立法院第8屆第5會期經濟、財政、內政三委員會「自由經濟示範區特別條例草案」第5次公聽會會議紀錄 時　　間　中華民國103年4月14日（星期一）9時1分至12時40分 地　　點　本院紅樓101會議室 主　　席　林委員岱樺 主席（葉委員津鈴代）：因為今天的召委有事，由本席代理，本席是台聯的不分區立委葉津鈴。 今天「自由經濟示範區特別條例草案」公聽會的主題是土地暨社會正義面向的部分。出席學者專家發言時間為10分鐘，委員發言時間為5分鐘。首先請前臺灣大學生物產業機電工程學系謝志誠教授發言。 謝志誠教授：主席、各位委員。我今天使用的投影片是和台灣農村陣線蔡培慧發言人共同製作的，本來要向主席請示我們兩個人的時間是不是可以一起計算，不過蔡發言人現在還沒有到場。 在談自由經濟示範區特別條例草案之前，我們要先把時間推回到當年的ECFA。簽訂ECFA的理由在投影片裡面寫得很清楚，以前就是這樣說的。ECFA簽完之後又說「ECFA效益有限」，這是官方的說法，不是我自己掰出來的。因為ECFA的效益有限，去年就又簽了服貿協議。服貿協議簽完以後，「雞胿仔」又來了，這次是說，如果沒有和其他國家簽署TPP或RCEP、不高度自由化或國際化的話，臺灣大概馬上就會「害了了」。 剛剛我也跟賴律師談過了，在我們的認知中，自由經濟示範區特別條例大概就是服貿2.0加貨貿，再加上今天的主題──圈地運動。 自由經濟示範區是什麼？我想與會所有先進朋友都很清楚。為什麼要有自由經濟示範區？特別條例草案講得很清楚，就是要有自由經濟示範區，才能大幅度鬆綁貨物的進出、外籍專業人士的聘僱與外商的投資等限制。 自由經濟示範區大概有兩種，一種是所謂的實體區域，另外一種就是所謂的虛擬區域。虛擬區域在哪裡？就是在實體區域以外，到處都是虛擬區域，因為政府的目標很清楚，就是希望臺灣遍布所謂的「自經區」。 按照官方的說法，實體區域和虛擬區域是採取雙軌示範，也就是雙軌並行的做法。自經區裡面的事業和所謂實體區域以外之虛擬區域的示範事業總共有三種，在實體區域裡面的叫做「第一類示範事業」及「一般事業」，在虛擬區域的叫做「第二類示範事業」；其營運模式有所謂的「店廠合一」和「前店後廠」。至於其事業範圍，我們很遺憾地看到是空白授權，統統授權由行政機關訂定！ 自經區的申請設置方式大概可以分成兩大類，第一類是利用既有園區來申設自經區，相關條文規定在第二章；第二類是開發新設自經區。對於利用既有園區的部分，我們的意見不很多，只care第十三條第一項第六款「其他經中央目的事業主管機關、直轄市或縣（市）政府選定之區域。」，因為我們覺得這裡面有很大的想像空間。既然政府已經講好第六款的立法說明對此有一定的規範，我們希望能把立法說明的內容拿到條文裡面，將第六款修正為「其他經中央目的事業主管機關、直轄市或縣（市）政府選定，不需要另行辦理土地使用變更及環境影響評估，可立即提供予第一類示範事業或一般事業使用之區域。」，也就是把它做比較明確的規範，不要產生模糊的空間。 至於既有園區的都市計畫、土地使用與環評變更，我們希望能夠參照或回歸既有法令。比如第十七條第一項有關都市計畫變更，這部分過去已經鬆綁了，像促進民間參與公共建設法第十四條，我們希望能參照這個已經鬆綁的法令。土地使用及其他變更的部分，我們希望能回歸既有規定，把第十七條第一項和第四項刪除，因為第十七條第一項這種說法大概只有用在災後重建，特別是幾年前莫拉克風災之後有關永久屋基地的土地變更才會用到。至於環評的變更，我們也希望參照產業創新條例第四十條的規定。有關築堤填海造地的部分，則希望參照產業創新條例第三十八條的規定，不要產生一國多制的現象。 接下來是新設自經區的部分。按照行政院的版本，其申設機關大概分成兩類，第一是中央目的事業主管機關、直轄市或縣（市）政府；第二則是自由經濟示範區特別條例的主管機關──經濟部。我們對相關條文滿有意見的，因為裡面有「初步審核」這樣的字眼。什麼叫做初步審核？相關審核機制都沒有提到，所以相當於空白條款；因為它要經過行政院核定，就會成為行政院核定的重大建設。 既然成為行政院核定的重大建設，農地的徵收大概就難逃魔掌了。因為土地徵收條例第三條之一的但書中有「經行政院核定之重大建設所需者，不在此限」的規定，所以有關新設自經區的開發設置，農地是不是會被涵括在內？坦白講是很難做保證的。 和前面一樣，這部分的條文也有太多的空白授權，我們統計大概有將近32或33個空白授權條款。此外，新開發自經區的申設為了加速土地取得，採取一級一審和平行作業的方式，整個動作可以說是「速速叫」。一級一審和平行作業過去大概只在重大災害發生之後採用，像1999年的九二一大地震和2009年的莫拉克風災，我不曉得政府是不是把自經區的設置當做臺灣的重大災難在處理，否則有必要這麼急迫嗎？ 這部分還有很多優惠，包括免回饋，免回饋原本大概只有在災後重建土地取得方面才用得到，可是這次在自由經濟示範區特別條例草案中，所有的回饋也都免除了。其他還有很多「好康的」，大概把過去產業創新條例等等的各種「好康」都集中在自經區特別條例裡頭，另外還有免稅的規定，並且把過去對中國產品的管制完全解禁掉。 所以我們預期新一波的圈地運動一定會再發生，不只如此，未來一定會有很多既有的園區紛紛掛牌改稱自經區，因為一掛上這個名稱，就可以享有所有的好處，進口免稅、出口免稅，即使進到國內銷售，也等於打折，因為其中10%是免所得稅的。 回顧過去，從獎勵投資條例到現在的自由經濟示範區特別條例，有關土地的部分還有什麼不夠的？統計資料顯示，不包括自由貿易港區和國際機場園區，已經開發或編定為工業區的土地大概有3個臺北市那麼大，相當於3,000多個大安森林公園，我們不禁要問：還要有多少自經區才夠？ 這些已經開發的園區，目前的使用率到底有多少？我們正在找尋資料之中，目前唯一找到的資料是立法院預算中心的103年度總預算評估報告，這份報告提到三點，第一是部分開發中工業區未租售土地比率偏高；第二是部分工業區存有土地閒置情形，卻無法有效提供廠商設廠使用；第三是部分工業區雖已招商確定，廠商卻未進駐設廠，恐有養地之虞，提醒行政部門注意。這是立法院的報告，不是我自己想像出來的。 所以我們具體主張，既然是示範區，就應該回歸「示範」的本質。我們建議優先使用既有園區或工業區，並全部刪除新設示範區的相關條文，不要重蹈當年推出農村再生條例的覆轍，平白冒出一大堆圈地條款。如果不這樣做的話，未來大概會出現「處處是園區、處處是閒置」的情形，變成很多蚊子園區。 回想過去幾天的爭議，自經區就跟服貿一樣，我們所看到的是：上流社會想的都是因為服貿和自經區的設立，會帶來多少機會，但是底層社會大概就要面對這些開放所產生的危機；上流社會出去開座談會或說明會，聽到的大概是財團給的掌聲，底層社會實在沒有辦法，只有發出怨嘆的聲音。我們希望大家坦然面對過去的錯誤，進而不要再發生下一次的錯誤。謝謝大家。 主席：請義守大學公共政策與管理學系鄭安廷助理教授發言。 鄭安廷助理教授：主席、各位委員。今天很榮幸能受邀參與這個自由經濟示範區特別條例草案的公聽會。 謝教授在剛才的講解當中，點出了很多學界或一般民間對自由經濟示範區的疑慮和想法。事實上自由經濟示範區這個議題包含的項目非常廣，我所收到的討論題綱主要是內政委員會比較關切的土地正義的問題，所以我待會所要講的重點大概也會鎖定土地徵收及其必要性的部分。 在說明我對今天三個題綱的看法之前，我先講一講對於經濟示範區這個邏輯的想法。自由經濟示範區與服貿及所有自由貿易協定一樣，都是為了對接世界自由貿易下的策略與產物，是基於平等互惠及利益共享的原則去簽定的，有關台灣過去的發展過程，在座的先進與媒體大概也都知道，台灣是個很特殊的東亞性的發展導向國家，我們與西方的發展路程事實上有一些很不一樣的地方，為什麼我在談土地正義之前必須先講這個部分。因為如果不能釐清我們社會制度上的差異性，我們使用西方制度或是要去複製某些路徑時會造成不適應性。所謂發展性導向國家，相信管主委也很清楚，最大的差異性在於政府會選定策略性產業與策略性地區，其中策略性地區就是這次自由經濟示範區所要強調的手段，自由經濟示範區本身可以算是發展國家的遺留性文化，就某方面來說有邏輯上的弔詭，那就是用內部不自由制度的安排去因應外在自由化的競爭，如果我們必須無奈的接受，事實上，台灣不得不去走這條路，因為我們周遭包括中國、韓國、日本等國都在走類似的路，我們在這個特殊的社會制度下，必須走向自由經濟示範區這個方向，因此我們就必須回答幾個問題，也就是這個東西到底符不符合自由公平正義原則？ 有關今天公聽會的第一個討論題綱─「自由經濟示範區特別條例草案」，有關示範區土地取得、開發等相關條文之必要性與正當性？剛才謝教授在論述中很明確表達希望廢除第十七條第一項及第四項，第十七條第一項及第四項主要是讓國家對於一些重大的建設能有特許權，我本身學的是規劃，我們稱之為規劃上的特許與高權，一般來講，我們並不反對這個東西在國家某些狀況下必須存在，即便是在西方運行這麼久的民主制度下，英國、德國等國也允許部分國家針對國防、外交及重大經濟設施必須有一定的規劃高權，問題在於我們如何看待國家在什麼時候可以運用這個特殊性，給予特定地區特別待遇，這關係到我們的土地取得究竟能不能給自由經濟示範區一個特殊意義。以目前來說，依據國發會及各部會所提供的相關資料顯示，目前自由經濟示範區的第一階段有「六海一空」及農業生技區，如果國家認定這7個地區是國家發展策略上所必須的，根據過去的的社會脈絡，也就是發展國家導向的論述及社會所必須面臨到很殘酷的東亞競爭的這個事實，我相信很多學者是不排斥給予這些地區適當的國家優先開發權利，但自由經濟示範區卻又開了一扇窗，那就是第二階段各地方可以按照自己的意願或想法去開闢所謂的自由經濟示範區，也就是剛才謝教授所說，這可能會造成遍地開花的情況，如果這樣，我們的社會能不能容忍、能不能允許？搞到最後自由經濟示範區這個特區會不會變成不特區了，如果這樣，特別條例可能也不需要制定了，因為會遍地開花，所以如果要去做自由經濟示範區，是不是應該重新釐定自由經濟示範區的適用範圍及挑選原則？簡單來講，是不是應該縮小影響範圍，或是說我們根本就不需要去做自由經濟示範區，而是做全面性的競爭力提升？如果我們認為第一階段的這7個區是很重要的，我們是不是應該把國家優先權利儘量限縮在這些地方？這是正當性與必要性的第一點。 第二，目前在土地開發與土地取得方面，我們經常遇到民眾的抗爭，民眾的思維已經從過去的發展為主、經濟導向為主轉型了，在政府還在用發展國家的概念去進行經濟規劃時，民眾已經慢慢接受自己有不同選擇的價值觀，所以這幾年以來，已經有一些民眾寧願保留農地也不願意獲得高額的土地徵收補償金，這告訴我們，未來政府部門所面臨到的挑戰會非常嚴峻，在這個狀況下，是不是應該先儘量利用現有的土地？我們有看到財政部研擬相關說法，財政部主要是管理國有地，我認為撥用的方法很好，中央與地方政府在劃設自由經濟示範區時，也應該儘量利用現有土地。 第三，地方在推動產業型園區，將其列為經濟示範區時，應該可以思考去利用現有的蚊子園區，現在地方政府開闢了不少工業區，特別是在中南部有很多工業區還閒置，在這個部分，儘量不要碰觸到所謂國家介入土地取得這一塊，這其實是讓行政與立法部門能比較寬鬆且不會有那麼大的壓力，也能給民間與公民團體比較好的社會觀感。以上是我對自由經濟示範區中有關土地取得、開發等相關條文之必要性與正當性的個人看法。 有關今天公聽會的第二個討論題綱─「自由經濟示範區特別條例草案」，所定徵收相關規定之必要性及對憲法保障私有財產權等之侵害。其實這個問題應該不只是限於自由經濟示範區，在座的徐世榮教授長期參與土地相關制度的改革，台灣目前的所有開發，包括一般園區的開發、自由經濟示範區或其他開發，都存在著私有財產權侵害與地方發展有沒有衝突的問題，我建議各部會，包括內政部、經濟部、農委會及財政部應該坐下來好好把憲法的這個部分予以釐清，我過去幾年在內政部區委會服務，我們內部也經常針對這個問題進行辯論，國家到底在什麼狀況下有權力去介入私有財產權，我們還沒有依循的準則與標準，所以第二個題綱的問題並不限於自由經濟示範區，普遍工業區的開發也都存在類似問題，所以不應該只單純的從自由經濟示範區這個觀點來看，比較有可能的是，我們有沒有辦法在徵收之外增加一些創新性的作法？例如這次的自由經濟示範區，經濟部提到某些東西可以採用共同開發的方式，甚至用土地證券化的方式去解決土地取得中私有財產權被剝奪的社會不安與反彈情緒，國外其實有很多方式，他們在開闢園區時用所謂作價方式或是把土地所有權轉變為股票的方式來處理，我們有沒有可能在法令上重新檢討，給予一定的彈性，以避免我們在進行土地發展過程中侵犯到個人私有財產權的保障？我們也常常說，台灣現在奉行的是市場經濟，雖然我們奉行三民主義，但我們是在市場經濟下，而市場經濟下的最重要觀點就是保護私有財產權，所以國家不是不能使用國家高權，而是必須謹慎去做。 有關今天公聽會的第三個討論題綱─行政院函請審議「自由經濟示範區特別條例草案」，社會正義面之探討，這個問題非常大，我就只以土地的部分來討論，第一，如果要避免社會正義面的衝突，應該減少農地的衝擊，這其實還是要回到第一點，如果我們對於自由經濟示範區要一體適用國家權力的介入，未來社會正義的問題勢必甚囂塵上，而且是永無止盡的討論，所以應該要侷限於特殊範圍及特定自由經濟示範區來使用特定農業區與優良農地的徵收；第二，避免不必要的財產權損害，儘可能在徵收的土地上只租不售，我們看到政府目前的報告是朝這個方向，我們希望這部分能夠明確化；第三，釐清並尊重現有國土區域計畫體系，目前內政部的一些同仁在推動國土計畫體系的改變，事實上可以部分有效釐清產業與地方的發展衝突及土地使用的衝突，我希望自由經濟示範區未來能納入國土區域計畫體系的範疇之下。 最後，社會正義的落實在於我們如何判斷自由經濟示範區未來在國土上的適宜性及取得的手段是否能夠被社會大眾所接受，我希望行政與立法部門能繼續加油。以上，謝謝。 主席：請政治大學地政學系徐世榮教授發言。 徐世榮教授：主席、各位委員。今天很榮幸受邀參加這場重要的公聽會，我有一篇文章─「自經區特別條例，凸顯政府違憲濫權！」，已經請立法院的議事人員幫忙發放，盼請各位好朋友都能拿到這篇文章。 自經區的討論面向非常多元，我今天只針對大院指定的方向，也就是有關土地爭議的部分，提供一些淺見。我的報告大概分成三部分─凸顯政府過去浮濫進行土地徵收、凸顯政府未來將浮濫進行土地徵收、區段徵收制度有嚴重違憲之虞，最後是盼請自經區特別條例應該將徵收及區段徵收完全剔除，這是最重要的。 第一，為什麼是凸顯政府過去浮濫進行土地徵收？各位前輩如果有看條例草案第十三條就會發現，政府要運用現有的五大園區，請問這五大園區的土地過去到底是怎麼來的？大部分都是透過土地徵收強烈手段剝奪私人財產權而來。根據土地徵收的基本要件，徵收應該以事業計畫所必須者為限，當政府在推動自經區條例之前，我盼請先審慎檢討過往徵收為何如此浮濫，造成這五大園區還有那麼多的空地閒置在那裡，根據土地徵收條例第三條「徵收之範圍，應以其事業所必須者為限」的規定，為什麼五大園區仍然有這麼多閒置空地？根據土地徵收條例第九條及第四十九條的規定，我們允許土地被徵收人有收回的權利，為什麼土地的原被徵收人沒有收回權？為什麼第四十九條有規定廢止徵收，而政府卻沒有進行所謂的廢止徵收呢？這是我必須從土地徵收條例、土地徵收相關法制提出嚴重批評的地方，這也凸顯了政府過往非常浮濫的土地徵收。 第二，凸顯政府未來將浮濫進行土地徵收，根據條例草案第十八條，麻煩政府單位不要把公有土地的處理方式與私有土地的處理方式混為一談，內政部、經濟部、經建會等所提供的資料故意把二者混為一談，地上權是政府可以提供的嗎？根據自由經濟示範區條例草案第十八條的規定，政府只能以協議價購、徵收、區段徵收的方式來取得私有土地，連土地徵收條例第十一條所謂的其他方式都省略了，只規定了這三種方式，因此我要請內政部官員、行政院明白告訴我們，過往的土地徵收案例中有多少是透過協議價購來的？土地徵收條例第十一條不是形同廢文嗎？我們有多少是透過協議價購而取得？根本就是騙人！還二次公聽會，有幾次是協議價購？根本就沒有！我盼請大院委員下一次能針對這一點，請內政部提供非常精準的資料，過往的土地徵收有多少是透過協議價購來的？還不是透過徵收與區段徵收嗎？不要再騙人了，行政院不要再騙人了，你們真正的辦法還是透過區段徵收嘛！根據條例草案第二十三條第二項，因為你們沒有錢，還是要透過土地開發的手段來籌措所謂的基金之所必要，不是這樣嗎？不要再騙人了！我非常同意剛才謝教授與王教授的觀點，未來徵收件數一定會大幅度增加，而自救會的抗爭也將會越來越多。 第三，自經區條例就是要用區段徵收制度來取得示範區土地之所需，我們一定要深切瞭解，區段徵收制度有非常嚴重的違憲之虞，區段徵收的定義是什麼？現在從北到南有很多自救會在抗爭，而且幾乎都與區段徵收有關，淡海新市鎮第二期、桃園航空城3,000多公頃土地、新竹市璞玉計畫、二重埔璞玉計畫等，很多都與區段徵收有關，為什麼？因為政府故意將區段徵收做錯誤的定義，我們將其從土地徵收變成土地開發，民國75年修正平均地權條例時故意做了這樣的扭曲定義，盼請新聞界朋友特別注意到這一點，現在是故意將區段徵收曲解為土地開發，是政府強制民間一定要參與的土地合作開發事業，請千萬不要忽略了「強制」二字，是政府強迫民間一定要參與的土地開發事業，請問這不是土地徵收是什麼？政府故意說這是土地開發，以後可以分回40%，政府拿60%，其實被徵收人也拿不到40%，能夠拿到30%就很偷笑了，這是土地開發嗎？區段徵收根本不是土地開發，仍然是屬於土地徵收，所以必須要符合土地徵收必備要件。為什麼區段徵收這麼多呢？講白一點，因為中央與地方都沒錢，所以就劫貧濟富，拿人民的土地來開發、搶奪人民的土地，政府已經變成強盜了，不是這樣嗎？拿人民的土地來開發，有沒有符合土地徵收必備要件？只說發回40%就符合法律規定，但我要請問的是，有沒有符合土地徵收的必要要件？管主委，可以這麼搞嗎？可以這麼做嗎？在場有很多地政界的前輩，大家捫心自問，可以這麼做嗎？農民窮得只剩下土地，現在政府要開發，要把他們的土地搶走，這是他們最後僅存的生存資源，可以這樣做嗎？我的文章中都有提到，到去年為止，區段徵收的總面積約7,600公頃，然而淡海新市鎮第二期就有1,140公頃，桃園航空城有3,200公頃，加起來4,000多公頃，超過過往歷年來區段徵收一半以上，請管主委回答我們，未來自經區條例的區段徵收準備要徵收多少面積範圍的土地？政府不能這麼搞，憲法是怎麼規定的？這些看似合理，但其實隱含了非常多的憲政問題，而且還做了錯誤分類，區段徵收應該是土地徵收，現在卻將其歸類為土地開發，照理說要區段徵收仍應遵守土地徵收所必須符合的六個要件，包括法律形式的規定、增進公共利益、必要性前提、比例性前提、最後迫不得已的手段及完全補償，而不是你分多少我分多少，不是這樣的觀念。 我特別介紹二個美國的個案，其實我們說區段徵收是共同開發，就是要求人民捐地，但是美國已經有非常清楚的兩個大法官釋憲，兩個聯邦最高法院宣判違憲的個案，我期盼行政機關能好好研讀這兩個個案，看看人家為什麼會將它宣判違憲？而且這就是我們區段徵收錯誤之所在。 再來是平等原則與違背土地正義原則，因為時間關係，最後報告結語，我們台灣農村陣線共同的主張是，土地徵收是非常嚴厲的手段，它必須純潔無暇，土地徵收應該是很少才對，在民主憲政國家中，如果有在研究土地徵收，就會發現土地徵收的件數、個案、面積都非常少，但是在中華民國台灣，卻完全被誤用了，我國的土地徵收件數、面積這麼多，我們還是一個民主憲政國家嗎？ 因此，我們在此宣示並強烈建議，自由經濟示範區特別條例中，有關示範區土地的取得，我們非常堅持把徵收跟區段徵收剔除，謝謝。 主席：請雲林科技大學營建工程系文一智副教授發言。 文一智副教授：主席、各位委員。今天我們要探討的是自由經濟示範區的設置條例草案，我個人很榮幸受邀來參加公聽會，我想公聽會本身其實就是一個民主的程序，但會開這場公聽會，是不是因為大家對這個草案的設置還有存疑呢？其實自由貿易是舉世潮流、也是普世價值，自由貿易是不會被存疑的，會被存疑的是我們怎樣去設置自由貿易區的方法與手段。 首先我想講的是政府宣導的成效不夠好，自從新聞局被取消以後，我覺得政策的宣導有一點模糊，所以「上人疑則百姓惑，下難知則君長勞」，這兩句話是我昨天看連續劇看到的，上面的人都沒有辦法講得很清楚，百姓當然會覺得疑惑，下層或是地方公務員對於何謂自由經濟示範區普遍都不知道，就會造成長官們非常辛苦，所以我們要加強政策宣導的成效。 其次是有關政府各部門間的協調，這邊有一條講到政府如何讓自由經濟示範區能快速協議，我想在協議中非常重要的是，我們要檢視各相關機關或單位所主管的一些辦法，要統一事權，避免延宕，事實上很多都是政府部門相互間的延宕，我覺得這是政府比較容易解決的問題，但是卻變成造成延宕的主要原因。 在此要特別提到環保跟環境影響評估，以我們國內目前的作法，審議的方法完全是一個人為操作的審議，環境審議委員會握有無限上綱的尚方寶劍，每個委員的言論與想法都可以無限上綱，這樣就會影響整個環境影響評估的公平正義。我們覺得環境影響評估的方式應該改變，不應該由人為的環境影響審議委員會一手操弄，主管機關環保署，也就是以後的環境部要有擔當。我曾經在政府部門的會議提過日本的相關例子，日本的環境影響評估事前是切結制，事後則是嚴格的執行制，規範得非常清楚，在事前所提出的計畫中，需要切結絕對有能力做到計畫書的內容，政府在事後則是要將審議跟執行做好，只要違反切結書或規範，不是停工就是撤銷。因為民間經不起這樣的損失，所以一定會很忠誠地執行它所切結的事項，也不會延宕環境影響評估執行的成效，我特別在今天會議提出這點供大會參考。 再來則是有關徵收土地的事情，誠如剛剛徐教授所講的，徵收土地是政府最快速解決土地取得問題的方式，但是徵收土地從何而來則是我們所需要思考的，其實徵收土地是帝制時代的產物，在民主時代、在民主國家，很少會聽到土地是用徵收取得的，即使是在帝制時代，我都看過國誤舉之，民誤順之。所以有關徵地一舉，是國誤舉之，民誤順之。 六十、七十年代是台灣開始積極做公共建設的年代，有很多土地徵收，當時大家對於土地徵收只能逆來順受，顯現當時的老百姓有多麼善良，從來不會抗爭，也很少會做出像現在這麼嚴重的反抗舉動。舉例來說，我的家鄉在雲林縣斗南鎮，台一線省道經過斗南鎮之處，有兩個90度的轉彎，一般而言，道路的拓寬應該是兩側拓寬，可是當時卻是單側拓寬，只徵收單邊的土地，如果徵收單邊土地對於道路的弧形有所改善，大家還沒有話講，但事實上徵收單邊土地只是使轉彎的弧度更大，會這樣做的原因政府當時也沒有說明，單邊徵收以後，我們不敢說有家破人亡，但至少發現很多很悲慘的事情，這些都是30年前的事情了，當時的老百姓沒有大規模的抗爭，也沒有包遊覽車來台北，只能默默忍受。我家是其中的一戶，180坪的土地徵收以後剩下8坪，如果是雙邊徵收的話，我家大概還會有60坪的土地，單邊徵收所剩下8坪土地也不知道該做什麼，真的很想把它捐給國家。所以徵地一舉，舉國誤之，我剛才聽到徐教授的發言，非常感佩，我並沒有從憲法的角度去看，但是從歷史的角度來看，徵地的確是造成國家政府與老百姓感情分裂的最重要原因之一，這種感情的分離太嚴重了。 有關土地取得的方式，先進的民主國家首先一定是用價購，如果政府沒有錢的話，其實也還有很多方式，台灣的民間建設公司就是一個很好的例子，台灣有很多本來沒有多少資金的建設公司，都是利用跟老百姓合建來慢慢累積資金，最後才變成大的建設公司，獲利良多。事實上土地開發本身就是一個獲利的行為，而且要讓老百姓知道開發對於大家都有利，只是利益的分配很重要，不能把原來的地主犧牲，採用徵收的方式就是犧牲原來地主對於利益的分配。 老實講現在政府有改進，並不是沒有改進，因此除了價購以外，我們也有提出合作開發的方式，也就是當政府資金不足，又想開發土地的時候，合作開發會是一個好的方式。至於土地合作開發的方式，從歐洲回來的鄭老師剛剛也有提過，就是土地證券化，讓老百姓變成股東、讓老百姓變成土地開發的受益者，我想這種方式對於將來土地取得的障礙會有很好的幫助。國外也有很多例子，日本的三菱財團、住友財團原本都是大地主，後來政府取得土地後給了他們股票，雖然當時的鋼鐵等工業還是由政府所主導，但這些地主後來都變成公司的主要大股東。採用這種方式大家都能獲利，民間能獲利，政府也能獲利，整個社會都能獲利，我想這個方式值得我們大家借鏡參考，以上報告，謝謝。 主席：請台灣農村陣線蔡培慧發言人發言。 蔡培慧發言人：主席、各位委員。今天我們討論的當然是土地的議題，但是針對我所看到的不管是內政部或是其他單位的報告，我發覺他們提醒我們的都是縮短議程，如果是都市土地的話，他就說可以從120天縮短為90天，可將作業時間縮短30天；如果是非都市土地的話，則可將作業時間縮短45天；還有不管是水土保持或是其他計畫，也可將作業時間縮短30天或更快。這意謂著原來中央各部會的職權劃分在自由經濟示範區中已經瓦解了，也就是我們是為了經濟發展而服務，而經濟發展服務的對象就是經濟資本集中的壟斷資本家。 我很想跟大家討論的是，關於自由經濟示範區跟土地正義之間的關係，過去我們一直強調土地正義的時候，都會拿出圈地的概念，圈地不是發生在近代的台灣，而是17世紀的英國就發生了，當時的地方政府跟工業資本、紡織資本把農地圈起來並驅趕農民，為了紡織就在土地上養起羊來，這樣的圈地政策意謂著政商合謀，奪取基層人民的生存權利。我們必須要講，17世紀英國發生的惡事，21世紀的台灣仍在發生。我們常會思考土地該如何使用以彰顯正義，而我們討論到彰顯正義的時候，顯然就不能獨惠特定階級，而是希望廣泛且各階級都能在此受益。但不管是內政部的報告或法案，我們都可以看到，我們已經打算摒除過去中央政府的環境分工，甚至在法律上對於公有地釋放的一些和緩程序，然後整體支持自由經濟示範區的開發，所以我想提出幾個可以再討論的修法方向。 首先是設置區位的問題，第十三條示範區的申設跟管理中，已經對土地取得提供了一些不管是過去已存在於台灣各港口跟航空城的自由貿易區，或是農業科技園區、加工出口區與科學園區，如果我們把自由經濟示範區放在這裡，難道位置會不夠嗎？根據監察院的調查資料，經濟部的加工區有兩千多公頃是閒置的，即使是科學園區，以我過去長期觀察的中科四期為例好了，圈了六百多公頃的土地，本來是要做面板業的開發，後來面板業不過去，所以現在要做精機產業，可是我告訴大家，六百多公頃的中科四期，只有兩公頃委託給一間公司，換句話說，那個地方已經完全開發好了，也透過國家預算把電力、水力與交通全部做好，但卻荒廢在那裡。難道我們不能針對過去台灣已經開發，但是沒有實質進行的區域，作為將來自由經濟示範區的預備位置嗎？為什麼還要開放地方政府全面規劃？ 我必須講，如果我們在這裡放寬這項開發，同時如同內政部所言在程序上也放寬，就像剛剛徐老師和謝教授所講，農地的受損會是最嚴重的，因為農地的公告地價在台灣確實是最低的，而且農地在企業家的眼中就是素地，只要政府開發後，就會有好大一塊地可以使用。即使很多工業國家面臨產業型態的轉換，可是他們還是會要求這些開發的區域該放在何地，比如英國的制度就是如此。換句話說，我們難道還要讓它全面開放嗎？如果是這樣，當然就是農地被剝削的另一個起點。 另外在第十五條與第十六條中有提到要鬆散土地管制，但是我自己看了以後都覺得，原來我們的土地管制可以這麼快鬆綁，像是有牽涉到環境影響評估、水土保持計畫，或是某個區域的雜項執照跟建照的申請，比如過去是由環保署做環評、水土保持局做水土保持，之後會變成可以整合到中央機關逕為許可審議，這意謂著原來各部會的專業職能，將會退縮在為資本服務的情形之下。其中最典型的就是環境影響評估，過去的環境影響評估可能會在環評會做多方的辯論，如果確實有一些疑慮的話，環保署還會找專業人士來開專家審查會議，可是這些在目前的第十五條、第十六條與第十七條中完全摒除、不需要了，只要是主管機關，不管是內政部的都市計畫區，或是經濟部所管轄，只要做整合性的審議就好。我必須告訴各位，特別是訂定計畫的國發會，我們還是應該尊重中央各部會的專業職能，而不是荒謬放寬這種審議的過程。 還有第二十三條提到「管理機關價購取得之不動產，得由主管機關審定價格後辦理出售，不受土地法第二十五條、國有財產法第二十八條及地方公產管理法令之限制。」這意謂著過去我們對公有土地的審議，除了對主辦機關比如縣長提出同意或申請之外，還必須爭取議會的同意，法條裡面也都會規定，審議程序不是只有單一職權，而是應該廣泛傾聽民意。雖然現在有很多縣市議員未必如此貼近他們的職能角色，可是這畢竟是法律的限制，我不明白為何自由經濟示範區要瓦解這個東西，變成不須受到規範？不受土地法第二十五條與國有財產法第二十八條規定之限制，意謂著台灣公有財產可以直通資本家手上，我想請問各位在座的官員、記者跟立委，是否同意這樣做？我相信我們都不會同意台灣的公有財產直通資本家的這條路線。 台灣農村陣線以及我過去工作努力的重點，主要是跟農民在一起，我覺得農民並不反對開發，但他們反對的是在開發的過程中，根本就放縱地方職權的掌握，或是遂行地方派系的政治利益，我必須要講，在今天的自由經濟示範區特別條例當中，我們的營利事業所得稅減少了，將來的個人所得稅也減少了，土地也開放了，可是我要坦白地問大家，當我們要設置一個經濟示範區的場域，其中開闢道路以及電力、水力、污水設備的設置費用，是來自於誰的錢？它還是來自於我們繳的納稅錢，可是這些納稅錢卻助長個別資本家的利益，難道我們要放任這樣的現實嗎？ 另外我必須說台灣的糧食自給率很低，只有百分之三十，這個我在上次也有講到。我們時常說沒有辦法，發展工業後，農業自然會萎縮，但我也一再強調歐盟國家中，英國的糧食自給率是百分之七十、德國的糧食自給率是百分之八十三，甚至美國的糧食自給率是百分之一百二十幾，所以即使是注重工業發展與全球化貿易的國家，仍會捍衛他們的農業生產基礎，所以我一再拜託並強調，自由經濟示範區的預算要對農業整個一貫線加工予以支持，第二個要拜託的是，我們必須審慎考慮這些毫無管制、特別鬆綁的新型區位開發，其實是限制台灣整體人民的生產。 我相信這些並不是太容易的事，而且過去無論是從大埔案、中科四期案，甚至是現在的航空城案或淡海二期的案子，我們都不斷與當地人民討論，到底什麼樣的發展才是好的發展？到底什麼樣的路線才是好的路線？可是當我們在討論時，我們卻發現中央部會的鬆綁、中央部會的名目愈來愈多，各位可能很難想像，過去台灣每年徵收的土地面積大約是700至800公頃，可是桃園航空城卻是3,600公頃，我真的很擔心自由經濟示範區開放之後，未來的土地徵收面積可能會喚起另一波人民站出來，以改變這個事實，以上簡短報告，謝謝大家。 主席：請中華經濟研究院王健全副院長發言。 王健全副院長：主席、各位委員。今天很榮幸參加這個公聽會，剛剛有位先進提到因為ECFA沒有很成功，所以將來的自由經濟示範區也可能是「膨風」，但是我必須先加以說明，ECFA其實是一個以10年為期的準自由貿易協定，它現在才做了2、3年，ECFA架構下有幾個子協議，包括早收、服貿、貨貿及爭端解決等等，在一萬多項要開放的清單中，目前只開放了一千多項，只有十分之一，所以效果當然還沒有完全展現，就像一個人跑馬拉松要四十二公里多，但他才跑了十公里就說他跑不完全程，這是不公平的。 第二是會不會使閒置工業區的開發浮濫？首先，中央的既有園區事實上並不會增加所需土地，而地方申請的將來須經由主管機關核准，包括地方產業模式、特色產業及相關配套都須向主管機關申請，所以地方若要浮濫開發也不是那麼簡單，因為需要相關的核准程序。 第三，很多人提到上流社會當然會覺得好，但是中下階層就會有很多的嘆息，政府必須注意這是M型社會的現象，特別是金融風暴以後，受難較大的族群就是「三中一輕」：中小企業、中南部、中低收入及年輕族群，這涉及到社會公益的問題，等一下我會加以說明。 再回來談到自由經濟示範區，為什麼要推動呢？因為台灣最近的投資相當低迷，無論是國內或國外投資都很低迷，包括我們有很多抗爭、很多法規管制，對於人流、金流、物流都比較沒那麼開放，所以政府圈一小塊地讓自由經濟示範區示範一下，若衝擊很小，再慢慢開放至全台灣，所以事實上它的意涵是自由化法規鬆綁，包括人流、金流、物流的鬆綁，以及市場開放、與國際接軌的租稅投資環境，特別是台灣當前經濟比較沒有那麼高的時候，若能吸引投資進來，事實上也是投入台灣經濟的活力關鍵。特別是自由經濟示範區的第二階段，也就是示範區特別條例通過後，這是真正的牛肉所在，除由中央規劃以外，地方縣市申設、產業規劃及帶動投資，都是台灣經濟升級轉型的關鍵，因為地方申設可以配合地方特色、區域發展，來推動地方縣市示範區，將是台灣升級轉型的關鍵，包括區域平衡發展、帶動投資，並能創造更多就業機會。 在土地的規劃上，包括園區轉型時的原有廠商權益、防止土地炒作等配置，加速環評及土地使用變更等配套，已堪稱是很周延了，還包括多元化的土地取得方式，至於剛剛提到區段徵收的問題，這當中除了區段徵收以外，還有很多的多元方式，包括租用、設定地上權、合作關係，剛剛文教授也提到將來可不可以證券化的問題，這些都是可行的模式，如果採用這些更多元化的模式，其實就可突破台灣土地不足的困境。 接著是防止土地炒作的成本，我前陣子去上海自由貿易試驗區，深感對於土地炒作當然要慎重，因為上海自貿區通過並在一夕之間掛牌之後，區內土地一下就漲了三、四成，所以這點我們必須慎重。防止示範區土地炒作的措施，首先是既有園區土地係依原土地之租售規定辦理，所以是只租不售，並配套規定區內土地所有權在二年內禁止移轉，處分新區土地建物應依主管機關核准，若未依規定使用，管理機關得照價收買與原價購回，所以這些配套作法，事實上都可以減少土地的炒作空間，所以我個人認為還算周延。 接著談到要如何配套處理，為什麼ECFA與服貿會引起那麼大的反彈？第一是溝通不足，第二是配套問題，因為受難族群的反彈較大，所以首先要加強溝通並配套處理，才不會「看到黑影就開槍」，因為大家不瞭解而將衝擊極大化，所以我認為將來自由經濟示範區要針對這點加強溝通、好好配套處理，釐清哪些是可能受害的族群。 再來是最重要的，就是要如何與年輕族群掛鉤？很多人都說服貿可讓企業到海外投資，但是這到底會對年輕人有什麼幫助？要如何讓企業的海外投資能有計畫地將台灣輸出，讓年輕人搭配企業國際化而找到工作機會，如此就能與年輕人的未來希望建立掛！ 其實自由經濟示範區無論是在土地規劃、未來的宣導上，一定要與「三中一輕」建立有效的掛鉤，要與中小企業、中南部、中低收入及年輕族群的未來建立掛鉤，唯有如此，在推動政策時才具有充分的說服力。 至於自由經濟示範區對社會正義的配套，第一是區域平衡發展，包括北、中、南的平衡，我們也擔心會過度集中於六都，希望六都能與其他縣市平衡，減少人口過度集中於六都及土地炒作，讓我們的區域平衡發展，讓每個地方都有就業機會，這就是顧及到區域平衡；第二是怎麼樣讓大企業及中小企業的利益分享，很多人會認為自經區內都是大企業，事實上是有很多中小企業，包括物流、教育及文創的創新等，他們發展之後也會帶動周邊產業，有可能會讓很多中小企業受惠。另外，還有前店後廠的設計，亦能衍生出委外代工的機會，這與中小企業未來的商機都會建立關係。政府在這一塊不能只顧慮到大企業的利益，也要讓中小企業來分享自由經濟示範區的利益。 第三就是區內及區外事業的差異，很多人認為到區內就會很好，事實上，區內真正的租稅優惠是很少的，只剩下台商匯回實質投資等才會有優惠。何況進駐區內也需要很多配套的成本，包括申請電子帳冊，還有支付相關基金的成本，而且尚有10年的落日條款，當然租稅優惠可能只有3到5年而已。在區內是有金流、物流及人流的鬆綁，可是租稅優惠其實是不多的，而且要付出很多額外的支出，比如電子帳冊及物流配套等相關的成本，因此區內及區外並不是有那麼大的差距。 有關陸資來台的規範，現在並沒有對大陸開放勞工，尤其是一些專業人員，這恐怕都要去正視國家安全方面的規範設計。另外，如何增加年輕族群的就業機會，如果能夠吸引外國人來台受教，也會創造一些新的教育及其周邊的產業。醫療服務除了核心產業之外，還包括醫材、生技、照護及養生等，亦會與年輕族群的就業機會有關。農業加值部分也能讓一些年輕族群回鄉，同時也可以使農業有再生的機會。還有智慧物流等，這也與年輕人未來的就業機會有關。 當然還要避免土地的炒作，以及避免很多蚊子示範區，最近電視上有播出希臘的國際機場，花了10年竟然沒有人要標走，最後有人得標，其條件是要開放觀光賭場。將來我們在開發時，一定要有很好的配套措施，包括與地方特色產業結合，或是有什麼樣的商業模式，還有招商的可行性會有多高，如此才不會造成很多的蚊子館。另外，也要考慮到與地方產業的結合，以及與區外廠商的利益分享，還有環境影響評估等。最後，有很多人提到土地徵收等問題，包括區段徵收、地上權設計、協議架構及證券化等，這都是政府可以考慮的方式，如此才比較不會傷害到老百姓的權益。謝謝。 主席：請公平稅改聯盟王榮璋召集人發言。 王榮璋召集人：主席、各位委員。從去年11月以來，有關自經區的相關報告，以及今天之前的4場公聽會，行政部門提出各種報告及評估，我在閱讀完之後，深深感覺到自經區設置條例似乎是「有百利而無一害」，所有的分析都認為非常可行及無害，也對我們所關心的問題毫無衝擊，但是事實上真的是如此嗎？如果真的是如此的話，為什麼我們還要有這麼多的討論，以及還要舉行這麼多場公聽會呢？促進產業升級條例在落日廢止之後，原來的租稅優惠也跟著落日了，在產業創新條例制定時，只保留研發功能的租稅優惠，但是抵減率與適用範圍的部分都做了相關的縮減，而且也配套將一體適用的營所稅率從25%降到17%。然而在自經區條例中，這部分又再度借屍還魂，其中第四章租稅措施的部分，第三十一條給予自國外及大陸地區投資獲配股利或盈餘投入示範區時免納所得稅。 在推動自由經濟上，我們認為這與獎勵投資的部分原本就應該是兩回事。然而馬政府仍然不脫以租稅手段為促進投資的方式，在自經區條例中又打開投資抵減之門，這已經造成區內及區外投資所享有的租稅有利益上的不同，在區外的產業投資將因此更加空洞。地方政府為了發展地方經濟，只能不斷爭取劃設自經區，以換取相關的投資金額。這對台灣整體的國土規劃，事實上將會更加不利，而對於原本就發展不均的區域，也將會再度形成區內及區外的嚴重差別，而且無助於整體區域的均衡發展。 在自經區內及區外享有不同的租稅優惠，我們可以想像一家家工廠會在區內設實體工廠，或是在區內申設而將原物料運至區外的工廠加工，就是所謂的前店後廠。由於自經區條例對於區內企業進口原物料的關稅優惠，這會造成區內與非區內企業生產同樣的產品，可是卻會負擔不同的成本，對於長期以來根留台灣及辛苦經營的企業，可說是形同變相的處罰。企業為了享有租稅優惠，將紛紛到區內設點，但是工廠規模及運作卻仍然維持現狀，就是沒有增加相關的設施，當然對增加工作機會亦無助益，這些企業只是在轉換，可是並沒有增加的效果及效益。 當政府在給與租稅優惠時，並沒有提出相對應的回饋機制。在特別條例的草案中有規定，貨主在示範區內從事貨物儲存及簡易加工，外銷百分之百及內銷百分之十可以免徵營所稅，藉此來吸引台商可以加強投資，將海外盈餘匯入，在示範區投資，就可以免稅並享有租稅優惠，可是這些優惠並沒有提出相關配合的回饋機制。現在來看看日本的特區，包括授權給地方政府的部分，以茨城縣政府來講，要求新增雇員到一定的百分比之後，才會給與相關的租稅優惠，但在台灣並沒有任何回饋機制的規定及要求。 我們在自由經濟示範區中，可以看到涵蓋所得稅、關稅及貨物稅等稅捐減免，甚至還恢復促產條例落日的營運總部之租稅獎勵。對台灣產業界而言，所謂優先納入的四個重點，不僅在台灣經濟結構中所占的額度不大，而且其代表性也有問題。所謂的示範區與政府原本在推動的精緻農業健康卓越方案、自由貿易港區、發展國際物流產業方案及健康照護升值白金方案等，這些方案跟自經區有什麼樣的關連性？我們反過頭來看，所謂具中國第二次改革開放意義的上海自由貿易試驗區已經正式掛牌運作，我們從租稅的角度來看，上海自由貿易試驗區其實沒有給予任何的租稅優惠。台灣在6年前面對投資不振，多數人認為因為兩岸沒有直航，但是兩岸已經直航了，而且簽署了經濟合作協議，投資依然不振，政府轉而認為降稅才有魔力，所以我們降遺產稅、營所稅，我們的稅率已經遠低於大陸、南韓、香港和新加坡，但是我們的投資仍然沒有起色。加上ECFA的簽署，台灣事實上應該具有更優勢的競爭力，也會吸引外商來台投資，但是近年外商來台的直接投資，我們的FDI沒有成長，反而下滑，從2008年的54.3億美金、2009年的28.1億、2010年的24.9億，到2011年是─19.6億美金。政府一再的告訴我們，所有的政策都可以吸引投資，但事實告訴我們並不是如此。 再者，我們也沒有看到實際的稅式支出到底會如何，我們委託中華經濟研究院所做的報告，認為我們的稅收會減少5.96億，增加8.88億，所以總的稅收淨值效益是2.92億，真的是這樣嗎？假設的前提和模型到底是什麼？更重要的是這樣的結果，剛才有很多先進做了說明和分析，包括農民在內，很多人必須犧牲土地和工作，但是即便能夠產生經濟效益，能不能告訴我們它的分配效果是什麼？真的是全民雨露均霑嗎？特別是弱勢的人可以得到更多的分配效果？還是這裡面所有創造出來的效益和效果還是由有錢人、企業、財團和巨富分享走了，而所造成的諸多問題和困難卻是要由全民承擔？ 從以前的加工出口區、工業園區、科學園區、生技園區、機械園區、農業園區等等的產業園區經驗，我們可以知道，自經區的第二個階段必然又使各個地方政府競相設置示範區，而這樣的結果也可能跟上述的各個產業園區是一樣的，將會造就更多的蚊子館，對於提升地方的經濟和協助產業的轉型，效果其實是有限的。以科學園區為例，它的作業基金所累積的負債已經高達1,284億，除了造成稅收損失以外，還成為國家更大的財政負擔。 綜合以上原因，我們強烈要求，廢除自由經濟示範區特別條例第三十一條到第三十四條所有的租稅減免措施，謝謝。 主席：請政治大學地政學系白仁德副教授發言。 白仁德副教授：主席、各位委員。本人簡短的就自經區提出個人的淺見，我主要分三個部分探討。第一個部分，目前國內投資低落，可能是我們對於未來的發展方向不夠明確，所以我覺得可能要先釐清一件事情，就是我們產業政策的方向到底為何，從行政院幾年前提出六大重點產業，到自經區裡面可能要落腳的醫療、物流、教育等等產業，到底是不是我們真正需要的產業方向？它可以創造什麼樣的未來？所以在產業政策這個面向，我們需要有一個比較深入的瞭解，當然這會往下對應到它所創造出來的產值，以及所需要土地的效率究竟為何。 我們可以從產業政策來瞭解一件事情，就國內相關產業的群聚分析，哪幾個群聚分析的結果跟我們可能面臨到未來產業創新或是產業發展潛力做結合，在六海一空一區和相關前店後廠的模式當中，到底有什麼可以讓我們在不同的區位、不同的產業中，能夠適才、適地、適所的做一發展？自經區創造國際競爭力是無庸置疑的，台灣是海島國家，資源有限，未來對於必要相關產業的內涵，由於以往的電子、電機大概已經走到一個階段了，而生技的發展還沒有明確的重點，綠能乃至於現在大家有點像義和團式自我吹噓的文創，可能也都沒有辦法找到真正的出路，所以透過這種自由開放的機制，我們自己要找到方向，就是我們產業的政策到底要朝向哪個方向進行。 我希望未來自經區能夠因不同的地區、不同的前店後廠的模式，對不同的產業有一個適當的規範。當然這個規範的方式或許由地方提出，剛才有先進提到可能會造成地方相互競爭，競相提出相關示範區的圈設，我覺得這個某種程度也是競爭的機制，就是地方政府制定出產業發展的方向，透過各縣市擬定的區域計畫去找出產業的方向，或是在地方園區和地方產業的執掌單位，大家共同輔導、合作，找出主要的產業發展方向。其實我想那個力量是藏在民間的，某種程度台灣的產業是以中小企業為主，如果能夠凝聚這些中小企業的力量，找到我們產業的優勢和產業的方向，不管是由上而下或是由下而上，把這些產業的發展方向及產業可能型塑的群聚和未來的創新，跟自貿區和示範區做結合，這是第一件事情，我想這是產業的方向。 第二件事情是大家剛才一直談到的產業用地，我們就之前相關的分析可以看到，包括現在經濟部本身也在做一些工業用地和產業用地的盤點，產業用地的量夠與不夠是一件事情，但是還有很重要的一件事情，就是剛才提到的產業發展及產業用地的提供和規劃，它本身要符合適時、適地、適用。要符合這些條件並不容易，像中南部的鄉村有很多的違規工廠，它沒有辦法納到工業區、產業園區或是相關的都市計畫工業用地裡面做常規的生產，針對非法工廠這件事情，如何讓它適時、適地、適用的納入正常的產業使用，我覺得在某種程度上面，我們對於這些產業用地的瞭解可能不只是量的問題，而是我們應該把產業用地的量、質、價這三個面向做適當的思考。剛才有先進也提到，可能某些產業用地是閒置的，但是我們又經常聽到有人說產業用地是不足的，其實從量來看，這個論述可能是對的，但是有些地的利用型態並不適當，可能價格太高或區位不適當，可能沒有融入適當的產業群聚當中，所以是不是有一種完整的機制能夠把這些產業用地從中央各部會所設立的各種園區，乃至於各縣市所編定的各種都市計畫工業區做一個完整的盤點？這個完整的盤點可能不只是在量方面，而是進一步對每塊用地的特性、屬性、取得及使用做一些討論。當然，我們一直談要不要做區段徵收或相關的價購，這些是工具、手段，但是回到更前頭，可不可以進一步去了解我們到底還有多少產業用地可以用？這是一個用地供給的環節，在這個環節當中應該要做完整的盤查，我覺得更多的一部分是要就我們現有能用的土地進行活化、再利用，建立一種活化模式。在亞洲鄰近的國家，像日本、韓國，特別是海島型的國家，為了配合重大建設取得產業用地而創造了很多新生地，特別是填海造陸，可是這種事情在台灣根本就不可能，因為環保意識高漲，現在已經不是適合創造新生地的時機了。 如何就現有的產業用地進行盤查並做最適當的利用，就閒置的土地進行轉化利用，這是一件重要的事情，所以要做產業用地供給的盤查，研究如何對需求面做適當的安排。關於產業政策的方向，如果對適當的產業做適當的推估，而且是按照不同區位適時、適地、適產業的針對產業對用地的需求做推估和搭配，在這樣的情形之下，比較能夠很明確的讓我們知道，未來我們在不同的地區、在不同供給的條件之下、在不同需求的狀況之下，要如何搭配來做適當的處理，接下來才是我們到底如何去安排這些用地的取得、提供和用地適當的配對。當然，這當中有兩件事情，用地可能是由政府部門提供，但是另外一大部分用地的供給和交易是由市場所提供，如果能夠創造一種機制，讓這些工業用地在市場當中比較有效率、適當的在政府部門的協助之下、相關產業的需求之下，不一定是幫財團圖利，也不一定是為了特定的目的，但是台灣有很多的中小企業，他們其實現在也不見得有適合落腳的地方，如果適度的介接他們到適當的生產用地，而不要做出不必要的土地徵收、取得，就可以避免引發民怨，我認為在產業用地的政策上應該要進一步去做這件事情。 第三，我就行政效率要提出一個淺見，我也曾經在一些自貿區進行調查和訪談，對現有的自由貿易園區和日本、韓國、對岸進行比較，在台灣的自由貿易經濟園區，報關經常要花很多的時間和人力，每次如果要在下午報關，海關人員就會警告：下一次給我小心一點。也就是說，這種用了很多人力又比較沒有效率的報關過程，之後也應該要改善。另外，關於土地取得的效率這件事情，剛才很多先進也都有表示意見，在適地、適所、適用的情形之下，應該要做某種程度的放寬，以上報告，謝謝。 主席：請民主陣線賴中強召集人發言。 賴中強召集人：主席、各位委員。我以下針對自由經濟示範區對勞工權益的影響進行發言，今天國發會報告裡面提到勞工權益的影響總共只有4行，我讀了這些文字以後真的是很想問管主任委員：你不認為太簡略了嗎？而且其中的論斷是：示範區不涉及藍領外勞僱用比例及薪資脫鉤等問題，不會對國內勞工的就業產生衝擊。這樣的論斷是不是太草率了？我要提出幾個分析的觀點，第一個，關於自由經濟示範區，雖然我們是就特別條例來召開公聽會，但是我們也必須要看配套的相關法規，首先就是服貿協議，因為服務貿易協議對中資服務業的開放在台灣引起軒然大波，甚至導致立法院好幾個禮拜沒有辦法開會，對社會的衝擊相當大，民眾的疑慮非常多，但是我們整個自經區卻是在複製服貿協議。 我之所以這樣講，就是因為在自經區的相關配套法令修正裡面包括陸資來台投資許可辦法第八條第二項的修正，我要拜託大院在考慮自經區的時候一定要把這個行政命令也納入審查的範圍，因為依第八條第二項規定，只要是陸資到示範區投資示範事業，投資的業別項目、投資比率完全不受所有法規的限制，只要自經區的主管機關訂定就可以，這是一個非常嚴重的情況。原來陸資來台投資許可辦法所允許陸資投資的業別項目可能是50項，等到服貿開放後也許會增加到64項，現在又增訂了投資許可辦法第八條第二項，連接到自經區的示範事業，將來只要主管機關公告A產業、B產業、C事業是示範事業，陸資來台灣投資就完全不受所有既有法規的限制，這樣自經區會變成是一個獨立的租界，所以這個部分一定要納進來考慮。 坦白說，在過去不管是綠營或藍營執政時期，沒有任何政府會如此藐視法治，自由經濟示範區特別條例這個母法裡面關於示範事業、自由經濟示範區之定義等規定，立法院都還在討論當中，母法都還沒有制定，子法就先修正，而且預告母法一定會通過，這裡面規定只要是自由經濟示範區的事業，其投資業別、項目與投資比例都不受現行規定之規範，但這樣做對嗎？目前這項行政命令已經送至立法院，交由內政委員會或經濟委員會進行審查。本人在此拜託召委一定要把這項行政命令排入議程，各位立委也務必要好好地進行審查，否則，黑箱服貿看似暫時被擋下來了，但只要自由經濟示範區條例一通過，再透過陸資來臺投資許可辦法第八條第二項規定，只要被指定列為示範事業，所有的中資服務業便可開放來臺投資。如此一來，我們豈不是又開了一道後門嗎？此其一。 第二，管主委在報告中提及，開放自經區對勞工就業不會有影響，但是，在自由經濟示範區特別例條中，允許目前管制中國進口的工業原料、工業製品約有一千多項貨品進口來臺灣，原本禁止中國貨品進口，如今卻要採用零關稅方式開放進口，勢必對臺灣產業造成衝擊，對臺灣產業若造成衝擊，隨之而來，也必定會對製造業勞工的就業市場造成衝擊。當然，大家可以討論所造成衝擊的大小，但是，國發會不能說這部分不會造成衝擊，也不能在國發會報告中隻字不提、完全略過。當然，我知道稍後管主委的回應會是什麼，他會說：在自由貿易港區中便可開放原先禁止的中國專業原料得以專案進口。但我必須說明的是，大家都知道，當政府提供各種租稅、土地與管理上的各種優惠，將來自由經濟示範區絕對比目前自由貿易港區的事業規模還大，未來中國貨品進口的影響也一定比目前的自由貿易港區還大，所以你不能說單項法規沒有改變。也就是說，自由貿易港區原本就開放中國管制貨品進口，然後推論這部分對臺灣不會造成新的影響。但我認為這部分當然造成新的影響，因為這部分納入諸多的租稅優惠，還擴大招商，原本在自由貿易港區的事業家數與營業規模增加，而且配合中國貨品進口所造成的衝擊影響，這個量當然會放大，至於這個量會放大多少？這部分我們可以討論，但國發會對此不能不做評估。 第三，雖然國發會在報告中指出，這不涉及藍領外勞僱用比例，但是，自由貿易港區外勞僱用比例占40%，這是占了最高的比例。若外勞僱用比例適用此項規定，同時自經區招商規模又大於自由貿易港區，這代表適用40%最高比例的家數規模會再增加。請問主委，這方面所受到的影響是多少？雖然你說這方面所受到的影響不大，也可以提出估算數字，但是，你不可以告訴我們沒有相關數據，也不能說反正自由貿易港區已有規定，這方面就不會有影響，所以你們就不用做評估，這是騙人的！ 過去政府擴大開放外國白領及開放中國白領來臺，這對於國內就業市場也會有影響，若我們將此連結到推動自由經濟示範區，對國內就業市場有何影響？政府對此也必須做具體評估。本人提出下列三項具體政策：(一)、外國高階白領可以帶外傭來臺，請問管主委，這對國民就業市場有無影響？國發會該不該針對此事進行評估？政府可以說明每年受影響的人數約有多少人，請國發會估算相關數字。 (二)、去（102）年底內政部修正大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法，將四項法規予以合併，其中有一項重大修正，即是原來產業科技人士（研發工程師）來臺有比例上的限制。譬如，鴻海調動大陸富士康的研發工程師來臺從事專業工作，依照舊法規定，大陸專業人士來臺人數不可超過研發人才的五分之一。若鴻海研發處有500名員工，依照舊法規定，鴻海只能調動100名大陸專業人士來臺，如今大陸專業人士來臺五分之一的上限已經取消，如果我們將大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法連結到自由經濟示範區特別條例，請問這會對國民就業有何影響？政府對此必須具體評估。 (三)、過去每年各家企業都會邀請中國商務人士來臺，雖然特殊的情況有特殊規定，包括履約活動、商務研習等人數上限，原則上每家企業有50名至400名的上限，然而，這個上限的規定在去年底也一併取消，至於這部分會不會對臺灣民眾就業造成影響？事實上，這也會對臺灣造成影響。到底這部分會對國民就業造成多大的影響？我們也應該做具體評估。 經過服貿協議的教訓，我必須告訴政府官員的是，你們這樣做文章將問題遮蓋的年代已經過去，這是完全無法取信於民，我們在此所有的一言一行，網路上的網民及社會人士都看得到，也都聽得到，大家可以理性討論，謝謝。 主席：由於現在尚有5位專家學者準備上臺發言，所以今日會議中午不休息，繼續開會。 現在休息5分鐘。 休息 繼續開會 主席：現在繼續開會。 請逢甲大學土地管理學系謝靜琪副教授發言。 謝靜琪副教授：主席、各位委員。很高興今天有機會來這邊說明自己的一些看法。二十多年前其實我在經建會待過，那時候正好在推亞太營運中心計畫，所以在二十年後的今天有機會來參加這個公聽會，其實特別有感觸。我們自己的一些看法是認為臺灣現在要做這個其實是時間有點晚了，但是看起來不做又不行。對於自由經濟示範區條例中的一些規範，我大致從自己的一些專業，即產業區位方面來做一些我自己想法的討論。 我們在看自由經濟產業裡面，現在產業因為跟著各個不同的特性，所以有一級產業、二級產業、三級產業，事實上，在一級產業現在的概念來講，農業產業大概都是多功能的產業，包括它可能也是二級產業、三級產業這個角度來看的話，對於特別條例裡面希望能夠對農業加值的概念來講，我覺得其實是要給予肯定的。 現在大家也許都會認為我們還是要去再搞二級產業，但是我就整個方向來瞭解的話，對於現在推行的這幾個產業，我覺得它是有解決國內的一些問題，甚至於要把我們的優勢推展出去的做法，在這樣的產業特性概念之下，因為現在國內企業其實有以中小企業為主的特質，所以在示範區裡面，如果要把國外的機會引進來，其實我覺得這應該是比較適當的做法。 在示範區裡面主要還是實體的部分，因為現在產業看起來為了比較多方面發展的關係，所以在示範區裡面是給了農業加值、國際健康及智慧物流，至少初期是以這三個為導向。 至於現在所鎖定的幾個港口及一個區域，還有就是在屏東農業生技園區到底是否適當，可能還要做一些討論，我自己的看法是因為產業有其特殊的區位要求，雖然我們現在鎖定了這幾個現有示範區的範圍，但是是否適合做為這幾個產業的用地，我覺得還要有重要的考量。我看以後除了台北港、台中港，甚至於航空城，大概跟空運的部分還有一些比較緊密的連結以外，至於南部地區的幾個示範區，我相信可能是因為一些原因才把它加進來，但是它跟機場空運之間的關係，可能要設法做一些更密切或策略上的連結，才有辦法讓現在鎖定的這幾個產業想要達成自由經濟的部分，比較能夠彰顯效果。 至於虛擬產業的金融跟教育部分，我相信不會是在實體的示範區裡面，而是在現有的區域中進行，如果以這樣的概念來看時，在土地取得的第二點問題來講，以初期推動來看的話，可能就現有的這些港區或規範的這些示範區裡頭要取得土地，問題應該不大；如果還有一些私有土地的話，以現在徵收的推動程序來看，目前還是走土地徵收的程序，如果就一般程序來講，應該不是太大的問題。 在示範區的特定區域以外，如果要做的話，我的看法是在產業認定方面可能要比較謹慎一點，尤其是在初期推動的過程中，應該要比較謹慎的進行，其中的土地取得因為要符合土地使用的規劃跟管制，在變更程序上，目前的草案大概都是以縮減程序的方式來做。在都市土地的部分，就審議程序而言，因為已經有航空城的經驗，有過實驗的過程，可能比較符合現有草案的規範。但是在非都市土地的部分，因為現在區域計畫也在推動的過程中，目前的程序是要縮短流程，對於縮短為15天之內就要把資料提出來，我認為這個時間太短，也許要加倍為30天，可能在準備一些規劃資料的程序上會比較合理一點，這個是在變更程序的時間點上。 總而言之，在第一階段來講，因為要符合現在想要推動所鎖定的這幾個產業時，對於現有的區域裡面到底哪個產業要放在哪個位置上，尤其是我們現在在看的這幾個港口或是地區裡面，我覺得可能要更進一步做好產業規劃的動作，這樣才有辦法知道到底哪些是還閒置的土地，或是在有些比較偏好的特定區位裡面，它的土地是不是足夠，或者是我們還要不要再擴大。雖然現在整個桃園航空城的面積有3千多公頃，但航空這項事業已經用掉大約一千多公頃，而剩下的土地在又是住宅區的情況下，因此真正留下的產業用地並不是太多，所以是否能夠真的滿足產業的需要，乃至還必須從其他區域來供給，我覺得這可能有需要再做進一步的討論，然後再做一個比較好的規範，這樣對於是否需要大量以區段徵收方式取得土地的疑慮也會降低。我們現在想要推動示範區，如果能有一個比較好的開始的話，希望能儘快先走出我們的第一步。謝謝。 主席：請德明財經科技大學花敬群副教授發言。 花敬群副教授：主席、各位委員。在服貿爭議之後，我們再討論自經區這件事情，說實在話，真的非常沈重。在台灣相關的基礎條件或制度真的還不夠紮實的情況下，同時在我們國家的發展路徑仍然有相當疑慮的前提下，很多事情的討論的確不容易。我覺得示範在當前的台灣可能是一個好點子。「自由經濟示範區特別條例草案」有關土地取得開發等相關條文，無論就「示範區」或「示範事業」，基本上均已明顯逾越「示範」本質。若依照草案版本通過立法，國內在各縣市或各區域之間，甚至各縣市內部，都可能出現過度競爭，有可能進入戰國時代，甚至導致各縣市政府對國內外廠商競爭的前提下，可能會進一步過度放寬許多既有規範的認定，許多土地管理制度甚至有瓦解的疑慮。 其次，我們在示範的概念之下，在草案第十三條中的第一款到第五款，對實體示範區所規範範圍已極為寬鬆，涉及土地面積達數萬公頃，我們在這樣大範圍從事產業活動或經濟活動的示範，我相信已經夠忙了。另外，對於第十三條第一項第六款「其他經中央目的事業主管機關、直轄市或縣（市）政府選定之區域。」這樣一個比較沒有方向和原則的條文，我建議可以刪除，因為一到五款，其本質上所涉及的空間範圍、可運用的範圍真的就已經非常大了，在我們經驗還相對有限的情況下，一次就要玩那麼大的遊戲嗎？台灣適合冒著這樣的風險前進嗎？我覺得大家還是應該好好考量。 再者，關於草案第十四條所規定之新設示範區及相關條文，對國內產業發展引導策略本質上還是不清楚，卻對國內都市計劃、區域計畫、環境影響評估、農地保護…等多項土地管理制度，形成一國多制且土地管制方式過度空白授權予行政機關之虞，這些問題明顯會讓國人感受到大量圈地與土地正義可能將遭受更嚴重的剝奪，我想這種疑慮在過去幾年實施奢侈稅的過程中，我們看到工業區非常嚴重的炒作，但是政府部門的作為相對有限，後來經濟部確實有對工業區要納入奢侈稅課稅範圍有一些提議，但是終究我們會知道台灣社會內部本身就充滿了炒作的動能，如果我們再讓這樣的機會不斷的開後門，那我們到底該怎麼辦？我們守得住嗎？這是一個非常深刻的問題，這已不是我們平常在抱怨的事情，這真的已經涉及到整個國家的各個城市、鄉村未來發展定位到底會不會有方向，還是我們的方向就是進一步的圈地、進一步的炒作？這是我們非常擔憂的事情。所以我建議在第十三條實體示範區與第一類示範事業，這些我們本質上還認同可以推動運作的經驗，我覺得我們應該讓實體示範區與第一類示範事業在充分的運作經驗之下，再討論要不要進一步的開放，而且他也必須搭配關於國內自由經濟示範區，甚至整個國家產業、各類產業發展比較完整而詳細的計劃作為前提，這時候才能夠進一步思考要不要擴大所謂示範的範圍，包含空間範圍和產業項目的範圍，所以在此我要特別建議草案的第十四條到第十九條還有第二十二條到二十七條，有關新設示範區的條文，我建議全數刪除。 最後，本草案對都市計畫法、區域計畫法、環境影響評估法、土地徵收條例、農業發展條例、土地法、國有財產法、地方公產管理法令……等特別法，都提出很多排除或不適用規定，這對國內土地管理相關領域既有法令制度過於昧視。也就是說，土地管理的相關法令，其本質上也是特別法，在立法之初也有其立法原則與精神，我覺得我們在這樣的條例裡面對於國內土地管理這方面的法律衝擊，確實已是前所未有的大，在這樣的背景下，我建議大院在制定本法之際，應提出附帶決議，有關土地與環境管理相關法令制度，於其他法律被排除或不適用事項，主管機關應於一年內進行通盤檢討。對過度衝擊土地與環境管理制度之不當規定，應於通盤檢討後一段時間內，提出改正補救建議法案，再送立法院進行配套修訂。我覺得自由經濟發展是大家或許都認同的方向，但是我們不能假自由經濟發展之名，行過多不義之事，這是我們非常不樂見的現象。謝謝。 主席：請長豐工程顧問股份有限公司蘇許輝副總經理發言。 蘇許輝副總經理：主席、各位委員。這幾年我們一直面臨全球化競爭的焦慮，部分的焦慮也轉換成我們對整個在地產業的發展、工作權的保障、土地的正義以及整個稅負部分的疑慮。方才有機會在此聆聽各位先進的寶貴意見，我也學習很多，由於這方面真的不是我的專長，接下來我就從我所熟悉的用地取得部分，分3項來跟各位報告。第一個是我們很擔心現在設了很多園區，事實上卻形同蚊子園區的這件事。的確，我們一方面面對外在的競爭，政府也希望各地方政府具有競爭力，能相互的競爭合作，但在這樣的競爭合作之下，過去幾年我們看到一個現象，那就是很多地方政府在地方建設的壓力下，非常急著去推這個園區，如果我們認為設立自經示範區是對的事情，而日後地方政府也拚命把案子送進來的話，那麼依照第十四條的規定，是由行政院核定，這樣行政院是不是會有更大的壓力？因此，我的建議是，依照第十四條後續訂定的相關辦法，能不能對於整個國土空間相關產業分布的指派，也就是說我們自由經濟示範區大概在什麼樣的縣市應該是有什麼樣的屬性，或是說在什麼樣的縣市有什麼樣的量的管控，要有一個綱要性的指導，這樣各地方政府後續依照他們本身選地的條件跟整個產業狀況來做審核時，比較容易有一定程度的把關。這是第一點。 第二點是有關用地取得的部分，我們所看到的特別條例草案，跟整個土徵條例基於原來的法令機制是息息相關的，當然，包括各種的開發方式等等，都會有一個執行面的問題，這部分我就不再論述。我要說的是，有關區段徵收這部分，我們在實務操作上，目前是有點窘境，這個窘境就在於我們常常會被誤解─為什麼只做了這麼一點點的園區，就要這麼大的區段徵收範圍？這是我們在技術上很難避免的，也就是說，如果我們今天要取得一定的產業用地，那麼這當中一定會有公共設施用地的配置，也會有歸還給地主的抵價地，所以我們在設計一個園區時，實際獲得的範圍可能會比原來的規劃多出好幾倍，也許是2.5倍到3倍也不一定。而對於歸還地主的抵價地，我們很難也不敢把它劃為產業用地，因為退回去給他之後，他可能會有規模的問題或是本身經營能力的問題。一般來講，我們都會給他住宅區或商業區，而這個住宅區或商業區事實上會衝撞到一件事情，就是說除了新的園區需要住宅或商業的服務機能之外，就整個都市計畫的供需來講，它到底需不需要這麼大？所以在此情形下，如果一樣採區段徵收的話，就地主領回的部分，有沒有其他的配套措施是可以融合的？比方說他可能是領補償金，也可能是領抵價地，或者是以土地證券化或是共同合作的方式，來降低不必要的住宅區或商業區。換句話說，也可以集中土地資源，就是不一定要劃那麼大。還有，我們的樣本空間可能會從分母來做考量，亦即我們所選定的園區，地方政府所報上來的能不能有一定比例的公有土地面積？也就是說，後續投入產業用地的比例就會相對提高，可以避免因為配地所需而劃設那麼多的住宅區和商業區。 第三點是有關目前特別條例需要審議機制的程序面，對此剛才很多先進都提出寶貴意見，就我個人來看，第十五條及第十六條有關新訂都市計畫或是非都市計畫的土地，在這裡面的機制，包括環評、水保等等，整個審查程序並沒有免除，它是一個平行審查或是必要時聯合審議的機制。不過，這部分可能在備註裡面要講清楚，不然會造成疑慮，那就是如果涉及山坡地的話，其實水土保持的規劃，目前的機制還是依照水保法的規定，亦即在整個開發許可時，一樣要審查水規，只是說水土保持計畫考量到後續整個時間上的簡化或是避免工程的浪費，它是可以併同雜造跟建造來一起審查的。就我個人專業來看，目前這樣的機制是可行的。可是這樣的機制在第十七條就不見了，因為第十五條是在講新訂都市計畫、第十六條是在講非都，所以如果是都市計畫內的山坡地，那麼這個部分相關的水保和環評，是否也要比照第十五條及第十六條？這部分可能要再做進一步的論述。至於說有一部分可能會造成比較大的疑慮，那就是第十七條第三項提到在原核定污染總量不變的狀況下，不用做環差，只要向主管機關報備就好。其實這部分的精神，就我個人來看，跟目前的環評機制並沒有太大差異，因為目前除了環評跟後續變動的環差之外，其實還有一部分是用對照表的方式。這個方式是否能夠涵蓋現在我們所設定的這三項？如果不是真的有這樣的必要性去做免除的話，也許這個部分只要直接回到環評的法令就好，這樣可以避免後續法令推動時產生相關的疑慮。 第四點是有關細節部分，也就是方才有先進提到時間的問題，在第十五條及第十六條各級都委會或是地方政府的查核，都只是時間問題。就我們的經驗來看，這個時間恐怕是短了一點，所以在整個相關的審議過程裡面，包括意見的修正和答復，或是進一步資料的蒐集，時間是否充裕？這部分也建請予以考量。謝謝。 主席：請社會影響評估、環境法律人協會吳磺慶律師發言。 吳磺慶律師：主席、各位委員。我們環境法律人協會要先就徵收的部分表達意見，因為這部分是社會上一直在醞釀且常會發生社會運動的極大原因所在。在這個示範區特別條例草案裡面，就徵收的問題不斷在鬆綁，我們看到的立法理由就是「鬆綁」兩個字，在此情形下，我們可以預見未來這樣不斷擴大徵收的法制勢必會再擴大民眾的不滿，所以我們先就徵收的部分來看。第一個就是簡化審查流程，當然我們希望能夠做到的是實質上的審查，可是經濟部提出的報告，其實是一個非常不嚴謹的報告，因為裡面提到新設示範區仍然須依照土地相關法規進行嚴謹的審議。殊不知問題在於，我們土地的相關法規本來就不夠嚴謹，既然不夠嚴謹，為什麼經濟部會認為依照原來的土地相關法規就能進行嚴謹的審議？再來就是說，在示範區條例裡面有要求主管機關要限期完成審議，或者允許聯席或併行審查，但問題是目前主管機關的人力有辦法在很短的時間內精確的處理，或者是以照顧土地所有者的方式，客觀的評估是不是有必要徵收這些土地嗎？這些我們都是非常懷疑的。 另外，在土地徵收條例裡面，有關評估徵收的公益性和必要性，這部分僅列出一些大原則，問題是這些大原則並沒有辦法弭平目前我們看到的這些徵收弊端，關於這些徵收的弊端，到底要怎麼樣才能讓各地的爭端消失？因為我們目前看到的現象就是大家看到有這樣的條文，所以大家都想要來做這樣的示範區，當各地都想做示範區的時候，大家就想要徵收土地，然而徵收土地時，到底什麼叫做公益？什麼叫做必要？在我們過去的實務操作裡面，其實臺灣沒有這樣的客觀性條件可以讓大家去評估什麼叫做公益、什麼叫做必要。 另外，這份報告裡面不斷強調目前已經有嚴謹的審議機制予以把關，可是我們試問一下，如果過去有嚴謹機制把關的話，為什麼新聞上會出現那麼多弊端？最後，這裡面還有提到，以徵收方式取得私有土地之後將維持公有，在維持公有的情況下，僅得以出租的方式提供廠商使用，應不致影響土地所有權人及利害關係人的權益。這句話是我們覺得非常荒謬的一句話，因為徵收本身就已經影響到土地所有權人的權益了，並不因為它到底提供私用還是公用，所以針對這句話，我們認為經濟部有必要拿回去再重新評估一下。 總結以上的討論，我們認為這個特別條例有關徵收的規定有違憲的可能，在這樣的情形下，是不是要就它的程序面、公益性及必要性再設置更嚴謹的規定？這樣未來各縣市政府實際操作的時候才不會常常發生很多問題，謝謝大家。 主席：請德霖技術學院楊松齡副校長發言。 楊松齡副校長：主席、各位委員。今天個人很高興能有機會來參與這樣的公聽會，同時也對前面幾位發言的專家學者表示敬意，至少我們大家都為臺灣未來的發展盡了一份心意，我們也希望能夠透過這樣公開爭辯、討論的方式，替臺灣的發展找出一條出路。從剛剛大家所談的問題當中，我想針對今天的主題，就是自由經濟示範區的土地該如何取得這個問題，提出一些個人的淺見。 對於自由經濟示範區的土地問題，學土地經濟或是研究土地的人都知道，土地是各種產業發展的基礎條件，不管做任何活動，都會歸結到最後一個基礎條件，就是土地的取得問題。前面幾個專家學者有提過，土地在做各種使用時，我們要不要考慮到它的供給問題或是需求的問題，我想這些從經濟觀點來看都是正確的，可是我們研究土地、學土地經濟的人往往也會注意到它還有一個重要性，也就是說，雖然經濟學上的供給和需求是一個最基本的定理，但是對土地來說，它還有一個很重要的特性，就是空間的特性，因此光是從簡單的統計量來看的話，可能不容易找出問題的癥結點。 也就是說，土地在具有位置固定這樣的自然獨占性的情況之下，如果要光從數量解決問題的話，可能還要佐以空間上的考量，因為畢竟在整個空間的產業分布或是土地的供給上，在自然條件的情況下是不均衡的、不平衡的，因此在這些考量之下，我覺得應該再從空間的觀點來看這個問題，這可能是比較重要的。 當然，有一點我們也不能否認，就是我們現行各個產業的發展，它在現有的供給上或是現有的需求上是不是有顯著的情形，我想這是一個最基本的問題。對於現有的量的使用，或是各個產業的使用，它在形式上或是使用上，是不是應該更加活化或是能再促進它的使用，我想應該在這些考量之下，再來談我們未來整個產業發展，它的土地需求應該怎麼做空間上的Location，我想這是一個最基本的工作。 同樣的道理，大家一直擔心土地的取得問題應該怎麼處理，我個人一向認為，事實上土地的取得是最末端的問題，在整個土地供給這個產業使用的問題當中，前面還有幾個前端的問題，如果這些前端的問題不先解決，而是留在最後端才要解決的話，已經太慢了。所以我時常在很多場合說土地的問題是大家的焦點，這一點沒有錯，但是都是冷水煮青蛙，青蛙已經煮熟了才要開始討論，我想這樣就太慢了。 為什麼這樣說呢？因為很多產業用地的需求在做空間規劃時，第一個，一定要做土地的使用規劃，所以在土地使用規劃的時候，如果沒有慎重考量整個產業的發展需求及空間上的需求，就把它一筆畫下去的話，關於將來你要怎麼徵收取得等等的事情，我想這些都是事後的問題了。所以大家時常看到，我也時常提到，我們很多土地在使用規劃階段時，就直接明訂將來要用區段徵收的方式，這就是一個很明顯的問題，就是在土地使用規劃階段時，已經決定了它的取得方式，所以我想我們應該把問題的本質做階段性的釐清。今天大家都在討論土地的取得問題，我覺得應該把這個問題放到最前面，在規劃階段的時候，就要考量應不應該這樣規劃，到底整個產業在空間的分布上、空間的需求上，還有現行的使用上，是不是要做一個整體的考量，等這些事情都確定之後，才能夠談到後面的用地取得，這是我對這一個問題的第一個看法。 其次，大家關心的是，當這些空間規劃都已經確認之後，土地應該怎麼取得呢？我想這個問題前面很多專家學者也提到過，如果我們要從一個比較先進的觀點來看這個問題的話，我往往會從美國的例子談起，因為當我們談到很多財產權保障或是土地的取得時，都是從一些比較先進的國家取經，參考他們的經驗。 美國對於以徵收做為土地取得的方式來促進經濟發展，其實也有很多爭議，我想在座各位都很清楚，從1954年、1981年、1984年到2004年這幾個重大的徵收案件來看，其實一直到現在，美國對這幾個徵收案件還是提出很多看法，例如1954年的Berman案，1981年的底特律案，1984年的夏威夷案，還有2004年的Kelo案，我想大家都耳熟能詳，這些案件都是為了經濟發展的理由，動用徵收權徵收私人土地。 可是在這些案子的發展過程有一個特性，美國大法官會議對這幾個案子一直有爭論，一直到2004年的Kelo案之後，這個爭論幾乎到達最高點，後來是四票對五票通過，大法官說明這沒有違憲，可是這裡面也隱藏了問題，就是為什麼可以為了經濟發展的理由而徵收私人土地。因此在這個案子之後，美國有43個州對整個土地徵收重新檢討，檢討後的結果，根據一篇文章的內容，這是2011年統計出來的數據，到目前為止有4個州完全禁止用徵收的方式，有16個州是有條件的允許，但是採廣義的解釋。 不管怎麼樣，至少這幾個案子讓美國再省思一個問題，就是私人的土地可不可以為了公益、為了經濟發展的理由被徵收？應該怎麼審查？所以在美國這幾個案子當中，他們也認為司法部門應該尊重立法部門和行政部門的解釋。當然有人對這樣的看法還是持不同意見，美國第一位女性大法官O'Connor在兩年前退休時提出不同的看法，她認為這些問題應該用最嚴格的方式來審視。 不管怎麼樣，這個問題不管是在立法階段、在行政階段，或是到司法階段，到底要用什麼方式審查，我想至少美國這些年來的做法就是在立法階段時，大家就應該要審慎其事。所以我想，今天站在整個臺灣的發展來看，我們對這個事情也要審慎其事。同樣地，也讓大家參考，事實上美國對這個問題還是沒有解套的方法，也就是說，他們認為徵收是必要的手段，但是剛剛談過，只有4個州完全排除，其他州並沒有排除，所以我想這個部分也可以給我們啟示。 我們今天看到的問題就是未來要面對的問題，而且還要解決以往的問題，所以我想這部分應該要分成兩個觀點來看，因為以往我們國內的徵收，在整個制度的設計上或是手段的運用上，可能會讓大家覺得濫用或是過度，所以今天我們在談這個問題的時候，對未來的問題要怎麼處理和過去的問題要怎麼處理，是不是要把它做一個區隔？ 我個人認為以往會產生這些問題，主要是因為在現行土地徵收條例的這些規範當中，我覺得很多地方是有問題的，例如剛剛有一些專家學者談到所謂的公益性審查，針對這個部分，我個人還是有一些看法，就是至少在進行徵收之後，如果必要時可以廢止徵收，或是讓土地所有權人可以收回土地，或者當這樣的徵收不再符合社會需求時，土地所有權人應該怎麼取回。前面提到很多我們以往徵收的用地，如果今天要轉變使用，那這些土地有沒有適用的機會？我覺得這部分應該還要再考量一下。徵收當然是必要的手段，但也是不得已的手段，只是我們歷年來實在用得太多了。我覺得最重要的還是在徵收之前的規劃階段，這些使用單位、這些用地單位，他們在做這樣的使用規劃時有沒有嚴格的把關？因為如果這些部分事先不做嚴格把關的話，事後再解決就會是很大的問題。同樣的，徵收的問題應該是最後的手段，所以我們也認為整個徵收條例的規劃是不是應該針對徵收的程序再好好檢討？ 前面發言的人也有提到，在很多程序上，我們在這個條文當中看到的都是把它簡化，但是我覺得簡化應該從兩個層次來看，如果是便民措施的行政簡化，這個應該要贊成，可是如果是用徵收的方式來取得人民土地的話，這種手段就不應該簡化，反而應該要很慎重，因為這牽涉到當事人、相對人的權益，而行政程序手段的簡化是針對整個經濟發展、整個行政手續的方便，我想應該從這個觀點來看，才會比較符合臺灣未來發展的需求，以上。 主席：今天非常感謝與會的學者專家提供非常寶貴而且精闢的意見，希望我們的主管單位能夠深思熟慮，尤其是國發會，希望你們能夠好好修正自由經濟示範區特別條例，謝謝。接下來請委員發言，每人發言時間5分鐘。 請陳委員明文發言。（不在場）陳委員不在場。 請田委員秋堇發言。 田委員秋堇：主席、各位學者專家、各位同仁。感謝各位學者專家今天來參加我們的公聽會，提供非常寶貴的意見。本席長期關心環境保護的問題，這是因為本席一直認為，如果我們的國家是一輛汽車的話，我們國家的政治就像這輛汽車的方向盤，要往哪邊走要看政治決定；但是經濟是它的引擎，環境和生態是這輛車的底盤，如果這輛車的底盤腐朽了，就算你的方向盤再靈敏，你的引擎再有力，事實上還是危險的，而且是開越快越危險。 因為自經區牽涉到環評鬆綁的事情，所以本席不得不在這邊提醒大家幾件事情，今天臺灣環境的破壞及污染問題非常嚴重，本席相信看過齊柏林先生拍的「看見臺灣」的人應該都有這樣的認知。本席記得當時行政院院長江宜樺還說他太太看到哭，但本席心裡在想，你太太坐在你旁邊哭，這是誰的責任？今天行政院院長江宜樺說了這些話，他應該心知肚明會有人問這個問題，所以他也組了小組要處理，問題是單單一個小小的清境農場，我們到現在都沒有辦法解決。清境農場有多少家民宿違法，這是早就知道的，本席也早在李鴻源擔任內政部部長的時候就向他要到名單了，但是有沒有公布？沒有公布！為什麼？因為那要由地方政府公布。現在才說有四家要拆，但違法的只有這四家嗎？因為本席聽說合法的只有四家，政府到現在連一個小小的清境農場都沒有辦法解決，現在卻說要把這部分的環境限制鬆綁。 本席還記得我們年輕的時候連環保署都沒有，當時環保署是掛在衛生署下面，因為臺灣的環保問題太嚴重了，幾乎是遍地開花式的嚴重，所以才逼出了環保署，後來才有環評制度。本席還記得當時反六輕，所以我們帶隊去環保署抗爭，我們是到哪裡抗議？大家想得到地點在哪裡嗎？就在台塑大樓。環保署剛成立的時候是在台塑大樓裡面租房子，所以我們那時候在地方還發了一份文宣，說他們人在矮簷下，焉能不低頭！他們在台塑大樓裡面租房子，還要審台塑送出來的六輕環境影響評估，這樣當然會通過；他們是被我們罵了以後才趕快搬離開的。 本席的意思是說，今天我們臺灣這個環評制度經過多少人民不斷的訴求、不斷的呼籲，是在不斷催逼之下才有的，雖然不滿意，但是還能勉強維持運作，現在竟然連這樣的環評都要鬆綁，難道我們覺得臺灣的環境好到可以鬆綁了嗎？我們的國土計畫法在哪裡？馬英九總統只剩下兩年就要任期屆滿，他從六年前第一次當選總統時就說要立法，但是到現在為止，國土計畫法在哪裡？上一屆沒有辦法審查，因為屆期不連續，所以案子拿回去了，但是到現在還沒有送出行政院，我們國土計畫法在哪裡？實情是連送都還沒有送進來。 今天環評要鬆綁了，可是我們的水污染總量沒有管制，我們的空氣污染總量也沒有管制，本席還記得二十幾年前我們反六輕的時候，陳定南到每個鄉鎮演講，和那些阿公、阿婆說一個泡泡理論，就是我們宜蘭總體只能夠承載多少污染，如果六輕一來，就會把我們所有的總量都吃光，以後不可能有新的、好的或是我們想要的工廠來宜蘭設廠，二十幾年前我們在宜蘭就說要總量管制，但是到現在為止，在我們全國還沒有進行總量管制的情況之下，你們竟然要讓環評鬆綁。 我們自經條例的第十五條、第十六條、第十七條是剝奪環評會議的權力，規範環評審查遇到阻礙時的情況。什麼叫阻礙？開發案只要由內政部都市計畫主管機關或中央區域計畫主管機關召開聯席會議審查，而且連審查程序都放寬，說什麼不超過污染總量之下如何如何。什麼叫做污染總量？另外包括分割、整併區內配置及產業類別的變更，這些只要提送資料備查就不需要環評審查，但是你的產業類別變更，你的污染種類當然也就變更了，所以這裡指的污染總量是什麼意思？這個條例就這樣夯不啷當的把環評限制放寬。 第十四條還說只要是科學園區、加工出口區、產業園區、自由貿易港區、農業科技園區，中央目的事業主管機關或地方政府選定的區域計畫都可以申請變更為自由經濟示範區，乾脆全國都變成自經區好了，也不要示範了，還示範什麼呢？這是示範嗎？示範的意思是什麼？是把它變得更糟糕嗎？把所有的管制變得更寬鬆嗎？根據第三條對示範事業的定義，包括第一類及第二類示範事業。第一類示範事業是指許可在實體示範區內從事產業活動的事業，由誰指定？誰許可？是我們自經區的管理局！未來那個局長的缺可肥了，因為只要他點了頭，產業就可以進來。 因為本席的發言時間有限，我們回到剛剛說的清境農場，清境農場的問題是怎麼發生的？這個問題即使上綱到院長，連院長太太都坐在他旁邊哭了，問題還是沒有辦法解決。你們今天先把清境農場的問題解決給本席看，我們再來談這件事情，不然的話，本席向你們保證，以後的狀況會像剛剛學者專家說的，臺灣會充滿炒作的動能，你們可以試試看，如果自經區是按照這個版本通過，本席向你們保證，馬上就會跑出一個清境式的自由經濟示範區，產業的類別叫做國際觀光，信不信？大家可以打賭，輸的人切腹。 本席今天真的非常憂慮，事實上也夾雜了憤怒，因為本席看不出來這樣做會為我們國家帶來什麼光明的前景，這就像生重病的人一樣，你給他吃美國仙丹，症狀看起來消失了，但是卻使得你更加病入膏肓，我們今天連國土計畫法都沒有，這個部分卻要鬆綁。第二點，你們說你們有水保法、有各種法律的管制，你知不知道我們現在的水保法正在放寬，我們的區域計畫法也正在放寬，我們什麼法都在放寬，現在又出現一個自經區，要讓總體規定全部放寬，這樣我們的國家會變成什麼樣子？ 這不是這輛車的底盤慢慢腐朽，而是在底盤上打洞，還把底盤的鋼板拿來裝在外殼上，讓你的外殼更漂亮，然後告訴我們的國民，這輛車子經過我們的改造之後更拉風、更帥了，結果呢？我們的底盤變得更薄，甚至是千瘡百孔，本席覺得這不是一個負責任的大人應該有的做法，也不是一個對後代子孫負責任的做法。 本席還記得發生國光石化的事情時，馬英九總統去彰化參加千人餐會，還在那邊談到世代正義，老實說，本席覺得自己現在連世代正義都已經不敢奢求了，本席只求當代正義。今天自經區有這麼多問題，本席要懇請大家共同想一件事，我們環保界常常提一個零方案，就是這個開發案如果不做，利弊得失是什麼？本席建議自經區的示範條例應該進行零方案評估，如果沒有這個條例，我們的國家會怎麼樣，本席認為只要我們的國家好好做，未來其實會更好。 而且我們的行政官員常常說，我們自由貿易港區到目前為止的運作狀況都很好，至少自由貿易港區不會跑到清境、不會跑到山上，它不會遍地開花，大不了頂多就是在港區而已，所以我們可以維持目前自由貿易港區的運作，繼續再觀察。關於剛剛這些學者專家所說的問題，本席也希望管主委回去之後好好的想一想，我們今天絕對不是要反工商，以前我們反六輕，在宜蘭被罵反工商，罵了二十幾年，陳定南回去選縣長時還挨罵，所以他落選了，一直到六輕不斷發生爆炸之後，當時贊成六輕的宜蘭人才開始說，幸好那個時候我們有反六輕。 本席希望事情能夠事緩則圓，我們自經區特別條例不要急著上路、不要急著立法，本席也不希望有人第二次衝進立法院，因為我們顧那個門真的很累。本席希望國會能恢復理性討論，我們要讓人民知道，只要在國會公開討論就可以解決國家的問題，也可以防微杜漸，不會讓我們的國家產生更嚴重的問題，以上，謝謝。 主席：請賴委員振昌發言。 賴委員振昌：主席、各位學者專家、各位同仁。我們今天討論有關自由經濟示範區的土地部分，本席個人覺得，在這整個自由經濟示範區裡面，會不會是另外一個土地掠奪的開始？看了這裡面的規定以後，本席發現我們這個社會對之前付出的社會代價似乎沒有學到教訓。之前大埔事件已經充分顯現出我們現行土地徵收制度荒謬的地方，但是本席發覺這個自由經濟示範區的土地政策並沒有從這裡面得到任何教訓，反而只是一味的充滿著便宜行事，甚至是要放寬的態勢。有時候本席真的不知道我們這些從事社會運動的學者或團體，他們的努力到底為我們這個國家、社會得到什麼？我們的政府如果完全無視於這些代價的話，是不是表示我們的國家真的變得非常麻木？ 我們知道從歷史上來說，不管是中外，都有很多所謂的圈地活動，如果以歐洲來說，就是發生在15世紀到19世紀，馬克斯說這是一個階級的掠奪，很多資本家或是貴族用這些圈地的方式快速累積資本，這是用政治的力量來進行資產階級掠奪的行為。以中國來說，清朝初年滿清入關，多爾袞當攝政王的時候，他也曾經三次下令進行圈地，所謂的圈地是什麼？就是滿人到了關內以後，因為土地都是漢人的，所以他們就放任滿人圈地，不管圈了多少土地都算他們的，從歷史上來說，我們都看得出這些都是很不公平、很不正義的事情。 我們這一次的自由經濟示範區，就土地的部分來說，本席真的不知道這部分在示範什麼？是我們對土地的處理方式有更值得讚許的示範動作嗎？但是就本席看來，這只是另外一個臺灣現代版的圈地運動而已。我們以這個自由經濟示範區來說，它要加強用地的取得，所以公有地也可以用撥用或讓售的方式給私人。除了這個部分以外，私有地也可以採用價購、區段徵收的方式，這些規定都會影響到人民既有的財產保障。 而且我們知道能夠承購或是進行這些動作的人是什麼樣的人，一般的個人或是農民有這個能力嗎？一定是財團，我們現在給他們這樣的條例、給他們這樣的機會，讓他們能夠合法進行掠奪，取得這些利用土地賴以維生的農民或是一般人的財產，如果是這樣，本席認為我們在進行自由經濟示範區這件事情的時候，大家真的應該要深思，到底這個示範區是要示範什麼，其實真的說起來，這只是變相將這些進行階級掠奪的行為變成合法化的條文而已。 在經濟部今天的報告裡面，最後的結語是說，只有以出租方式給予廠商使用，不至於影響土地所有權人以及利害關係人的權利，你們認為只是出租給廠商所以不會造成影響，但是被徵收人會認為不管以後如何轉變，我本身在國家徵收過程中就已經受到影響，這是無法自圓其說的。 再者，政府說土地徵收之後是只租不賣，但是我們對政府沒有信心，是不是會有長期租用之後就有優先承購權的情形？會不會有不相當的租金的情形？這也是一種變相的利益輸送，我們圈了很多土地，將個人財產的權益轉移給政府，政府又變相移轉給財團，所以我認為在執行自由經濟示範區政策時，有關土地部分一定要嚴格監督且一定要避免的，這是涉及社會公平正義的問題。謝謝！ 主席：請田委員秋堇發言。 田委員秋堇：主席、各位學者專家、各位同仁。因為剛才發言時間有限，所以本席要求第二輪發言，俾做以下補充。今天大家花了好多時間在討論土地徵收的問題，在江宜樺院長擔任內政部長的時候，我們修正過土地徵收條例，但是我們對那次的修法非常不滿意，大家討論土地徵收都說當然要有公益性、必要性、正當性，問題在於由誰決定是否具有必要性、公正性與正當性，當時想到的辦法是依照行政程序法召開聽證會，我們只是很卑微的要求主持徵收的公家機關、公務單位依照行政程序法開聽證會，讓被徵收土地或關心這個開發案的學者專家或人民，能夠像我們今天這樣，有機會來論述是不是有正當性，你們所謂的公益性程度是不是有這麼高，這應該是一件好的事情，雖然可能會讓公務員增加比較多的工作，但是這會使事後的抗爭減少很多，我相信這就是我們從大埔案得到的教訓。結果內政部不肯、江院長也不肯，後來採用表決方式決定，結果當然是輸了，以致迄今未能建立這個機制。所以現在不論徵收國家的那一塊地，其是否具公正性、正當性、必要性是由徵收的人說了算，請問這樣的徵收有符合必要性、公益性、公正性、正當性嗎？這就是現行法律規定，請管主委回去再好好想想。 其次，請問徵收價格由誰決定？本席提出的版本是希望由我們的土地估價師、不動產估價師去估價，因為他們擁有國家發給的合法證照，如果做了不實簽證，會與會計師一樣負有法律責任，我們將這個規定在條文中，不是為了圖利這些估價師，而是因為他們是經國家承認且可由國家給予懲罰的，不論是估得過低或過高，都有法律責任，這是非常嚴謹的制度，否則就不要由國家發給他們證照嘛！結果當時的內政部江宜樺部長也不肯，堅持要由公務員來估價，本席質疑說以後誰敢估價？上級長官說要徵收這塊地，公務員照實估價，但是可能會被長官認為估得太高，人民卻覺得估計得太低，導致承辦人員永遠被告，讓估價師來做不是很好嗎？結果現在還是由公務員決定價格。所以現在的狀況是國家徵收一塊地是否具必要性、公益性、正當性都是我們行政機關說了算，徵收價格也是行政機關說了算，主委，你認為這樣的徵收真的有正義性嗎？在這種制度下的徵收，人民永遠不會心服口服，當人民出來喊救命的時候，我們的學生一定會認為政府是錯的，因為這整個機制裡沒有任何程序正義的配套措施，在我前幾天參加的研討會中，有一位學者站起來講了一句話，我將這句話送給主委。他說：「正義始於程序、終於程序，沒有程序，沒有正義。」，而我們今天依據土地徵收條例徵收人民土地時，事實上是完全沒有程序正義的，謝謝。 主席：請國發會管主任委員發言。 管主任委員中閔：主席、各位委員。很高興聽到在座各位委員及學者專家的寶貴意見，因為問題繁多，請恕我不一一提起名字，謹針對幾個方向來做說明，至於跟內政部、經濟部等部會直接相關的問題，則由他們來說明。首先我要針對「示範區到底在做什麼」做一個原則性的敘述，因為剛才有些委員挑戰、專家學者批評這個示範區到底在做什麼，所以我會先針對這部分說明。其次我會針對多數學者專家包括剛才委員們最關心提到的土地取得，尤其是土地徵收問題做清楚的回答。接著是針對租稅、勞工及田委員提到的環評問題提出說明，有些問題如果是我不確定的，則請主席同意讓本會同仁幫忙說明。 首先要說明的是整個示範區計畫已經開過了44個公聽會，並試著在這些公聽會中說明整個示範區的規劃目的是希望能藉此有更多的開放，並在這上面嘗試許多政府管理模式的創新以及程序上的改進，同時希望推動一些具有前瞻性的產業活動以帶動經濟發展。由於牽涉到了更多的開放，所以勢必會有些與現有制度不同之處，之所以採用示範的方式，是因為我們充分理解到，今天社會上對許多開放到底能不能開、開放的程度、怎麼做都存有疑慮，所以我們當初的想法是希望以部分地區、部分產業或部分廠商的開放做為起步，希望能夠藉此讓外界、包括原來有疑慮的大眾看到未來示範一段時間以後的結果，重點是要藉由示範讓大家看到這些開放或改變的好處，成效顯著並且有正面收益的才會繼續向全國推廣，絕對不會因為開放，就一定要遍地開花、全國適用，如果示範的成果不好，必然會停止，這是整個示範區的基本想法。剛才許多專家都提到了這樣是不是會搞得遍地開花、大家都要來成立示範區，要跟各位報告說明的是，之所以會有允許各地申設的設計，其實這是我們去各地方政府拜訪後對各地方政府要求的回應，地方政府當然會考量他的秉賦與長處再申設，但是還是會有審查機制，所以會在地方的需求與整體政策的衡平上取得平衡，這是有關示範區的基本構想。 有關土地徵收審查等方面，我必須先強調目前寫上去的多數都是現有規定，包括程序上一級一審、平行或聯席審查等，並不是僅限於災後重建，對於重大投資計畫、配合經濟發展、中央地方建設等都可以適用，所以並不是示範區首創。大家都很關心正義性問題，尤其是過去在土地徵收上產生了不少問題，甚至造成民眾的疑懼、抗拒，其實我方才也提到示範區是要試辦新的模式，所以我們本來是希望示範區未來在取得土地時能增加一點彈性，而當初之所以沒有增加新的規定都按照現有模式走，是因為國發會規劃及與經濟部討論時，心中考量的很大一部份是如何利用現有的園區而不是先去開發，針對土地開發部分，我們今天聽到許多學者專家包括委員的意見，請允許我們回去後針對這點和內政部、經濟部重新檢討，我們一定會做非常大程度的限縮，我在這邊跟大家保證，我承諾對於檢討一事不會迴避，一定會真正、嚴肅的檢討，請在座專家學者們放心，我不是那種講一套做一套的人，但是有些屬於通案性的問題，就不是我們示範區可以回答的，必須要回歸到主管部會，有些甚至還要回到大院針對修法上檢討，示範區無法改變通案，但是可以做為特殊例子，從選擇不走某些方式上面做些考慮。今天也有幾位委員正面提議在土地正義上做更多改變，對於土地的取得，要有些積極的想法，大家也提出一些具建設性的方法，包括土地證券化等，將來我們會與相關部會共同研討，看看能不能積極促成這個方法，從根本上改變過去因為制度的偏差而引起的民眾疑慮甚至造成損失，非常感謝委員的提醒。 有關租稅問題，我想這中間可能有些誤解，比如剛才王召集人提到的營運總部，其實現在已經沒有營運總部減稅的事情，他可能記到最早的版本，後來聽取大家很多意見以後那個規定已經拿掉了，現在的租稅優惠大體上只剩下三類，且均非對現行稅賦提供優惠，幾乎都是要創造新的才能得到，尤其是有關自貿港區部分，根本是完全沿用自貿港區的規定，因為自經區已經涵蓋了自貿港區，自然不可能在涵蓋自貿港區的情形下卻把自貿港區原有的優惠取消，另外兩個優惠中，一個是有關台商回台投資的部分，這也是我們與業界訪談中得到的建議，根據我們的理解，如果按照現有稅制，他們根本不會回來，所以我們也訂定了相當清楚的規範，他一定要回到示範區內進行實質投資才能獲得租稅的減免，絕對不允許將錢匯回來轉手買土地或炒作就可以得到租稅減免，而經濟部針對實質投資包括鼓勵台商回台投資方案等等都訂有清楚的認定標準，剛才聽到大家的意見，未來會特別針對將廠房從區外搬進區內但實質上不產生效益的情形特別注意，我們所說的實質投資，一定要能夠實質創造產值、新增產值，原來產值多少現在還是多少那種情況不包含在內，能夠實質創造就業，真正帶有新增附加價值的才會被列為實質投資，我們一定會把這方面可能產生的流弊侷限到最小。另外是有關白領方面，主要是針對服務業，我們希望吸引別人來但是他們不來，很大一部分原因是在於國內的個人所得稅率高，因此這個優惠純粹是站在吸引高階白領的角度，並有一定的施行期限，其實財政部對這方面的要求非常嚴格，連很多產業間產生的關連效果都不讓我們列入，但即使是在這樣嚴格的要求下，稅制評估依然有正效果，各位如果還有不清楚的部分，我們可以將相關資料送給在座的各位委員和專家們參考。 有關剛才賴召集人提到的勞工方面，我們一再強調，整個設計的重點是服務業而非製造業，所以沒有牽涉到任何藍領外勞的開放，相關事項都遵照現有規定，至於自貿港區中現有的規定比別人高那也是現行的規定，並不是自由經濟示範區所額外產生的不良效果，一切都是按照既有規定走，只不過我們當初在規劃時，希望藉由示範區促進關務制度和強化審理上的革新才將自貿港區放入，因此衍生了很多沿用自貿港區的規定，這點特別向在座的各位專家學者、委員們報告。 最後是有關環評方面，目前大致上都是按照既有環評制度執行，剛才田委員所說可能有些誤解，如果主席允許，我請本會同仁說明。 主席：請國發會國土區域離島發展處陳簡任技士發言。 陳簡任技士荔芬：主席、各位委員。針對條例第十七條有關環境影響評估的部分，並不是說免做環評，而是規定原本就已經審核通過的科學園區、加工出口區、工業區等等既有園區，如果將來要申設成為示範區的話，因為之前已經通過環境影響評估，在沒有增加原來面積或超出原先核定污染總量的情形下，依照環境影響評估施行細則第三十七條的規定，不同的狀況有不同的處理方式，有的要重做，有的只要提出環境差異影響分析報告，有的要做對照表，如果是不涉及環境保護事項的話，就予以備查，將來會由環保署按照個案認定，至於新設園區部分，還是按照現行的環境影響評估相關規定進行環評審查。 管主任委員中閔：除了剛才針對整個示範區的目的、土地徵收、租稅、勞工、環評的說明之外，剛才有些學者專家提到為什麼特別條例中沒有提到對現有制度的疑慮，我要說明的是，特別條例中沒有提到的一切都准用現有規定，我們沒有做刻意的更改，所以除了特別條例中提到的之外，都是按照既有規定。我最後再次說明，其實大家都知道這些年的經濟確實出現沈悶的現象，不論是社會大眾、民眾、媒體都對政府部門有很大的期待，希望政府部門能拿出具體手段，做些有效的改進，所以我們希望藉由示範區來產生一定程度的效益，我們承認示範區並不是全國通用的，它絕對不是服貿、貨貿2.0或幾點0的東西，因為它侷限在一定範圍內，我們希望藉由某些點的改變，先製造一些可能的新動能，也藉著這些點，讓大家看到某些開放的效果，究竟是產生更多的好處還是壞處，希望能對臺灣的經濟產生正面的作用，整體的思考方向是如此。 如果中間還有一些不周到或不完整的地方，我們隨時開放討論，接受學者專家及委員們的意見，尤其今天特別提到在土地徵收方面，我們在示範區內一定會做正面極度的限縮，不會讓大家擔心的事情發生。以上報告，謝謝。 田委員秋堇：剛剛賴中強理事長提到，自經區不受陸資來臺投資許可辦法…… 管主任委員中閔：這個還沒有提…… 田委員秋堇：好，好。 主席：請內政部地政司王副司長發言。 王副司長靚琇：主席、各位委員。針對今天的議題，內政部大概做一些補充。其實各位專家學者的意見，主要還是不脫今天的兩個題綱，一、土地取得尤其是在示範區裡面，其相關條文究竟有沒有它的必要性、正當性？二、徵收會不會因為過於浮濫，而傷及民眾的財產權？ 針對第一個部分，其實在我們的示範區裡面，對於特別條例的條文設計，原則上就如主委剛剛所提到的，大部分都重在程序的家數，實際上並沒有做特別的放寬，反而在防止投機炒作上有更周延的設計。比如：管理機關拿到土地之後，如果出售給廠商，其後續的一些管制措施，應該有更周延的防範設計。主委剛剛也提到，未來如要對徵收的範圍再限縮的話，我們也樂觀其成。 有關徵收部分，內政部向來都在強調這是最後的一個手段。因為臺灣是私有土地制的國家，土地的所有權及使用受到相當的保障，如果我們在示範區裡面，要進行產業方面的規劃或開發，如果區內的土地所有人行蹤不明或繼承人太多，根本無法去做協議；也有特定的土地所有權人根本不願意出來做協議。遇到這種狀況，可能我們的產業發展就會被擱置，所以我們確實需要一些徵收上的機制。剛剛楊松齡老師也提到，即便像美國這種高度民主化的國家，還是有徵收的存在，基於經濟發展的部分，他們也認為徵收是有它的必要性。 至於第二個部分提到，徵收會不會因為這個條例放進去，未來就變得浮濫？其實在實質審核部分，我們並沒有對此做放寬。目前我們的徵收審議小組，都是由專家學者、公證人士來做組成，必須有半數是專家學者。在方向上，依現行規定（101年1月4日總統公布施行），相對於過去確實是做了很大的改善。辦理徵收的部分，有很多項目必須做綜合性的評估分析，並非他只要提出徵收就可以，必須由專案小組對於有社會因素、經濟因素、文化生態因素或永續發展等因素來做綜合影響評估，並不是有這個法源，它就可以通過，它還是需要經過相當審慎的審核。至於面積比較大的或者它是比較有產業發展的徵收案時，內政部都會組專案小組，對個別案件檢討它有沒有公益性或必要性，去做比較深入的分析。 另外委員剛剛提到，所謂的公益性、必要性，究竟是誰在做決定？其實是由社會大眾選出來的專家學者來做決定。至於補償價格，我們目前都是用市價做補償。最後要強調的是徵收部分，我們會繼續接受社會各界給我們的一些指導，再做努力；基本上，未來的徵收必須要有公益性、程序要合法、補償要合理，本著這三個方向來做努力，以及我們必須要達到的程序。以上說明，謝謝。 主席：請經濟部沈次長發言。 沈次長榮津：主席、各位委員。首先針對產業園區產業用地的利用、閒置及強化土地利用措施，來跟大家做說明。就工業區來說，已開發完成的工業區7,292公頃，已全部出售，目前大概有4.99%的閒置面積係因企業停工、歇業所造成。此其一。 第二、開發中的工業區租售面積2,058公頃，租售率88%，將近9成，它屬於比較濱海的工業區，在區位上較無法符合企業的期望，所以在企劃上，還要給一點時間。 再就活化土地利用方面來說，第一，針對未強化利用，也就是閒置部分，土地的持有及交易成本。首先，我們恢復徵收這些停工歇業廠商本身公共設施的維護費；第二，取消工業區土地地價稅及房屋稅的優惠；第三，強化資訊揭露與供需媒合，因為目前有很多土地都在民間企業的手上，去年我們透過一個資訊平台來做媒合，101年大概有25公頃，102年已經有70公頃媒合的機制。第四，強化未利用土地收回的機制，比如在006688這個租金優惠措施裡面，承租廠商承租之後，在1年半內沒有取得建築執照或3年內沒有取得使用執照，我們就終止租約，收回土地，另行出租。新開發園區的土地出售後，兩年內沒有完成使用，我們就依原價收回土地，並沒收他所繳交的保證金。以上是在土地的使用及強化利用方面。 賴中強教授關心陸資來臺投資，然後進駐我們示範區的這個部分，對於這個部分，我們是有條件的，第一，陸資投資的事業一定要符合示範事業；第二，要在國家安全無虞的情況下；第三，我們會邀集學者專家進行專案的審查。一切都要符合規定之後，才能進駐。 最後，我要做一澄清，因為剛剛有專家說，加工區的土地有兩、三千公頃，其實10個加工區總共才530公頃，沒有兩、三千公頃那麼多，目前的出租率已經達到97%。以上說明。謝謝。 主席：請政治大學地政學系徐世榮教授發言。 徐世榮教授：主席、各位委員。土地徵收業務究竟做得如何，我相信社會上自有公評，否則也不會有那麼多的自救會。我想利用一分鐘的時間來向各位釐清一個事實。 剛剛我們都在提Kelo個案，但我認為Kelo個案並不適合於區段徵收，我想引用美國的另外兩個個案，那才比較適合我們所謂的區段徵收，Kelo個案適合於一般徵收。另外，我在4、5年前擔任系主任的時候，曾邀請美國威斯康辛大學都市計畫系教授Harvey Jacobs到本系專就Kelo個案做簡報。當時美國的大法官雖以一票之差贏了，但是在大法官的釋憲文裡面，他特別邀請各州自行立法，看看要不要為了促進經濟發展而來進行土地徵收，我剛剛說的這句話，明白出現在他的釋憲文裡面。因此，當他四、五年前來臺時，即明白跟我們系上的師生說，已經有43個州反對，我最近聽到的是已經有47個州明文規定，反對用促進經濟發展來辦理土地徵收。我只針對這個事實來向大院委員、政府官員及諸位先進再一次說明。謝謝。 主席：請田委員秋堇發言。 田委員秋堇：主席、各位學者專家、各位同仁。剛剛國發會在回答本席問題時，說這是舊有的園區─加工出口區或科學園區、產業園區，已經過環評的，在其污染總量沒有改變的情況下，只要提送資料備查，不需要環評審查。但是這裡面有一個技術性問題要拜託主委檢討的時候提出來討論，我們都知道很多污染標準是與時俱進的，有一些園區可能是20幾年前設置的，相對來看它的標準可能是比較寬鬆的，舊的污染總量要拿到現在來適用，一般民眾會很難接受。就像我們蓋新房子，當然是愈蓋愈好，不論採光或是使用無毒油漆都要比以前好，包括現在買一輛機車，我們都要求它的空污標準要更嚴格。 對於你們用舊的環評所許可的污染總量，可以只做資料的備查，我覺得會有問題。譬如我們常常提到的六輕，我不知道六輕園區日後會不會去申請成自經區，問題是我們關心雲林六輕這麼久，也發現到一個很嚴重的問題，就是在通過環評時的那個環評承諾書，可是有公文書的力量，而它當時所答應的並沒有實現。比如它說「我對海洋只會造成一點點污染」，其實是造成很嚴重的污染。我們國家事後也都拿這些已經運轉，已經上路，已經有工人在裡面工作的工廠沒有辦法，即便有罰款，也只是罰一點點，不痛不癢。當時的這些環評承諾，它並沒有做到，實際污染非常嚴重。不論是新廠或舊園區裡面也都應該有原來的地主，你現在是要把原來的地主趕跑，還是你只要跟園區管理局講好，就可以怎麼樣？本席認為這裡面要有很多很精細的配套措施，我們應該更仔細的，不要讓園區內的原有地主也都起來跳腳。 回歸我剛剛講的，這個自經區有沒有為我們國家帶來更好的環境，更好的產業？我常說，我們不是反對工商發展，我們是反對犧牲環境、犧牲弱勢人民健康的那種工商發展。本席不希望自經區產生這樣的後果，─少數人得利，而多數人卻用自己的五臟六腑去吸收環境的污染。謝謝。 主席：本席最後有三個問題，請國發會將答復內容送本委員會。一、請提供稅式支出相關評估報告。 管主任委員中閔：（在席位上）已經送了。 主席：已經送了嗎？好的。 二、請內政部將近10年達成協議架構之具體案例，提供給本委員會。 三、自貿港區、農業科技園區、科學園區、產業園區、加工出口區，土地閒置未利用之現況，提供本委員會。 管主任委員中閔：（在席位上）上星期已經做過專案報告。 主席：好的。今天與會人員之發言內容及各相關部會之答復與書面意見，都將列入立法院公報紀錄；另依立院職權行使法第五十八條及第五十九條規定，本會將於10日內，彙整提出公聽會報告，送交本院全體委員及出席者；公聽會報告將作為審查自由經濟示範區特別條例草案之參考。 本日議程到此結束。謝謝各位專家學者及相關部會的參加。散會。 散會（12時40分）