擔任法庭之友提供意見，並不是人民的權利，而是法院給予的恩惠，所以法官對於是否要接受或採納法庭之友的意見具有絕對的裁量權。這次司法院版的大法官審理案件法納入法庭之友的制度，是希望讓申請人、相對人或其他關係人，甚至是專家學者，可以到庭陳述，提供相關意見，供大法官審理時參考，也能擴大民眾參與，立意良善，但本席希望不要只是流於形式，在大法官作出解釋時，要將採納和不採納的理由和意見寫入解釋文中。 大法官駁回釋憲聲請時，應該附上說明和理由。去年臺北市文林苑都更案引發爭議，本席集合了51位立法院的委員同仁，於去年4月22日向司法院大法官聲請針對都市更新條例作出釋憲，結果在收件2個月後，在6月22日，大法官以不符合聲請要件為由，駁回本席的聲請，並認為立法委員應該先提案修法，修法不成再來聲請釋憲。姑且不論受不受理釋憲聲請，但司法院在回復本席時卻未附加任何理由書和說明，讓人難以接受。大法官會議這樣的處理，確實讓本席及委員同仁相當氣餒，因為本案涉及人民權利、權益甚鉅，也是社會矚目的一個案件，全民都期待大法官給個說法，來定紛止爭，但是大法官卻以本案不符要件而駁回聲請，本席感到相當遺憾。我們希望本法明確規範將來審查時受理要件，根據大法官會議第六○三號的解釋，立法委員聲請釋憲，源於尊重國會議員的職權地位，應與立法院對法令的制度行使與運作有密切的關係，故有一定人數即可聲請大法官釋憲，而現行法中規定必須要有三分之一立法委員連署才可以，確實門檻過高，這次修法降低立法委員聲請釋憲的門檻為四分之一，將有助於立委代表民意提出全國民眾關心的釋憲案件，但是最重要的不是門檻，而是受理的實質要件。過去立委聲請釋憲，必須符合就其行使職權適用憲法發生疑義或適用法律發生牴觸憲法之疑義者，定義非常模糊，導致本席提出的都更條例釋憲被判定不受理，這次修法明確規範受理要件必須法律公布6個月以上，且經提案修法未果，還有立法院追認後3個月的戒嚴令、緊急命令及通過後3個月內的預算案、條約及決議等。雖然如此規範較為明確，但會不會限縮立委聲請釋憲的權利？希望司法院能夠審慎地研究一下。 根據統計顯示，大法官從91年到101年解釋的案件中，終結的案件總共有3,911件，不受理的有3,616件，作成解釋的只有143件，不受理的比例高達92.4%，但是大家都不知道不受理的案件是什麼樣的案件，為什麼不受理，因此，本席認為，每一件聲請釋憲的案件確實都涉及人民的權益，而且聲請大法官釋憲也是人民最後的救濟管道，雖然為了避免雜七雜八的案件湧入大法官會議，才設定聲請要件，但是我希望能將聲請的案件公開，讓民眾檢視和了解。而不受理的理由和不同意見也要公布，讓民眾知悉。以上是本席在這次公聽會中提出的意見。 接下來請司法院大法官書記處吳處長發言。 吳處長永宋：主席、各位委員。很高興有機會來聆聽各位的高見，對於限於時間而無法一一回應的意見，我們回去會嚴肅看待，一定會以書面來提出我們的看法。 我首先要說明的是我們修法的過程，這個法案並不是司法院或我們書記處自己做出來的，是由院長指示副院長，然後我們邀請徐璧湖、林子儀、許宗力、許玉秀等4位剛卸任的大法官來協助我們。這幾位大法官都是非常受到尊重的大法官，而且他們的學識、見解都很卓越。我們還邀請陳愛娥教授、吳信華教授、廖元豪教授和在座的楊子慧教授當我們的修法委員，經過七、八個月的時間，開過十幾次正式會議，會前會和會後會不計其數，我們是以嚴肅、慎重的精神來做，將集思廣益的心態來定這個草案。剛才林教授指摘這個草案的諸多缺失，雖然在某一部分我們當然會虛心檢討，但是針對過於嚴厲的批評，我們不得不替我們的委員澄清一下，大家其實是很慎重的，而且受邀的委員都是學有專精的。 其次，我就依照今天的討論題綱次序，大致說明一下我們可以回應的部分。 關於立法委員聲請釋憲的門檻由三分之一降到四分之一一事，這樣修法當然是基於尊重立法委員，讓立法委員比較容易提案，至於應該降到什麼樣的比例，大家有不同的意見，因為這涉及到大院的職權，我們還是會尊重大院的決議。不過我要說明的是，關於法律的部分，公布6個月以內的法律不受「修法未果」這個要件的限制，超過6個月以上的法律才有受到限制。 還有聲請解釋法律是否違憲的門檻為三分之二，這個門檻是不是過高？剛才有學者質疑這樣會形成被少數人把持的局面，但是我們基本的認知是將門檻的適用區分為法律和命令兩種，法律有民意基礎，是由立法院所制定的，為了表示對立法權的尊重，也為了提高解釋的公信力，我認為三分之二的門檻是適當的，因為大法官畢竟沒有民意基礎，有民意基礎的機關所定的法律，如果只要達到二分之一的門檻就可以宣告違憲，就很容易一下子被宣告違憲，再過一下子又被宣告合憲，形成動盪的局面。如果解釋門檻比較低，公信力會稍微不足，比方說，1954年美國發生種族隔離事件，有公立學校不讓有色人種就讀，雖然大法官已經有半數以上有既定意見，但是首席大法官還是繼續居中斡旋，說服所有大法官作成一致的判決。他的意思是，像這樣重大的案件，判決最好要有一致性，人民才會信服，如果大法官兩派意見差不多，突然作出一個結論，恐怕也沒有辦法解決社會對立的問題。 關於法庭之友，剛才陳教授說我們應該做更細緻的規定，以後我們在審理規則裡應該可以有更詳細的規定。 關於言詞辯論的部分，我們認為大法官的負荷很重，如果所有案件都一定要言詞辯論，對他們來說是不可承受的重，所以這是不太可行的。現在我們已經有規定，關於機關爭議的案件、彈劾案件、政黨解散案件、地方自治保障的爭議案件之判決一定要經言詞辯論，至於其餘案件，其實大法官都會注意，如果是社會矚目的案件，他們就會言詞辯論，所以這部分我們交由大法官去決定。 關於憲法訴願的問題，正反兩方都有很多學者提出意見，我們當然認為現階段不宜採取，如果移植德國的憲法制度，德國每年收六千多件，勝訴率不到2%，這種情況會造成案件延宕，效益也不佳。終審法院法官分工不明這個問題剛才也有人講過了，其實這部分和憲法第七十七條所規定的訴訟權和第七十八條規定的解釋權劃分是相違背的。 另外，譬如剛才錢法官說現在法官都不願意做憲法的部分，其實這是一種期待的問題。我們現在設定的讓人民在訴訟中可以聲請違憲審查的機制，讓承辦法官去審查是否具備相當的理由，其實就是要加強普通法院法官的憲法意識。如果具體個案有違憲疑慮時，我認為審級救濟真的是可以期待。大家以往對最高法院的運作也許不是很滿意，但是，現在到最高法院去的法官，像魏法官這樣的人越來越多了，時代的更迭也是很快，我們現在也看到有很多年輕優秀的法官都進了最高法院，我們真的是可以期待，不要再用過去的觀念來批判這個部分。另外，錢法官說翁老師沒有反對，只是保留。不過，依照翁老師的個性，他所謂的保留其實就是不太贊成，因為以他這種溫文的個性，他不太會講出很決斷的話，我們引用他文章裡的一段話便知，文中提到：「因此，憲法審判權與一般審判權之間如何分工、分權，在德國迄今仍是一大未解的難題。」他還提到：「憲法訴願對人民人權保障固然有其正面功能，但因為任何人都可以提起，難免會有濫訴的情況，造成憲法法院頗為沈重的負擔。」、「在德國，實際上，聯邦法院受理的憲法訴願案件仍然居高不下，甚至引發法院頻於崩潰的疑慮」，這些都是很沈重的呼籲。然後，他也提到憲法法院實際的獲勝率不到1%，「因此，我國應否完全引進，誠可討論。」雖然結論是如此，不過，我們從前面的文字就可以看出他的意思。亦即雖然可以討論，但是，他講出了那麼多的缺點。對於這個草案，很多立委、學者及媒體朋友對這個草案的進步、大致的方向其實都是多所稱讚，就我所聽到的，大部分都很肯定這個草案，甚至有人說是「要五毛給一塊」，這一次所訂的內容，其實比大家之前對大法官的一些要求還給得更多。我個人的看法是，這個法案對司法院大法官其實是一個很大的壓力，司法院現在願意跨出這一步，剛才很多人包括尤委員在內，咸認這個法案大致的方向都是值得肯定的，希望我們跨出去的這個進步步伐是穩健的，因此，是否讓我們先跨出這一步，有了這一步，施行一段時間之後，大家再來檢討是否要做更細緻的修改。否則，如果為了制度上的爭議而讓這部法案出不去，還是在原地打轉，我覺得是很可惜的。倒不如讓我們先跨出穩健的第一步。 吳委員宜臻：（在席位上）司法院組織法的部分呢？ 吳處長永宋：其實我一開始就講過，司法院組織法部分，目前院裡面已經在積極擬訂，這個法有這麼多學者專家都在研擬，他們的學問都比我好，一定也有他們自己的見解。關於吳委員這個意見，容許我們在會後以書面向委員說明。謝謝。 主席：謝謝。請問其他政府單位，有無補充意見？（無）無補充意見。 本日舉行公聽會，本委員會委員包括尤委員美女、吳委員宜臻及與會之專家學者、法官、律師在會中均提出了精闢見解，所提修法意見具有相當的參考價值，對往後本院委員在審議「司法院大法官審理案件法修正草案」時有相當的助益。本席在會中也聆聽了各位寶貴的意見，獲益良多，在此一併表示感謝之意，今天發言到此結束，所有發言及書面意見均列入紀錄、刊登立法院公報，製作公聽會報告，送交本院各黨團全體委員、各列席機關代表及今天出（列）席之各位學者專家及相關團體代表參考。另外，方才魏法官表示要二次發言，請改以書面提出。謝謝。 學者專家書面意見： 曾有田大法官書面意見： 「司法院大法官審理案件法修正草案」公聽會 發言綱要 一、整體評估 (一)司法院版本，應屬進步而合宜。 (二)立法委員尤美女等25人及李俊俋等16人對現行法所提部分條文修正案： 除下列意見，似尚有不宜之外，大部分已經司法院版本採納： 1.增訂第8條第3項：聲請書應於司法院收受後公開之。 2.增訂第17條第2項：公布學者、專家說明資料及言詞辯論筆錄。 3.增訂第三章之一第33條之1至第33條之4、第33條之6、之7：資訊公開。 二、議題回應： (一)立法委員聲請違憲審查之門檻及要件是否妥適？ →應屬妥適（第50條）。 (二)法律及命令違憲之評決門檻是否調整？ →應毋庸調整（第53條）。 (三)法庭之友制度是否妥適？ →妥適（第17條）。 (四)裁判主筆顯名制是否妥適？ →無意見（第33條）。 (五)具爭議性質案件應行（非「得行」）言詞辯論是否已足？ →應已足資運用（第69、72、81、91、19條）。 (六)是否應設置憲法訴願制度以保障人民憲法上之權利？ →不宜，但無礙於人權保障。 三、司法院版本之細節瑕疵 (一)第32條第4項、第6項規定結案期限上限2年及3年，似應降低。同條第6項只規範「判決」，對經言辯案件之「裁定」作成期限，似有遺漏。 (二)第33條第1項第1、2款規定送達處所，似宜增加「事務所、營業所」等（參照民事訴訟法第136、137、226條及行政訴訟法第209條規定）；第6項之「裁定」，似宜改為「裁定書」，且準用規定似應增加同條第2、3項。 (三)第37條第1、2項似漏列「公法上之非法人團體」（參考第14條第3項第3款）。 錢建榮法官書面意見： 提升法官憲法意識的不二法門－「裁判憲法訴願」制度 釋憲史上「唯一」的嘗試 ●無奈的時代距離…… ●電影「海峽兩岸」：1987年解嚴隨後兩岸開放探親。老兵孫越和他的台灣太太江霞、兒子庹宗華一起到香港與中國大陸的老婆王萊與女兒林翠見面。 ●當然免不了出現多年不見的激動、尷尬與衝突，尤其是心有不甘的女兒林翠與變成小老婆而不是滋味的江霞，兩個人劍拔弩張地針鋒相對。 民國74年6月3日前的重婚得撤銷 ●民法親屬編第985條：「有配偶者，不得重婚」（74年6月增訂第2項：一人不得同時與二人以上結婚）； ●第992條：「結婚違反第九百八十五條之規定者，利害關係人得向法院請求撤銷之。但在前婚姻關係消滅後，不得請求撤銷」 ●（74年6月刪除，而於第988條規定重婚無效，2005年增訂保障善意第三人的但書例外）。 釋憲史上「唯一」的嘗試 ●老兵鄧元貞民國49 【附件】 是「正視」還是「歧視」法官憲法意識的不足？ 文 / 錢建榮（公視新聞議題中心　PNN）2013/04/30 大法官審理案件法草案於立法院審查，媒體幾乎將焦點集中在人民於官司進行中就可以向大法官聲請釋憲的修正，無須如現制必須用盡訴訟救濟途逕，等到判決確定後始得聲請。輿論雖認為這是重視人民權益的重大改革，卻又疑慮大法官日後面對如此大量的聲請案，加上草案對於審理時程的限制，如何兼顧解釋的品質。甚至有以「大法官們將從雲端墜落」稱之。 其實所謂案件會變多而「曠日廢時」根本是假象。首先，允許人民於案件進行中聲請釋憲的修正，根本是「糖衣毒藥」。法律是否違憲的判斷，涉及高度的憲法專業知識及精細的利益衡量，尤其這正是司法權節制行政、立法兩權濫用的功能，更是最終的判斷。這也是大法官會被認為位居「雲端」的原因。人民不是法律專家，更別說如何提出違憲審查的標準，尤其大法官動輒「空泛」的不受理聲請，早已不是新聞。可想而知的，只要大法官打定主意要逃避解釋，也只是大量的「制式」不受理理由。所以想要讓他們「墜入凡間」，恐怕還沒這麼簡單！ 其次，草案的設計賦予法官轉送聲請書到憲法法庭的「審查權利」，遇見大多數不習慣將憲法當作審判義務的法官，或許只會將人民的訴求當作是攪局而不理睬。相反的，因為只是過水的審查，也就堂而皇之的排除法官幫人民聲請的「義務」。雖然草案參照釋字371號解釋意旨，另外明定法官有自己依職權聲請法規範違憲的權利，但是否聲請仍由法官自己決定，且因為必須停止案件的審理，法官礙於結案壓力，加上憲法意識普遍欠缺，通常都是敬謝不敏。當人民自己要聲請，法官又不受聲請拘束，仍得繼續案件審理之前提下，自然樂於轉送，卻因而逃避了法官在個案中的違憲審查義務。 欠缺熟稔個案事實的法律專家法官的協助，允許人民「提前」去找大法官解釋法律違憲，其勝敗不難預料。尤其草案不只繼續維持民主國家罕見的三分之二表決門檻，還「變本加厲」的將通不過三分之二表決的法律，就推定為合憲？！ 另一個根本的問題是，真有這麼多違憲的法律嗎？許多時候，法規範本身並無違憲疑義，或者個案操作上以「合乎憲法意旨」的解釋態度，也足以使法律免去違憲標記。但是熟悉實務的人都知道，臺灣審判實務癥結在於普通法院法官，包括終審法院的憲法意識均普遍不足。於是「法律合憲，但個案違憲」的實例層出不窮。備受爭議的關廠工人償貸與華光社區拆遷案的司法裁判就是明證。但是救濟司法個案違憲的「憲法訴願」制度，草案卻付之闕如。 憲法保障人民基本權不受立法、行政兩權的侵害，更禁止司法權以違憲的個案侵害人民。德國彼邦憲法訴訟中，占絕大部分的就是請求宣告司法裁判違憲的訴訟，因為沒有憲法意識的司法裁判，往往才是放任國家權力侵害人民的「殺手」。但是主導修法的司法院此時又反過來說，信任每位法官有能力在個案中落實憲法保障原則，不至於有違憲的裁判個案出現。 唯有「正視」法官普遍欠缺憲法意識的司法實務現狀，才能真正制定出人民需要的「憲法訴訟法」。允許人民跳過個案法官直接找大法官，其實是出於對法官沒有憲法意識的「歧視」；荒謬的是司法院不願意明定憲法訴願制度來救濟個案違憲的理由，卻又托詞倚賴法官能在個案中落實憲法意識？ ‧本文作者錢建榮，桃園地方法院法官。 ‧本文內容為作者個人觀點，不代表公共電視立場。 林明昕教授書面意見： 「司法院大法官審理案件法」公聽會 發言書面資料 我國現行司法院大法官審理案件法自民國82年修正公布施行以來，已歷20年；此次司法院提請　貴院審議之全法修正草案，並立法委員李俊俋等16人及尤美女等25人所分別提出之部分修正草案，體系儼然、內容完整，且符合現代憲法訴訟之法理，本人敬表贊同。惟以下數點有關本次公聽會參考題綱之淺見，仍請　貴院審議相關法案之際並予參酌： 一、有關立法委員聲請釋憲程序，依現行法第5條第1項第3款規定，應由立法委員現有總額三分之一以上聲請。此次司法院草案第50條降低聲請門檻為四分之一，並確定得聲請之標的及要件，以利聲請案之提出，實屬進步之立法，本人深表同意。 二、有關法律及命令違憲與否之大法官同意人數問題，司法院草案第53條訂有詳細之規定。惟該條第2項關於法律違憲宣告之人數要求，實嫌過高，易遭少數反對者杯葛，而不盡情理。因此本人建議僅以「過半數」以上之同意為已足。不過所謂「『過』半數」者，係指「高於」參與評議之大法官人數之二分之一。換言之，如參與評議之大法官適為偶數時，則同意票數必須至少為二分之一加一人，始足以宣告法律違憲。至於命令違憲之同意人數，或維持同修正草案第53條第4項「二分之一以上同意」之規定即可，以示法律與命令之規範位階高低有別。 三、司法院大法官審理案件，事涉國家憲政秩序問題，宜諮諏善道、察納雅言；因此「法庭之友」制度，寧屬妥適。司法院草案第17條第3項以下之規定既屬此一制度之原則性規定，本人亦表贊同。 四、司法院草案第33條第5項及第6項關於「主筆大法官」制度之設計及顯名主義，既可提高裁判書撰寫之效率，亦能彰顯權責相符原則，是有高度採行之價值。 五、有關陳述意見及言詞辯論採行與否之問題，司法院草案中，除第69條、第72條、第81條及第91條採強制性原則外，第17條及第19條均採任意制。就此，本人認為基於司法審判宜貫徹言詞審理原則之要求，相關之制度或可修正為以下設計： (一)擬不受理之案件，必要時「得」通知當事人等陳述意見，以釐清系爭案件受理與否之爭議。至於陳述意見程序，得以司法院草案第17條規定為本，簡化辦理。 (二)已受理之案件，除擬行言詞辯論者外，「應」通知當事人等陳述意見。至於陳述意見程序，得依司法院草案第17條規定辦理。 (三)已受理之案件，「得」行言詞辯論；但系爭案件具高度爭議性質，或為社會矚目對象者，「應」行言詞辯論。不過在此，由於案件是否具有前開性質而應行言詞辯論，事實上也僅能委由大法官依其職權判斷，因此所謂「應行言詞辯論」，最多亦僅為具有提示作用之訓示規定。 (四)此外，為提高程序進行之效率，陳述意見，「得」強制程序代理；言詞辯論，「應」強制程序代理。至於程序代理制度，則依司法院草案第14條規定辦理。 六、我國現行司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款雖已有所謂「法規憲法訴願（Rechtsverfassungsbeschwerde）」之制，惟相對於此，有關人民、法人或政黨針對法院確定終局裁判本身違憲而聲請釋憲之「判決憲法訴願（Urteilsverfassungsbeschwerde）」則付諸闕如。就此，司法院草案亦無規定，但鑑於以下幾點理由，本人強烈建議應仿效德國現行憲法訴訟法制，納入此一制度： (一)司法院大法官職司憲法解釋（憲法第78條、第79條第2項及第173條參照），應為全方位之憲法守護者；其若欠缺「判決憲法訴願」，不但不能直接針對法院之終局裁判本身進行違憲審查，甚且對於行政機關違憲執行法律（亦即法律雖合憲，但「執行」本身違憲）之案件，亦不能有效控管。蓋行政機關執行法律是否因違憲而違法，在現行行政爭訟法制下，均有司法救濟途徑可資適用。惟設若法院就此失察，未能於其確定終局判決中指出行政機關執行違憲之處，則在司法院大法官釋憲機制亦無判決憲法訴願之情形下，此種行政機關執行違憲類型，實難有排除之可能。 (二)法官依法審判，自不能棄憲法於不顧。準此，判決憲法訴願不但能督促法官應針對違憲之法律主動提出釋憲聲請，同時也能激勵法官在審判之際，更積極針對法律為合憲性之解釋與適用，以確保裁判品質，而落實人民基本權利之保護。 (三)我國目前之釋憲實務，輒有大法官廢棄判例，並由人民據以再審制度重啟原因案件之訴訟程序，或由檢察機關提起非常上訴者。既然此舉實已屬一種變型之判決憲法訴願，則現行法制何不以修法方式，一步到位，將該既存之釋憲實務全方位擴張為完整之判決憲法訴願制度？ 總之，判決憲法訴願制度利多於弊，非但外國法制已有先例，且我國現行釋憲實務亦存在某種雛形，故值此司法院大法官審理案件法修正之際，實毋庸故步自封，而宜及早將之確立，以利憲政秩序之維護與人民權利之保障。 陳英鈐教授書面意見： 「司法院大法官審理案件法修正草案」公聽會意見 一、立法委員聲請違憲審查之門檻及要件是否妥適？ 現行審理法第五條第一項第三款規定「依立法委員現有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者。」本項規定乃綜合德國抽象規範審查以及機關權限爭訟而成。依德國制度設立宗旨，許多國民在聯邦眾議院中，只有少數代表，他們無法有效控制國會多數所組成的政府，透過機關訴訟以抽象規範審查制度，可以讓少數黨團找到宣洩管道，並督促多數政府負起政治責任，引導國家政策。現行審理法引進三分之一以上立法委員得連署聲請疑義解釋，對於保障少數，避免贏家通吃，違憲欺凌少數具有重要貢獻。 2005年第七次修憲之後，立法院三分之二的席次（七十三人）由區域代表選舉產生，投票給反對黨的選民，在立法院席次代表不足，現行條文所定「立法委員現有總額三分之一以上」之人數限制乃變得過高，以致社會的多元意見，無法透過少數黨聲請違憲審查，取得發言管道。因此個人贊同參考德國聯邦憲法法院法第七十六條第一項規定，將立法委員聲請人數，由三分之一降低為四分之一。 此外，參考德國聯邦憲法法院法第七十六條第一項規定，行政院若依照憲法增修條文第三條第二項第二款聲請立法院覆議失敗，或政黨輪替後，新總統任命之行政院長亦得以行政院名義，聲請法律、預算、條約抽象規範審查。 草案第六十六條國家最高機關，因行使職權，與其他國家最高機關發生憲法上權限之爭議，或發生其他憲法適用上之爭議，得聲請憲法法庭為機關爭議之判決。 草案第六十六條的規定並未掌握機關訴訟少數保護的精神。德國基本法第93條第1項第1款（德國聯邦憲法法院法第63條規定亦同）規定，「就最高聯邦機關，其他依基本法或最高聯邦機關的處務規程，具有一定權利的當事人，因權利及義務範圍發生爭議時，關於基本法的解釋，聯邦憲法法院具有審判權。」依照實務與學說對德國聯邦憲法法院法第63條規定的解釋，如果某個憲法機關的權限可以直接由憲法導出（形式要件），並且參與國家的最高領導（實質要件），該機關便具備憲法機關訴訟的當事人能力。國會議員可以主張個人在院會的發言權受到違憲侵害，或者聯邦眾議院提前解散，侵害到議員的地位，而提起機關權限爭議，因此國會議員具備當事人能力。另外，根據國會處務規程具有權限地位的部分機關（Organteile），也具有當事人能力（Parteifähigkeit），例如國會黨團（請參上述），甚至（國會調查）委員會裡的黨團（Fraktion im Ausschuß），即使黨團成員只有一人亦然。其目的仍不脫少數保護。不過在德國的政黨政治下。在聲請能力（當事人能力）方面，除了現有的最高憲法機關外，可仿傚德國制度，賦予黨團以及委員會裡的黨團聲請能力，以捍衛其職權（註1）。 二、法律及命令違憲之評決門檻是否調整？ 民國37年9月大法官自行訂定的「司法院大法官會議規則」第十二條定（註2）「大法官會議應有大法官總額過半數之出席，出席大法官過半數之同意，始得為決議，可否同數時，取決於主席，但解釋憲法或為法律或地方自治法牴觸憲法之決議，應有大法官總額過半數之同意。民國46年釋字第76號解釋認為，國民大會、立法院及監察院共同相當於民主國家之國會，引起當時立委普遍不滿，民國47年立法院制定「司法院大法官會議法」，開始以法律限制大法官的權限。司法院大法官會議法第三條第二項規定，大法官會議解釋憲法，「須以憲法條文有規定者為限」，同法第三條第一項規定：「大法官會議解釋憲法，應有大法官總額四分之三之出席，暨出席人數四分之三之同意，方得通過。」造成大法官釋憲功能嚴重萎縮。 民國82年2月修正公布的「司法院大法官審理案件法」第十四條第一項「大法官解釋憲法，應有大法官現有總額三分之二出席，及出席人三分之二同意，方得通過。但宣告命令牴觸憲法時，以出席人過半數同意行之。」大法官釋憲功能雖仍受到層層節制，命令違憲審查則已大幅放寬。受惠於大法官解釋程序法解除管制，釋憲效率演出噴出行情，任期僅剩一年的第五屆大法官在一年之間，做出52號解釋。 實務上固有二種表決均未達三分之二門檻，而致案件遲遲未能獲得結論之窘境（草案第53條理由）。前大法官陳瑞堂曾慨言「為打開僵局有時不得不妥協酌採少數意見，勉強通過解釋案，如此又難免發生理論不一致，或解釋文及理由不協調等後遺症。」釋字691（民國100年10月21日）至709號（民國102年4月26日）十八個月當中，大法官總共做成19號解釋，其中有八件僅涉及行政令函解釋，1件僅涉及行政規則。這當中與法律違憲解釋的高門檻不無關聯。 草案第53條第二項規定「宣告法律位階法規範牴觸憲法之判決，其主文之評決，應有參與評議大法官三分之二以上同意。同意違憲大法官未達三分之二者，判決主文應為該法規範不違憲之諭知。」這是把嬰兒連同洗澡水一起倒掉的立法。如此一來，無論大法官審理案件法如何規定，大法官將更不願意受理法律違憲審查，大法官的違憲審查功能辛辛苦苦二十年，一切回到82年解放前。 本人建議上策為：主文以及主要爭點之評決，應有現有大法官總額三分之二以上參與評議，二分之一以上同意。相信大法官的智慧，勢必展現相當的司法自制，不至如脫韁野馬，動輒宣告法律違憲。 中策則維持現有規定，遇到艱難案件（hardcase），透過公開言詞辯論，以及公共領域的辯論，自然也能找到平衡點。在加上採行裁判主筆顯名制，不再要求解釋文分段表決，將可避免「理論不一致，或解釋文及理由不協調等後遣症。」的現有弊端。 同樣地，草案以下規定設立了不必要的門檻限制： 1.四十三條第二項規定「暫時處分之裁定，應有大法官現有總額三分之二以上參與評議，參與大法官三分之二以上同意。」 2.七十條第二項要求「機關爭議之判決，其主文之評決，應有大法官現有總額二分之一以上同意」。 三、法庭之友制度是否妥適？ 四、裁判主筆顯名制是否妥通？ 五、具爭議性質案件應行（非「得行」）言詞辯論是否已足？ 德國聯邦憲法法院一年受理案件超過六千件，因而大部分的案件都沒有言詞辯論，眾所矚目的案件的則有言詞辯論。美國最高法院對於上訴案件有裁量權，目前一年大概挑八十幾件，只要挑中的案子，原則上就會有言詞辯論。個人建議，只要涉及法律是否違憲（包含牴觸基本權），憲法機關爭議案件、總統彈劾案件，原則上皆應有公開言詞辯論。至於其他類型案件，則由憲法法庭自行決定。 六、引進真正的憲法訴願制度 草案第六十一條延續目前審理案件法第五條第一項第二款的規定，個人只能申請規範審查，而不能針對違憲的判決申請真正的憲法訴願。這種制度的弊病由釋字709號看得很清楚。固然草案第64條規定所謂聲請人紅利「判決宣告法規範立即失效或定期失效，或僅於一定範圍內始符憲法意旨者，就已確定之原因案件，聲請人得依法定程序或判決意旨請求救濟。」若有此規定，士林王家便可依釋字709號聲請再審，而不致像目前一樣，空歡喜一場為人作嫁。原本只要以司法極簡主義的方式，宣告行政法院的判決牴觸基本權的正當法律程序而將之廢棄，便可以達到基本權救濟的目的（註3）。由於大法官不審查個案判決，只好提高到法律違憲審查的層級，卻又因法律違憲宣告的高門檻，多數意見妥協出以正當法律程序逼行政機關聽證，但在同意都更的比例門檻輕輕放下，主管機關一副事不關己的結果。 引進判決憲法訴願制並不會造成大法官成為第四審，或是成為謂超級審。因為大法官只專門對於個案當中法院對於憲法的解釋是否有錯誤，或者對於基本權利的構成要件解釋是否有所不足。過去釋字第242號大法官也曾經對個案法院的判決進行解釋，但因為專業法院的反彈，以致判決憲法訴願成為絕響，大法官從此不再對法院的具體判決進行審理。大法官審理法的第5條第1項第2款的規範審查，只是一種法律政策的選擇，並無憲法上的必然性。憲法第78條規定司法院解釋憲法，基本權利同時構成人民主觀的權利和客觀的憲法規範。關於其適用是否有錯誤，大法官理所當然有解釋的權限。有問題的是，若引進判決憲法訴願後，是否會造成大法官從此癱瘓。 個人提出以下的解決之道。一方面要加強基本權利保護以及憲法續造的功能，二方面則要考量大法官的實際負擔，二者可以透過制度安排達到平衡。首先要將目前大法官的實務運作合法化。司法院大法官案件審理法目前的規定重點，並不在於大法官的審查對象是否為抽象規範。關鍵的是，不管是規範、個案的判決或是行政處分，凡是憲法秩序下的國家行為侵害了基本權利，若對於基本權利保護與憲法續造具有原則重要性，便有可能成為大法官的審理對象。目前的透過憲法訴願進行規範審查，可說是在上述觀點下一種推定的原則重要性。而判例、決議、行政規則、對過去大法官的補充解釋、或者申請變更大法官的解釋，也都具有原則重要性。因此對於這些對象的審理不須再依附於所謂的規範審查之下，而可以將目前的實務運作進一步的明文化。但另一面大法官，無須再做為最高審判權消極衝突時的解決法院，以減輕大法官的負擔。除了這些明文規定的審判權限以外，可以再進一步，依照有無原則重要性的觀點，賦予大法官裁量權，以判斷是否接受判決或行政處分的憲法訴願。如此一來，既能強化大法官對於憲法具體化的貢獻，也能避免大法官因受理過多的案件而癱瘓其運作，同時避免過度憲法化以及憲法化不足（註4）。 草案第62條規定「第六十二條　人民、法人或政黨就其為當事人之訴訟案件或非訟事件，認裁判所應適用之法律位階法規範牴觸憲法，得於法院審理程序，提出向憲法法庭聲請違憲判決之書狀。法院如認其主張有相當理由時，應轉送憲法法庭」這項規定仍不足以有效保障基本權利，尤其是針對無需執行，立即生效的法律（註5）。 去年六月底美國最高法院大法官以5比4票作出判決（註6），俗成歐巴馬健保案（Obama Care，全名為「病患保護與可負擔健保法案」（Patient Protection and Affordable Care Act））在強制納保的部分合憲，引發美國和全世界對於違憲審查的熱烈討論（註7）。在討論司法消極與司法積極的永恆爭議之前，我們要問的是，美國法院非得在總統大選之前面對這個燙手山芋嗎？歐巴馬健保案強制納保部分自2014年才開始生效，何以針對一個尚未生效的法律可以進行如火如荼的訴訟。最高法院認為「反禁制令法」（Anti-Injunction Act）固然禁止任何人在繳清欠稅之前，在任何法院起訴。然而健保費並不是稅，因而不牴觸「反禁制令法」。在另一個針對歐巴馬健保案提起的訴訟案件中，美國第六上訴巡迴法院詳細闡述，在美國憲法第三條提起訴訟必須針對個案並且有爭議的要求下，本案案件已經成熟（ripeness），且原告（一個公益律師事務所和四位居民）具備訴權（standing）。法院揭示，依據判決先例，本案在歐巴馬健保案生效前三年半提起訴訟並非不尋常（註8）。 場景回到我國釋字472和473健保案。全民健康保險法1994年8月9日由總統公布生效，1995年2月27日行政院（84）台衛字第06956號令發布本法自同年3月1日起施行。釋字472號聲請人A股份有限公司反對全民健康保險法第10條與第11條有關強制納保規定，主張其已於1996年1月份退出全民健保，遭到健保局追繳健保費並處以滯納金（健保法第30條）。A提出訴願與行政訴訟敗訴後，聲請司法院大法官會議解釋。釋字473號解釋聲請人B為執業律師，全民健康保險法施行細則於1995年2月1日公布施行，健保局於1995年5月1日依施行細則第四十一條第一項第四款規定，律師保費「最低不得低於勞工保險投保薪資分級表最高一級」，逕行將其保費核定為36,300元。B認為系爭行政命令違憲，經行政救濟敗訴後，聲請司法院大法官釋解。釋字472與473號於1999年1月29日做成，與健保法發布日期相隔大約四年半。 問題已經很清楚，同樣是針對強制納保以及其他規定不滿，美國和我國健保案的權利救濟時程差異很大。我們難免要問，難道釋字472號與473號聲請人不能像美國的公民一樣，在健保法及其施行細則施行前提起權利救濟，非要拒繳保費、被處滯納金，才能換得權利救濟的門票嗎？ 註1：陳英鈐，憲政民主與人權，台北2004，頁1一84。 註2：以下詳細說明請見翁岳生，我國憲法訴訟制度之展望，http：//www.iias.sinica.edu.tw/upload/publication/joumal/joumalOOch01.pdf。 註3：陳英鈐，國家對民辦都更的程序擔保責任，月旦法學教室第118期，2012年8月15日，頁6-8。 註4：陳英鈐，憲政民主與人權，台北2004，頁85—180。 註5：陳英鈐，聲請釋憲借腹生子，台灣法學雜誌211期，2012年11月1日，頁126-131。 註6：National Federation of Independent Business v.Sebelius,567U.S._（2012）。 註7：投下關鍵票的首席大法官John Roberts表示的司法自制意見屢屢為我國司法院大法官所引用「本院的成員被賦予的權限是解釋法律，我們既沒有專業能力，也沒有任何特權去作公共政策妥當性的判斷」（Members of this court are vested with the authority to interpret the law;we possess neither the expertise nor the prerogative to make policy judgments.）。翻譯引自蘇永欽大法官釋字第七○二號解釋部分協同部分不同意見書。請另見湯德宗大法官釋字第七○四號解釋協同意見書注7。 註8：Thomas More Law Ctr. v.Obama, 2011 U.S. App. LEXIS 13265, 2011 WL 2556039（6th Cir. Mich.2011）。 林騰鷂教授書面意見： 司法院不可違憲、違法私設公堂！ 個人首先要對司法法案之遲滯延宕缺失，特別是「司法院組織法」多年來未能全盤修正，以因應民國86年憲法增修條文修正以後，司法院組織、職權變動之情勢，表示遺憾之外，並對司法院公然違憲、違法，提出「司法院大法官審理案件法修正草案」，夾帶擴充憲法法庭職權之作法，不表認同。 民國90年10月5日大法官釋字第530號解釋指出：「……依現行司法院組織法〈第3條〉規定，司法院設大法官十七人，審理解釋憲法及統一解釋法令案件，並組成憲法法庭，審理政黨違憲之解散事項；至三十六年三月三十一日公布司法院組織法第四條雖規定：「司法院分設民事庭、刑事庭、行政裁判庭及公務員懲戒委員會。」未及施行，旋於三十六年十二月二十五日修正，沿襲訓政時期之司法舊制，於司法院下設最高法院、行政法院及公務員懲戒委員會。迨六十九年六月二十九日修正司法院組織法仍規定司法院設各級法院、行政法院及公務員懲戒委員會。是司法院除大法官職掌司法解釋及政黨違憲解散之審理外，其本身僅具最高司法行政機關之地位，致使最高司法審判機關與最高司法行政機關分離。為期符合司法院為最高審判機關之制憲本旨，司法院組織法、法院組織法、行政法院組織法及公務員懲戒委員會組織法，應自本解釋公布之日起二年內檢討修正，以副憲政體制。」 根據上述大法官釋字第530號解釋意旨，司法院對其主管之司法院組織法，本應率先遵守釋憲意旨，在民國92年10月5日以前檢討修正，但遲至現在近十年，司法院仍未將司法院組織法全盤修正，以致司法院組織及定位也未能依大法官釋字第530號解釋意旨之「符合司法院為最高審判機關之制憲本旨」的方向來作調整。 又司法院組織法第3條規定「司法院置大法官十七人，審理解釋憲法及統一解釋法令案件，並組成憲法法庭，審理政黨違憲之解散事項，均以合議行之」，顯然與憲法增修條文第5條第1項：「司法院置大法官十五人……」之規定有違。但從民國86年7月21日總統令修正公布憲法增修條文第5條條文至今也已近16年，約二任大法官之任期，司法院依舊無視憲法與法制之要求，對司法院組織法規定大法官人數十七人與憲法增修條文規定大法官人數十五人之差異，在其後司法院組織法多次之修正中（如民國90年5月23日、民國98年1月21日之修正中），仍然不作更正，顯屬鬆弛怠惰，重大違憲、違法之行為。 另司法院大法官審理案件法原係依照司法院組織法第6條，即「大法官審理案件之程序，另以法律定之」的規定而制定，但司法院現今所提之「司法院大法官審理案件法修正草案」，卻將司法院大法官審理案件法第1條，即「本法依司法院組織法第6條制定之」的立法依據刪除，其理由為「鑒於各類訴訟法並不以組織法作為法源之立法體例，爰予刪除」。此種牛頭不對馬嘴，公然藐視司法院組織法這個依憲法第82條授權，由立法院所制定法律之存在，顯示出司法院的孤傲自大，違法亂憲之作為。 另者，司法院現今所提之「司法院大法官審理案件法修正草案」第3條規定：「前條第一款至第五款之案件，由大法官組成憲法法庭審理之」。按司法院現時所提「司法院大法官審理案件法修正草案」第二條第一款至第五款之案件，僅有第三款總統、副總統彈劾案件及第四款政黨違憲解散案件，是屬於憲法增修條文第5條第4項明文規定，由大法官組成憲法法庭審理之案件。至於司法院所提「司法院大法官審理案件法修正草案」第二條第一款「法規範違憲案件」、第二款「機關爭議案件」、第五款「地方自治保障案件」，均非憲法增修條文第5條第4項所明文規定，由大法官組成憲法法庭審理之案件。 因為，憲法增修條文第5條第4項規定：「司法院大法官，除依憲法第78條之規定外，並組成憲法法庭審理總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散」。此一規定之文字段落、文理結構非常明白的指出，大法官除依憲法第78條之規定（即：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權」）外，「並組成憲法法庭審理總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散」。而司法院大法官行使上述職權，則要依司法院組織法第3條第1項規定，「……，均以合議行之。」司法院不思修改司法院組織法第3條第1項規定，卻直接修正「司法院大法官審理案件法」，司法院在這一司法院組織法子法的修正草案中，除了牴觸其母法第3條第1項「……，均以合議行之」規定以外，並創設了「憲法法庭」之其他職權。這種無視憲法明文、迴避司法院組織法之適用，私設公堂、非法擴權之作為，應非身為國家最高司法機關之司法院所應當為者。 在一黨獨大、威權強人時代，即使要提昇司法院之自主性、改變司法院之組織、擴張司法院之職權，也都還不敢悍然不顧的將體制外會議，如國是會議、或司法改革會議之所謂共識或結論，直接拿來作為修法之依據。凡若涉及憲政組織或職權事項，形式上都還能遵憲、守憲，提出憲法增修條文修正案，如民國81年5月28日公布之憲法增修條文第13條第2項增列「司法院大法官，……，並組成憲法法庭審理政黨違憲之解散事項」等組織、職權事項，又如民國86年7月21日公布之憲法增修條文第5條第1項至第6項等改變司法院組織、職權與增加司法院概算提出權等事項，再如民國94年6月10日公布之憲法增修條文第5條第4項增列憲法法庭審理總統、副總統彈劾事項之職權等是。今日司法院所提「司法院大法官審理案件法修正草案」之違背憲法、漠視憲政，昭然若揭，也昭昭明矣！ 此外，在我國法律體系中，實體法與程序法之分際，涇渭分明。例如，民法之於民事訴訟法；刑法之於刑事訴訟法；行政法之於行政訴訟法。另就審判事務而言，審判組織法與審判程序法之區分，也甚清楚。例如，法院組織法之於民、刑訴訟法；行政法院組織法之於行政訴訟法；智慧財產法院組織法之於智慧財產案件審理法；少年及家事法院組織法之於少年事件處理法、兒童及少年福利法、兒童及少年性交易防制條例等是。司法院今日所提「司法院大法官審理案件法修正草案」，則除了違反「應用憲法規範事項，卻以法律規範」之法位階秩序規範之外，並混淆了實體法與程序法之分際，攪亂了審判組織法與審判程序法之區分。其中，就實體法與程序法分際之混淆而言，最明顯的是，司法院今日所提「司法院大法官審理案件法修正草案」第77條第2項之規定，即：「因彈劾成立之判決而被解除職務者，自判決生效之日起，五年內不得擔任公職」。這種在程序法中，實質剝奪人民公權利之規定，既無憲法、也無法律依據。從其修法說明中，卻嚇然發現，居然是參考韓國憲法法院法第54條第2項規定而來。更可笑的是，我國總統任期才四年，為什麼要規定「五年內不得擔任公職」。難道是，也要參考韓國總統之任期規定嗎？再就審判組織法與審判程序法區分之攪亂而言，「司法院大法官審理案件法」是依據司法院組織法第6條，即「大法官審理案件之程序，另以法律定之」規定，所制定之審理案件程序法，但司法院今日所提「司法院大法官審理案件法修正草案」第3條第1項、第2項；第4條；第5條，卻分別規定組成「憲法法庭」與「統一解釋法庭」；「法庭」；「審查庭」等審判組織法事項。這種以審理案件之程序法來規範審判之組織，既無憲法、也無法律依據，其大開法治倒車之行為，也真令人嘆為觀止！ 最後要指明的是，在立法院司法與法制委員會於民國94年12月28日召開之審查「司法院大法官審理案件法修正草案」聯席會議上，立法委員呂學樟即曾指出，「既然司法院組織法都還沒有通過，哪有『母法未過子法先行』的道理，要求聯席會應等待司法院組織法有著落之後，再審司法院大法官審理案件法修正草案」。而上述立法院司法與法制委員會之聯席會，也認同與會朝野多數立委在當時之建議，即：「應等待司法院組織法修正草案立法後再行審議，或兩案併審比較妥適」，而決議：「司法院大法官審理案件法修正草案擇期再審。」 今日會議主持人恰為呂召集委員學樟，則對司法院目前所提「司法院大法官審理案件法修正草案」一案，究應如何處理，應不難理解。至於「司法院大法官審理案件法」，是否應確實依照憲法、憲法增修條文對於司法院大法官職權之規定，改從「司法院大法官職權行使法」之名稱，去思維與改變，應是立法院司法與法制委員會與關心憲政體制者，所應關切者。而司法院大法官職權行使程序之便民、透明、可監督性、可歸責性及落實人權保障，並不一定要以法庭之面貌呈現，即使是在現時的合議制度下，亦可周全設計。只要司法院有心遵守法律、維護憲政，則程序、技術事項，枝微末節而已！ 胡祖慶教授書面意見： 對於「大法官審理案件法」的三點意見 一，大法官會議「法院化」的商榷 從最近「都更條例」審查結果來看，未來大法官會議在作出解釋的時候，除了憲法條文，公平正義，國家安全和經濟發展等因素也應納入考量。假設它進一步法院化，大法官來源將更為窄化，能否因應我國在貧富差距，兩岸關係，以及能源政策各方面挑戰值得注意。在這方面，法國憲法委員會具有成員背景較為廣泛，運作較為彈性的優點。 二，立法委員聲請釋憲的門檻商榷 一九七四年以後，法國僅需六十位國民議會議員（現總額為五百七十七位），或六十位參議員（現總額為三百四十八位）即可聲請釋憲，被視為法國司法審查一大進步。考量代議士民意基礎，建議釋憲門檻調降至「總額十分之一」。 三，給予尚未審結案件釋憲可能性商榷 新法賦予未審結案件釋憲可能性，是先進國家司法審查制度所沒有的。無論美國傳統實踐，英國二○○五年修憲結果，以及法國二○○八年修憲結果，都要求訴訟當事人用盡下級法院救濟後方可聲請釋憲，我國不應例外。 盛子龍教授書面意見： 司法院大法官違憲審查標的擴張之建議 (一)全面引進德國憲法訴願制度應充分考量對司法院大法官違憲審查制度之功能衝擊 依德國學者統計，至1999年12月31日為止，憲法訴願每年平均收案量就已經高達5,000多件。負擔已經超越該國聯邦憲法法院功能負荷的極限。憲法訴願案件數量龐大的後果首先是導致審查期限明顯增加。從1992年開始的10年概況統計顯示，審查期限在3年以上的案件增加1倍，五年以上的案件增加3倍。以1996年為例，至少有42件憲法訴願案件長逾1年未獲審理結果。其次，憲法訴願案件數量龐大的後果也危害到到裁判品質，致使憲法法院法官必須處理大量在憲法上意義較不高的問題，造成審理資源的嚴重排擠，無法將充分時間保留給其他重要憲法爭議。 我國現有司法院大法官違憲審查制度在組織功能條件的配備上遠不如德國聯邦憲法法院。例如大法官只配備一名助理，而德國聯邦憲法法院卻配備有四名學術助理。若要全面引進德國憲法訴願，則現有司法院大法官違憲審查制度在組織功能條件的配備上亦應一併升級，否則在現實上司法院大法官功能恐將難以負荷此一重大變革。 (二)應考量有限度開放針對確定終局判決在裁判大前提所持之「近似規範」之「一般、抽象之法律見解」之違憲審查 法政策上可以先考慮的是，在維持法規範違憲審查的制度下，若確定終局判決在裁判大前提所持之「一般、抽象之法律見解」，已經形成法院根深蒂固之統一見解者，經反覆適用形成「不成文之判決慣例」，實質上具有與法規範相當之事實上作用者，若侵害人民之基本權，在現行司法救濟體制下並無有效之審查機制以為救濟，應有進一步將這類型「近似規範」之法院適用法律見解納入聲請釋憲範圍的之必要性。 1.避免對人民基本權利有效保護出現重大漏洞 按法律見解具有抽象一般性，亦即其基本上可以如同法規範一般，以「一般的規範性命題」的形式呈現，而且其不僅在原因案件及法院對聲請人所下之其他類似判決成為裁判大前提，在實務上更是被稽徵機關及行政法院一再援引，而如同法院決議這種不成文司法內規一般，具有事實上拘束力。 茲舉一例說明之，例如某債券發行機構債券發行一年期債券，票面金額100元，票面利率5%。但由於發行當時市場利率僅有3%，因該票面利率5%高於市場利率3%，故債券發行機構以102元價格發行，亦即以溢價2元發行。投資人付出102元購買該債券，到期時投資人則可收取105元（100元本金+5元票面利息）。至民國100年3月為止，最高行政法院針對購入溢價債券可否將購入之溢價成本（2元）扣除之爭議案件所為之59則判決，一致認定所得稅法第62條第1項規定之「原利率」係指「票面利率」，而非「市場利率」，而所得稅法第4條之1規定則將溢價費用歸屬於「證券交易損失」，故稽徵機關否准將購入債券之溢價費用列為「為獲取利息收入之成本」予以扣除，並無違法。此足以充分證明，依據行政法院已形成之統一見解，所得稅法第62條第1項規定之「原利率」之規範真意，就債券之案型而言係指「原約定利率」，亦即票面利率，而溢價費用則應歸屬於所得稅法第4條之1規定下之「證券交易損失」，在實務上別無其他解釋之可能。 固然，所得稅法第62條第1項規定所謂「原利率」之規範意義，如果只是單純從該規定之文義上觀察，則似乎並不只侷限於「票面利率」這一種解釋可能，人民在行政訴訟上主張「原利率」應解釋為購入債券時之「市場利率」，在法律解釋上亦是另一種解釋可能。但是若逕由此導出「聲請人僅是就法律解釋、適用有所爭議」，從而以「聲請釋憲程序不合法」為理由作成不受理決議，在我國聲請釋憲法制及行政、司法實務的運作下將產生嚴重悖離人民聲請釋憲制度「保障人民基本權，維護憲法秩序」功能之結果。理由詳述如下： (1)任何法律概念之解釋，除了極少數例子（如阿拉伯數字）之外，或多或少都存有不同的解釋可能性。惟在一個採取權力分立之法治國家，法律概念解釋最終之決定權在司法機關。如果就一個法律概念之解釋，法院已經形成一個統一的見解並且反覆遵循，則在真實的法律秩序中，不論該法律概念還有多少種解釋的可能，甚至於是否其他法律解釋的可能更符合法律目的，實際上只有法院所形成之統一之解釋方屬「唯一正確」之法律解釋。不僅稽徵機關必須本於法院此一統一之解釋作成租稅核課處分，人民提起之行政救濟也將因為法院判決勢必遵循此一統一之解釋而被駁回。在法院就法律概念之抽象、一般解釋業已形成統一見解之情況下，真正在法律秩序中發揮法之拘束力的毋寧是「在法院抽象、一般解釋下」之法規，對於這種「在法院抽象、一般解釋下」之法律違憲致侵害人民基本權之態樣，應承認人民可以針對「在法院已經統一法律解釋之見解下」之法規，以「法院解釋之意義」為出發點聲請法規違憲審查。 (2)對於這種「法院抽象、一般法律解釋」違憲致侵害人民基本權之態樣，人民並無其他聲請釋憲之路徑。如果人民在聲請法規違憲審查時，大法官以「聲請人僅是就法律解釋適用有所爭議」，從而以「聲請釋憲程序不合法」為理由作成不受理決議，則對於這種「在法院抽象、一般解釋下」之法律違憲致侵害人民基本權之態樣，將因人民欠缺聲請釋憲之救濟途徑，形成憲法基本權保障及憲法秩序維護之漏洞。 (3)理論上就一個法律概念之解釋，即使法院已經形成一個統一的見解並且反覆遵循，但是我國司法實務向來具有超穩定的結構，一旦就一個法律概念之解釋在最高行政法院各庭之間形成統一見解，則實際上最高行政法院變更見解之例有如鳳毛麟角，難得一見。如果在一個法治國家中，一方面人民必須受到「在法院抽象、一般解釋下」之法規之拘束，不可能憑自己的法律主張在行政救濟中獲得權利有效保護，但是在人民以「法院抽象、一般解釋」為出發點，主張在「法院抽象、一般解釋」意義下之法規違憲致侵害人民基本權，據此聲請法規違憲審查時，大法官卻得以「理論上法院有變更法律見解之可能」這種在真實法律秩序下虛無飄渺的假設，以「聲請釋憲程序不合法」為理由作成不受理決議，則不僅不合人民聲請釋憲制度所具備之「保障人民基本權，維護憲法秩序」之基本任務，人民權利之有效保護也將出現重大之漏洞。 2.司法院大法官實質上對於「近似規範」之法院適用法律見解早已有釋憲先例 按司法院大法官除了將判例納入規範審查之範圍，自釋字第三七四號解釋開始，將最高法院之決議納入規範審查之範圍。其理由略謂：「司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定，人民於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生牴觸憲法之疑義者，得聲請解釋憲法。其中所稱命令，並不以形式意義之命令或使用法定名稱（如中央法規標準法第三條之規定）者為限，凡中央或地方機關依其職權所發布之規章或對法規適用所表示之見解（如主管機關就法規所為之函釋），雖對於獨立審判之法官並無法律上之拘束力，若經法官於確定終局裁判所引用者，即屬前開法條所指之命令，得為違憲審查之對象，迭經本院著有解釋在案（釋字第二一六號、第二三八號、第三三六號等號解釋）。至於司法機關在具體個案之外，表示其適用法律之見解者，依現行制度有判例及決議二種。判例經人民指摘違憲者，視同命令予以審查，已行之有年（參照釋字第一五四號、第一七七號、第一八五號、第二四三號、第二七一號、第三六八號及第三七二號等解釋），最高法院之決議原僅供院內法官辦案之參考，並無必然之拘束力，與判例雖不能等量齊觀，惟決議之製作既有法令依據（法院組織法第七十八條及最高法院處務規程第三十二條），又為代表最高法院之法律見解，如經法官於裁判上援用時，自亦應認與命令相當，許人民依首開法律之規定，聲請本院解釋」。就此大法官毋寧是透過法律補充、續造的方式創設出一個「近似規範審查」的制度。再斟酌大法官一向將行政機關依職權所頒之解釋性行政規則亦納入規範審查之範圍之解釋先例，更可以看出大法官早已建構出一個「近似規範審查」制度的雛形。蓋不管是行政機關依職權所頒之解釋性行政規則或是司法機關內部決議，儘管其作成機關、程序及形式有所不同，但嚴格檢視，其均僅具有「內規」性質，並非屬於真正具有外部法效力之法規範，亦即均非屬直接對法院及人民有拘束力之「法規範」。大法官透過法律補充、續造的方式突破大法官案件審理法之框架，將其納入法規範違憲審查的範圍，毋寧已是以合憲性解釋原則為依據，作出超越、突破立法者規範計畫的審查權的擴張。而這個擴張其實是出於下列的背後考量： (1)無論是解釋性行政規則或是司法機關內部會議決議，實際上會反覆地為法官所援引，作為其裁判上的大前提，亦即其有相當強的事實上拘束力。 (2)在這些作為裁判上大前提的解釋性行政規則或判例、決議中，蘊含著一般、抽象的法律見解，在內容上往往與法規命令（例如施行細則的規定）無異，而得以一般、抽象的規範性命題的形式呈現出來。 (3)在我國的違憲審查制度中，如果過份執著於法規範的概念，忽略這些在實務上有相當強的事實上拘束力的內規，將形成違憲的真空。蓋在實際上，這些內規往往如同真正法規範一般，幾乎封殺了個案不同法律見解的可能，難以透過普通法院個案的司法審查去排除違憲情況。如果大法官又以程序的理由拒絕進行違憲審查，則基本權受違憲侵害的人民事實上將求救無門。 同理，法院裁判的大前提，亦即其適用法律的一般性、抽象見解，若僅因為在各庭之間並無爭議，以至於並未透過庭長決議方式成為司法內規，卻反而喪失聲請大法官違憲審查以維護其基本權之機會，自難謂符合程序法上平等原則。 再者，大法官早有針對確定終局判決適用法律見解所形成之「一般、抽象的規範性命題」予以審查之解釋先例。著名的釋字第二四二號解釋即屬適例。其略謂「中華民國七十四年六月三日修正公布前之民法親屬編，其第九百八十五條規定：「有配偶者，不得重婚」；第九百九十二條規定：「結婚違反第九百八十五條之規定者，利害關係人得向法院請求撤銷之。但在前婚姻關係消滅後，不得請求撤銷」，乃維持一夫一妻婚姻制度之社會秩序所必要，與憲法並無牴觸。惟國家遭遇重大變故，在夫妻隔離，相聚無期之情況下所發生之重婚事件，與一般重婚事件究有不同，對於此種有長期實際共同生活事實之後婚姻關係，仍得適用上開第九百九十二條之規定予以撤銷，嚴重影響其家庭生活及人倫關係，反足妨害社會秩序，就此而言，自與憲法第二十二條保障人民自由及權利之規定有所牴觸。」在此一解釋先例中，其審查之標的具備以下特徵，可以列為立法參考： (1)儘管沒有法院判例或決議等近似規範作為大法官介入司法審查的媒介，但是在審查標的之系爭裁判卻建立在法院適用法律所形成之一項原則性的法律見解，其得以「一般、抽象的規範性命題」呈現而成為所有同類案件裁判反覆適用的大前提。 (2)審查標的之系爭裁判所持的抽象一般性法律見解，亦即適用法律所形成之「一般、抽象的規範性命題」對受憲法第二十二條所保障之人民婚姻與家庭的基本權侵害極篇嚴重，已達難以容忍之程度。 3.開放「近似規範審查」在功能法上的考量 首先，就功能法、亦即普通法院與大法官權限劃分法的角度考量，這個「近似規範審查」之審查標的之擴張，僅以普通法院適用法律之見解在內容上得以「一般、抽象的規範性命題」呈現且成為所有同類案件裁判反覆適用的大前提者為限。故大法官並非完全針對普通法院在個案中適用法律、認定事實進行個案、細節性的審查。因此並不致於成為所謂「超級審」而有逾越普通法院與大法官權限劃分的危險。其次，普通法院與大法官權限劃分這個功能法秩序的維護固然重要，但是針對基本權侵害極為嚴重之案件，若過於墨守成規，執著於普通法院與大法官權限劃分這個功能法秩序，將有違大法官釋憲制度維護基本權之終極精神。 主席：本次公聽會到此結束。散會。 散會（12時6分）