立法院第8屆第5會期內政委員會第15次全體委員會議紀錄 時　　間　中華民國103年4月28日（星期一）9時4分至11時46分 地　　點　本院紅樓202會議室 主　　席　張委員慶忠 主席：出席委員已足法定人數，開會。進行報告事項。 報　告　事　項 一、宣讀上次會議議事錄。 立法院第8屆第5會期內政委員會第14次全體委員會議議事錄 時　　間：103年4月24日（星期四）上午9時5分至12時20分 地　　點：紅樓202會議室 出席委員：盧嘉辰　　段宜康　　鄭天財　　邱文彥　　張慶忠　　姚文智　　李俊俋　　周倪安　　吳育昇　　陳其邁　　陳超明　　紀國棟　　邱議瑩 　　　委員出席13人 列席委員：黃偉哲　　廖正井　　李桐豪　　李貴敏　　林德福　　盧秀燕　　賴振昌　　林佳龍　　葉津鈴　　孔文吉　　蔣乃辛　　蕭美琴　　陳明文　　邱志偉　　呂玉玲　　徐欣瑩　　薛　凌　　高金素梅　林鴻池　　楊瓊瓔　　何欣純　　陳怡潔　　羅明才　　尤美女　　顏寬恒　　徐耀昌　　蔡正元 　　　委員列席27人 請假委員：林滄敏 　　　委員請假1人 列席官員： 行政院秘書長 李四川 內政部部長 陳威仁 民政司司長 黃麗馨 中央選舉委員會主任委員 張博雅 副秘書長 余明賢 綜合規劃處處長 高美莉 選務處處長 莊國祥 法政處處長 賴錦珖 主　　席：陳召集委員其邁 專門委員：藍維宗 主任秘書：鄭光三 紀　　錄：簡任秘書　賈北松 　　　簡任編審　周志聖 　　　科　　長　吳人寬 　　　薦任科員　賴映潔 報　告　事　項 宣讀上次會議議事錄。 決定：確定。 邀請行政院秘書長李四川、內政部部長陳威仁、中央選舉委員會主任委員張博雅就「我國公民投票制度與實行經驗對決定重大公共議題、解決社會分歧之侷限及檢討」進行專題報告並備質詢。 （本次會議計有委員盧嘉辰、段宜康、紀國棟、張慶忠、姚文智、李俊俋、黃偉哲、邱文彥、吳育昇、陳其邁、鄭天財、周倪安等12人提出質詢，均經行政院秘書長李四川、內政部部長陳威仁、中央選舉委員會主任委員張博雅及所屬即席答復說明；另有委員賴振昌、何欣純提出書面質詢列入公報紀錄，請相關機關另以書面答復。） 決定： 一、報告及詢答完畢。 二、委員質詢未及答復部分或要求提供之說明資料，請相關機關儘速以書面答復。 散會 [image: image1.jpg] 主席：請問各位，上次會議議事錄有無錯誤？（無）無錯誤，確定。 現在進行討論事項。 討　論　事　項 繼續審查 一、行政院函請審議「都市更新條例修正草案」案。 二、本院委員林淑芬等22人擬具「都市更新條例修正草案」案。 三、本院委員姚文智等31人擬具「都市更新條例修正草案」案。 四、本院委員邱文彥等27人擬具「都市更新條例修正草案」案。 五、本院委員李俊俋等23人擬具「都市更新條例第十六條及第三十六條條文修正草案」案。 六、本院委員陳亭妃等21人擬具「都市更新條例第十六條及第三十六條條文修正草案」案。 七、本院委員許添財等18人擬具「都市更新條例部分條文修正草案」案。 八、本院委員丁守中等27人擬具「都市更新條例部分條文修正草案」案。 九、本院委員李應元等36人擬具「都市更新條例部分條文修正草案」案。 十、本院委員尤美女等22人擬具「都市更新條例部分條文修正草案」案。 十一、本院委員陳其邁等24人擬具「都市更新條例部分條文修正草案」案。 十二、本院委員張慶忠等22人擬具「都市更新條例部分條文修正草案」案。 十三、本院委員姚文智等17人擬具「都市更新條例部分條文修正草案」案。 十四、本院委員陳其邁等20人擬具「都市更新條例第十條條文修正草案」案。 十五、本院委員蔡正元等16人擬具「都市更新條例第二十七條條文修正草案」案。 十六、本院委員邱文彥等21人擬具「都市更新條例部分條文修正草案」案。 十七、本院委員林淑芬等25人擬具「都市更新條例第二十七條條文修正草案」案。 十八、本院委員田秋堇等23人擬具「都市更新條例部分條文修正草案」案。 十九、本院委員姚文智等23人擬具「都市更新條例部分條文修正草案」案。 二十、審查本院委員邱文彥等30人擬具「都市更新條例部分條文修正草案」案。 [image: image2.jpg] 主席：本日議程所列都市更新條例修正草案已處理多次，有異議的部分均已保留，今天繼續處理保留條文。原則上，我們請邱委員文彥來主持會議，並做保留意見的整合，謝謝。 現在休息，進行協商。 休息 （進行協商） 主席（邱委員文彥代）：現在繼續審查都市更新條例修正草案，針對709號大法官解釋，在4月25日已經過期了，請內政部先說明你們處理的概況為何，包括有多少案件正在進行當中或被擱置，還有會有多大的影響，以使委員能夠有所瞭解。 林次長慈玲：謝謝內政委員會的關心，為因應4月26日都市更新條例部分條文之違憲及失效，我們在上禮拜一有找各地方政府及相關機關來進行討論，之後我們確認要修改都市更新條例的施行細則。在大法官解釋中，有一部分是事業概要同意比例太低，另一部分是有些資訊的公開透明做得不夠。我們與相關單位進行討論，有關事業概要同意比例是法律的實質規定，在新法律沒有明定之前，這部分我們沒有辦法辦理。其他有關程序規定的部分，比如認為我們的公開透明做得不夠，我們已經修改了都市更新條例施行細則，指定的生效日期是4月26日，如此就可以順利銜接，因為按照大法官的解釋，在4月24日24時之後就會失效。 有關程序的部分，包括資訊公開及確保民眾知悉都市更新的相關資訊，還要有適當的組織去審議，也要給民眾適當陳述的機會，以及事業計畫要經聽證程序才能核定，另有送達的部分等，這在施行細則中也都已經列入規定了。 剛才已經說過有些規定是涉及到實質的部分，經過地方政府的統計，目前全國都市更新事業概要已申請而尚未核准的有90案，已經核准的有455案。都市更新事業計畫，含權利變換計畫已報而未核定的有497案，一共有1,042案是在進行當中。如果依照我們目前的補救措施，至少有90案的事業概要沒有核定，也確定沒有辦法進行審議。我們會請各地方政府去通知實施者，在法通過之後才能繼續審議。同時，我們也讓地方政府明確知道，都更的概要計畫在沒有修法通過以前，就暫時無法受理，即使受理也無法審查。至於有關其他案件的部分，依照新施行細則的規定，則可以繼續進行審議的程序。 有些地方政府也提到，部分案子已經審議完成，如果還沒有核定的話，是不是還要再走聽證的程序呢？我們用比較符合大法官解釋的意旨來做相關的補救措施，經由討論之後，只要還沒有正式核定的案子，請他們必須去補聽證的程序。大家也很關心聽證要怎麼走會比較好，目前我們已經參考新北市及台北市辦過的案例，對這部分也做了補充的規定，主要在於讓內政部以後要辦理聽證的話，就可以據此去執行，同時，我們也會將這項規定函頒給各地方政府，讓他們可以參考這項作業規定，依此順利去辦理相關的聽證程序。到目前為止，內政部所做的相關補救措施，謹作以上報告。 主席：各位委員是否還要請教內政部呢？目前他們在過渡階段已經修正了施行細則。 盧委員嘉辰：雖然你們做了這樣的善後補救措施，但是適法性是如何也不得而知，因為現在還在審議當中，何況法也還沒有通過。如果民眾的權益受損，以後申請國賠時，你們要如何去面對呢？此一問題不容忽視，你們應該要未雨綢繆。至於正本清源之道，還是要早一點通過都更條例修正案，不然到時候將會混淆不清，比如民眾已經申請的案件，或是好不容易才整合好的都更案要提出申請，這部分都有可能會被擱置在那邊，也因此造成混亂的情況，這都是非常嚴重的事情。都更可說是都市發展及推動經濟的火車頭，我們都應該要去面對及正視這個問題，本席作以上補充說明，謝謝。 張委員慶忠：針對違憲的部分，剛才林次長已經就行政部門的補救方法作過說明。本席認為該以法律訂定的部分就應該要以法律去訂定，次長談到第十條一定要用法律去規定，即使施行細則要求到90%，但仍然不是法律，所以當然就是不行嘛！聽證會的部分是可以以行政命令去補救。 除了都更的那90案，還有未送案的也都暫不受理，而且可能會繼續延長下去。另外，施行細則應該要跑完程序，目前是在部裡或院裡呢？之後是不是還要再送立法院，以完成備查手續？相關進度是不是能向本席說一下呢？ 林委員淑芬：我先請教一下，你們改以行政命令來因應的條文，是否能夠拿出來呢？行政命令也要公告及預告，我們都還沒有看過，你們應該要拿出來讓我們看看。 林次長慈玲：向各位委員報告，目前依照行政院的規定，施行細則不需要報院，由本部來…… 林委員淑芬：要報備！ 林次長慈玲：我們都是在發布以後，才報備查。 林委員淑芬：也要預報一下嘛！ 林次長慈玲：在特殊狀況之下…… 林委員淑芬：我的意思是你們應該要準備，而且你們也可以預告，時間是一週或二週，並且在大家都沒有意見之後，你們才可以真正去公告，可是你們卻連這個程序都沒有做啊！ 林次長慈玲：在上上禮拜，我們花了2天的時間，我們希望及期待在上上禮拜可能可以完成協商，如果能夠完成，我們在上禮拜就有機會…… 林委員淑芬：你們公告了沒？ 林次長慈玲：我們已經公告了。 林委員淑芬：你們有沒有預告？ 林次長慈玲：因為時間無法銜接…… 林委員淑芬：行政程序為什麼要預告的核心價值及精神在哪裡，你知道嗎？ 林次長慈玲：行政程序法也有規定，如果因為緊急，可以未經預告…… 林委員淑芬：首先，這有多緊急？其次，你們每個人都考過公務人員，本席還沒有考過啊！在行政程序法中，有關預告的核心價值及精神是在哪裡？還有為什麼要預告呢？ 林次長慈玲：我們在上禮拜一也邀請了相關的地方政府及機關來做協商之後…… 林委員淑芬：有關施行細則部分條文的修正，你們開過幾次會議？包括公聽會或學者專家會議等，還是你們與業者開過說說就算了呢？你們形成這些條文的程序是什麼？ 林次長慈玲：報告委員，施行細則相關條文的精神，事實上，是將草案的精神及文字放進來，在協商過程中也已經有經過您所說的…… 林委員淑芬：你們的程序是什麼？請拿資料給本席，包括幾月幾日召集了誰，並開了什麼會議，還有如何形成施行細則部分條文的修正呢？你們要以施行細則來替代法律，你說這是權宜之計，不過我們必須看看你有沒有逾越法律。當你要解釋施行細則有沒有逾越法律時，你的民主程序在哪裡呢？你召開過公聽會及請教過專家嗎？在確定版本之後，你有預告嗎？你有讓民眾參與嗎？ 現在我們是在講程序的問題，你應該報告你如何形成足夠的民意或法制基礎，可是你卻片面以行政權力去直接公告有效及施行啊！如果我們認為施行細則逾越你們的法律授權，那我們要如何去處理呢？人民一定會問這個問題，就是你要踐行程序，而行政程序也必須踐行一些民主原則。本席講的沒有道理嗎？這樣的要求過份嗎？主席，請他們報告本席剛才所提出的疑問，他們如何形成行政院版的經過，以及院版為什麼沒有預告，而預告的核心價值是什麼，他們有沒有遵守呢？ 目前已經公告了，我們還要回頭去檢視，你們以施行細則去替代違憲的法律，這到底有沒有逾越法律授權的範圍，我們當然要來檢討這些問題。 主席：等一下再說明一下。 有關剛才林委員指正之處，原先有二十幾個版本，我們希望能夠儘快予以修正。針對兩個版本有提到違憲的部分，我們是不是要先行處理呢？可是各位委員並不贊同這樣的方式，我們就將整個版本都大修一次。在剛開始時，我記得大家有簽署一個協議書，就是希望可以符合709號的解釋，而營建署這邊也一直在等，看看是否能夠在最後可以有所突破，或是做一緊急的處理，所以在這種情況之下，他們也沒辦法，也不知道下一步是否要先處理這件事，根據我的瞭解整個情況就是這樣，如此時間將會蹉跎下去，所以他們也滿為難的，這部分還請委員同仁能體諒一下。另外，關於施行細則修正的過程，是與哪些部會進行討論，或法務部門針對條文的修正是否有所參與？事實上，大家就法論法，有什麼不同的考量，都可以提出來加以說明。 繼續請林次長就施行細則條文草擬的過程作補充說明，因為林委員非常在意，也非常重視程序正義，究竟在草擬的過程中你們有邀集哪些單位，甚至包括地方政府，請再詳細說明整個處理的過程。 林次長慈玲：跟委員報告，現在施行細則修正條文，完全沒有逾越目前程序部分相關的修正草案條文。其實在更早以前，不管是委員指正的公聽會以及要求專家學者參與，或是在草案送到大院之前，這些程序事實上都有踐行，但也因為整個立法時程無法銜接，因此我們也是在萬不得已之下，我們內政部在會前就已經與法務部、行政院法規會討論過，所以我們剛剛才特別報告，有關法律實質一定要在法律條文規定的部分，我們絕對沒有把它含括在細則裡面，施行細則所包含的主要是程序面及資訊公開的部分，以確保民眾知悉相關資訊，還有意見送達、必須經過聽證程序，以及核定計畫應送達相關機關等與行政程序有關的部分，我們都以施行細則將它納入規定。也因此在施行細則發布之前，在上星期一，我們也邀請幾個直轄市的地方政府，以及包括行政院法規會、法務部等相關機關共同開會，開會經過確認之後，呈送部長核定後才發布，發布日期也為了銜接大法官限定的失效期限，訂定發布實施的日期是4月26日，發布的程序也會踐行相關法規的規定，至於預告的部分，如果先預告再核定發布的話，就無法銜接26日，所以在時間上確實有急迫性，所以我們在會商相關單位時，也特別提到預告的部分，是沒有辦法來得及的，因為行政程序法也有一些排除的規定，所以我們也是在符合現行法制作業的條件之下，進行施行細則的修正。謹作以上報告。 主席：因為今天是我們第一次看到施行細則的條文，我覺得進行這個討論也很有意義，我想大家都很清楚，施行細則就是在補充母法的不足，當然大家也關心它不應該逾越母法，所以是否有哪一位委員同仁對條文內容比較清楚的，可以幫忙解說一下，每一條條文的主旨是否針對大法官第709號解釋作修正？而且我們也研究一下條文的內容，是否有違反母法的規定。 林委員淑芬：主席，我再補充一點，這個施行細則應該基於母法授權所訂定的施行細則，我們現在已經違憲，也沒有母法授權，所以當然是朝我們委員會討論的方向來擬訂，但這樣還是沒有母法授權，但在沒有母法授權的情況下，卻可以訂出施行細則，這件事情實在很奇怪。 第二，以第六條為例，到底是公聽還是聽證？還有以傳單周知更新單元內門牌戶，通知權利關係人，這樣的強度就夠了嗎？他們可是更新單元內的權利關係人。再以修正的施行細則第六條為例，專屬網頁周知及張貼於當地里辦公處的公告牌，「里辦公處公告」？這樣的法律強度與基礎在哪裡？這樣法律的有效性在哪？我的意思是，第一，既然已經沒有母法，第二，我們覺得你們這樣訂定修正條例，實在太離譜了，應該更嚴謹、更高強度，來確保權利關係人的強度，但你們卻以傳單通知、張貼在里長辦公處，那如果里長沒有辦公處或里長住在10樓呢？所以你們應該說清楚程序是如何形成的？你們是如何決策出來的？為什麼要預告？你們是金頭腦嗎？你們所想的都已經面面俱到了嗎？這就是為什麼必須經過行政程序的過程，所以光看這幾個字，就質疑你們這樣的邏輯會通嗎？ 主席：我們還是把條文看一次，既然大家有意見，那就請行政單位說明一下，看看哪些地方有疑慮，就請內政部帶回去作參考，雖然施行細則本來就是授權你們去訂定，但是訂定施行細則的目的，是為了補充母法的不足，所以當然不能逾越母法。一般母法在倒數第二條應該都會規定授權地方主管機關去訂定施行細則。現在就請林科長說明，好讓大家了解。 林簡任技正兼科長佑璘：我先說明一下，就是大法官釋字第709號解釋認為都市更新條例有兩條條文違憲，其中第一條違憲的條文是更新條例第十條，關於核准事業概要的程序沒有適當組織作為審議，以確保相關利害關係人有陳述事實意見的機會。再者是有關第十條第二項事業概要的同意門檻比例過低。 其次，第二個違憲的條文是第十九條第三項，關於計畫的相關資訊在召開公聽會或公開展覽時，相關的資料沒有分別送達，或未舉行聽證，使利害關係人能到場陳述意見斟酌聽證的紀錄，決定採納與否，以作成核定。核定之後的相關計畫書也沒有併同送達到所有的相關權利人，這是大法官認為更新條例有違憲的部分。針對這兩個條文，其實包含三大部分，一是有關資訊提供的部分，相關的資訊必須要讓民眾能夠充分參與，這在修正施行細則第二條之一部分，我們增訂：「實施者應於適當地點提供諮詢服務，並於專屬網頁、政府公報、電子媒體、平面媒體或會議以適當方式充分揭露更新相關資訊」。實際上，該條文是我們現在修正條文的第五條，只是現行條文第五條中有一個授權訂定辦法，因為現在訂在細則裡面，所以我們沒有辦法在細則裡面再訂定授權辦法，以上是第一個部分。 第二個部分是第六條，方才委員提到傳單周知更新單元內門牌戶的部分，實際上這部分是這次增加的，除此之外，原本現行條文就有規定：「……召開公聽會時應通知更新單元範圍內的土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人參加。」，其實這些人本來就有通知，而現行的規定也是用雙掛號的方式通知，這次是再補強，如果他是居住在更新單元範圍內，但他不是相關權利人或所有權人，他可能沒有辦法事先獲得這樣的通知，他就可能不了解個案的狀況，所以才增加以傳單周知更新單元內的門牌戶，以強化增加的部分。 另外，第六條第二項也增加除了相關政府公報或新聞紙的刊登外，還有一個專屬網頁周知及張貼於村（里）辦公處之公告，這是本來就有的，這次是強化實施者必須要有一專屬網頁作周知，這也是資訊公開的部分。還有第八條之一，也是這次新增的條文，目的是因應大法官會議認為事業概要沒有實質審議的組織，所以我們規定依第十條或第十一條申請的事業概要，必須要送到地方主管機關依更新條例第十六條所組成的都市更新審議會進行審議，審議之前，任何人民團體代表都可以書面跟主管機關提出意見，由主管機關來併同審議，這是呼應大法官認為更新條例沒有適當組織的部分。此外，還增加第八條之二，就是主管機關在審議各階段計畫時，相關之人民或團體代表得列席陳述意見。這也是為了與大法官會議認為「應該讓相關利害關係人，在各階段審議時列席陳述意見」，作一個呼應。 再者，委員剛才也特別提到大法官認為在計畫合併之前，應舉行聽證，這部分我們是規定在細則的第十一條之一，條文規定各級主管機關在核定都市更新事業計畫及權利變換計畫前，應舉行聽證，不問其內容是否具有爭議，因為大法官認為合併之前，就應該舉行聽證，不論個案狀況是否仍存有爭議。事實上，在這次更新條例修正案第三十二條之一裡面，原本是希望…… 林委員淑芬：我聽懂了，我覺得不用再報告了，我覺得科長的報告只有一個精神，因為大法官說違憲，所以在施行細則就提出糾正。請問，行政院是立法機關嗎？你怎麼知道這樣的程序就足夠了呢？ 張委員慶忠：林委員，林委員，林委員…… 林委員淑芬：沒有母法的授權，就可以訂出這樣的行政命令嗎？你現在說大法官說這部分違憲，那部分違憲，所以你們的行政命令已經採納大法官的意見，也都依照大法官的意見進行修改。請問，營建署是立法機關嗎？法律是由營建署制定的嗎？如果大家都覺得程序上立法可以由行政部門自己來立，然後再以行政命令架空我們的立法審查，那立法院乾脆關起來…… 張委員慶忠：林委員，林委員，林委員…… 林委員淑芬：張慶忠，你就是利益迴避者，你不應該在此列席，你不應該出席，當初都更法亂修，你也提了很多案…… 張委員慶忠：林委員，是否讓政府官員把這些修正條文通通報告完之後，再來發言？否則過去的…… 林委員淑芬：不是，因為所有程序都在告訴我們，他在處理這項行政法規的基礎，是建立在他自行修正大法官認為違憲的地方。 本席現在要提出程序問題，不然會議詢問也可以。請問行政院可以自行就大法官認定違憲的地方自行修改法律，然後就得以認為有法可以施行了嗎？ 張委員慶忠：林委員，林委員，林委員…… 林委員淑芬：這是在侮辱立法院，在侮辱人民，羞辱我們的法律，以行政命令、施行細則來架空法律，這樣哪來的母法授權？你剛才講的那些，哪來的母法授權？ 張委員慶忠：林委員，林委員，林委員…… 林委員淑芬：大法官釋憲後，如果認為有違憲，理應先修法律，然後才有行政命令，才有施行細則…… 張委員慶忠：林委員，林委員，林委員…… 林委員淑芬：結果你們卻自行認定，剛才的報告都在講：大法官說違憲，我們就改了；大法官說違憲，我們就補強了；大法官說我們程序不足，我們就想好，改列在施行細則裡面。但今天所講的不是這件事，今天在講的是，可以這樣做嗎？大法官說違憲，營建署自己改一改，就可以變成法律了嗎？ 張委員慶忠：林委員，林委員，林委員…… 林委員淑芬：林委員什麼啦…… 林老師啦！ 張委員慶忠：林委員，剛剛主席已經裁定，能否讓官員將修正條文全部說明完之後…… 林委員淑芬：現在是在說程序問題，不用實質討論。因為在她方才報告的10分鐘裡面，以及所有的發言，都在告訴我們，因為大法官說違憲，所以他就直接改；因為大法官說不符合程序，所以就直接改施行細則，法律可以這樣子嗎？ 張委員慶忠：林委員，既然主席有裁定，等他們報告完之後再發言…… 林委員淑芬：從來沒有看過因為大法官說違憲，就可以逾越母法，沒有母法授權，你的施行細則也只能就有法律授權的部分訂定。今天你們怎麼可以在沒有母法的狀態下自行訂定施行細則？這是一個大問題！而且還有適法性的問題，甚至還公告了？這部分適法性有問題，我們將立即提案要求撤除一個沒有母法授權的施行細則公告；要求撤除架空立法院、沒有經過立法而且以施行細則為法律的公告。 張委員慶忠：林委員，科長已經報告一半，只剩下兩條，你讓他報告完。你的提案，也許我也會支持，但是你讓她先報告完畢…… 林委員淑芬：名不正、言不順啦！ 張委員慶忠：你就讓他報告完嘛！ 主席：如果這樣，我沒辦法主持，那我們就休息好了，你好歹也尊重一下是我在當主席，我會請他們提出報告，希望把這些條文說清楚，如果大家覺得適法性有問題，我們可以就這個問題請法務部、法官，大家來討論一下；或是覺得哪裡不夠周延，我們可以送請內政部進行處理。 請林簡任技正兼科長繼續提出說明。 林簡任技正兼科長佑璘：我們也在細則裡面增訂第十一條之二，該條文有兩個重點，一是依本條例第十九條第一項核定都市更新事業計畫時的通知，應連同核定的計畫書送達範圍內的相關權利人。第二項是召開公聽會及公開展覽的通知，應將計畫書的相關資訊送達相關權利人，這些應送達之計畫書，得以光碟或書面方式提供。 另外，關於增訂第三十八條之一，已經送件的事業概要、事業計畫或權利變換計畫，於一百零三年四月二十六日在本施行細則修正生效前，已踐行之相關程序仍依照修正前的規定；至於未踐行的程序部分，一律要依照修正後的規定，這是本修正條文的精神。 最後，第三十九條第二項明訂四月二十六日為施行日期。 主席：我想跟各位委員建議，請法務部代表及法官移坐到這邊來，稍後討論會比較方便。其實今天談施行細則，當然我們關切的是大法官釋字第709號解釋是不是足以回應它的要求，但是施行細則畢竟不是法律…… 林委員淑芬：它也是位階較低的法律。 主席：法、律、條例、通則才叫法律，施行細則不是我們立法院要審查的，如果…… 林委員淑芬：施行細則當然是法律，行政命令也是法律，行政命令不得牴觸法律，法律不得牴觸憲法。 主席：不對。 林委員淑芬：我告訴你，如果不是法律…… 主席：中央法規基準法規定法、律、條例、通則，我們處理的是施行細則，稍後我們請法務部人員說明。 林委員淑芬：不是中央法規明訂的狹義的法律，但這絕對是法律，是廣義的法律。 主席：但是如果今天大家要討論施行細則，那就已經超出我們今天會議的範疇，如果大家要討論，我也沒有意見；另外，如果要回歸到法律，那我們就把違憲條文抽出來，單獨處理違憲條文，各位的看法如何？ 林委員淑芬：反對。 主席：我們就把違憲條文抽出來處理好了。 林委員淑芬：我們就剩下沒幾條了！ 主席：如果大家不願意，我們就回歸到主題，大家就這個議題來進行了解，請法務部…… 林委員淑芬：主席，我們應該先釐清…… 主席：不是，我們要先釐清施行細則是不是立法院要討論的。 林委員淑芬：今天施行細則這件事可以逕行公告嗎？ 主席：我們來詢問法務部，施行細則是不是立法院要討論的範圍？請法務部人員說明。 林委員淑芬：施行細則不是立法院要討論的，但施行細則是要基於母法授權才能訂定的。 主席：所以我剛才就提到，第一，我們今天請他們做說明，我也同意林委員的關心，你對這個問題的處理很慎重，到底有沒有違憲？有沒有擴大解釋？有沒有與大法官釋字第709號解釋有不符之處？這是我們今天討論要請他們說明的理由。 林委員淑芬：它當然是因為違憲，所以才補正，但施行細則必須是基於法律的授權，而我們今天的法律尚未修正完成，哪來的母法授權呢？ 主席：對，所以我們要討論這部分，要請他們做一個說明。 林委員淑芬：難道我也可以說，你就立一部叫行政施行細則的法令，那就可以把我們現在討論的內容都修正變成法律、法令，這樣就能夠施行了，可以這樣嗎？不行，這是違憲的！立法機關是哪裡？當然是立法院，不是行政院，也不是營建署！ 主席：請法務部林參事說明。 林參事秀蓮：遵照主席的指示，有關施行細則在釋字第709號解釋被宣告違憲之後，我們能不能修改施行細則這部分，我要先提出說明，施行細則是法律概括授權的法規命令，根據大法官釋字第43號、第522號及第313號解釋，一再說明施行細則只能規定執行母法的細節性事項跟技術性事項，剛才科長已經報告過第709號解釋，違憲的條文只有兩條，亦即同意的比率以及組織和聽證的部分。 在大法官宣告違憲之後已經失效的都更條例，我們要做一個補救措施，而這個補救措施在施行細則當中可不可以規定，在內政部召開會議時，由於我們星期五收到開會通知單，星期一早上就要開會，因為我們覺得這個問題非常重要，所以我們雖然有派員參與，但是我們沒有表示意見，我們要針對這幾個條文仔細的研究，經過長官核定以後，我們才會發文出去。據我了解，到現在公文還沒有發出去，但今天施行細則在當時幾個爭議點是，第一，同意比率的部分能不能在施行細則當中規定？我們所簽核的初步意見是認為同意比率的部分涉及實體的事項，沒有辦法在施行細則當中規定，今天所提出的施行細則草案條文也沒有針對這部分做規定，所以我認為就施行細則這部分應該沒有違憲之虞。 另外，我們看到施行細則第二條之一、第六條、第八條之一及第八條之二等等，其實都是針對目前違憲的部分做對人民比較有利的規定，所以我們法務部的看法應該不會認為這幾條會違反母法的規定，或是違反大法官的解釋。不過對於第三十八條之一的部分，我們是比較有疑慮，第三十八條之一規定「一百零三年四月二十六日修正生效前」，亦即在施行細則施行以前已經報核還未核准或核定的概要或事業計畫及權變計畫這部分，這個條文提到已踐行之公開展覽、公聽會或審議等程序適用修正前的規定，未踐行的部分，適用修正後的規定。 這部分會衝擊到法律上「實體從舊，程序從新」的適用原則，而這條條文是程序的部分，程序的部分原則上都適用新法的規定，但條文中已踐行的部分是適用修正前的規定，因此衝擊剛才提到的所謂「程序從新」原則。當然這個條文如果在條例本身有規定，我們認為沒有問題，但是在施行細則裡規定，我們就比較有疑慮，但是我們要仔細思考的是，在生效前已經報核核准要踐行聽證程序的部分，既然要踐行聽證程序，那麼前面的公開展覽、公聽會或審議等程序就不是那麼的重要，因為在聽證程序當中，人民可以充分表達意見。 我們認為這部分是比較有疑慮的，不過如果再仔細思考，法務部原則上沒有表示意見，而我們內部簽核的意見是請內政部自行審查每一個條文，比較新舊法，對當事人比較有利還是不利，這部分請內政部自行審酌。以上報告。 主席：請司法院王調辦事法官說明。 王調辦事法官漢章：報告主席及各位委員及與會先進，首先，關於施行細則這部分，內政部曾經在上上星期五發文給司法院，通知上星期一開會，因為時間過於緊迫，司法院內部的意見，譬如行懲廳及大法官書記處的意見沒有在第一時間做彙整，所以文也還沒出司法院的大門，在此合先敘明，因為時間實在是太急，但我們還是必須要彙整各個廳處的意見。 其次，施行細則是屬於中央法規標準法第三條的一個法規命令，法規命令並不是法律，雖然有人解釋為廣義的法律，可是按照目前的規定是屬於法規命令，而依照行政程序法第一百五十四條的規定，行政機關擬訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告。這大概就是剛才林委員所指摘的事項，有程序的規定，當然是不是屬於情況急迫，這可能在事後就個案逐一的進行訴訟，就攻防方面的一個主張，這方面可能要在行政法院做判斷。 再者，關於所規定的施行細則各部分的條文，就誠如剛才林參事所說的，施行細則是概括的授權規定，授權由行政機關針對條文裡面施行程序的部分做規範，如果逾越會有牴觸母法的問題，甚至以後可能也會遭受到違憲審查的問題。我剛才上中華民國全國法規的查詢網，還沒有看到整個施行細則已經發佈的公文，大概網路上還沒查到，我只是看到剛才所發的條文內容，這裡面的內容是否妥適，因為以後可能會進行到個案行政訴訟的審查，基於不干涉個案的關係，司法院在這邊就不予置評，我們的意見跟法務部一樣，我們還是尊重主管機關的權責，因為這以後可能會涉及到個案的問題。以上報告，謝謝。 主席：我想大家都已經充分表達意見了，今天其實針對這個議題討論，當然我覺得這是非常有意義的，不過今天我們不再討論施行細則了，是不是可以回到委員會再繼續處理這件事，好嗎？今天還是就…… 尤委員美女：不是啊！那現在施行細則要怎麼處理？ 主席：沒有，這施行細則不是我們今天討論的內容。 尤委員美女：好，但是這裡面其實…… 主席：其實這個問題就回到委員會處理就好了。 林委員淑芬：不是…… 尤委員美女：可是今天它已經公告了。 主席：不是，公告不是我們這邊處理。 林委員淑芬：主席，我再說明一次，剛才法務部或是法官都講到幾件事情，第一，他們其實是沒有彙整的，而且司法院或法務部沒有表示明確的意見認為是無疑義的，法務部及司法院都沒有幫他們的版本背書過，這是第一點。而且所謂的行政命令或施行細則基於母法概括授權的規範，可是我要告訴你，這個母法在去年的4月26日就宣告違憲了，而且還說一年後就失效了，我要再告訴你，這也不符合緊急狀態，為什麼沒有符合緊急狀態呢？因為一年前就公告失效了，他們要事先擬訂及預備萬一立法院沒過該怎麼辦？所以當然有足夠的時間可以準備，有違憲的施行細則以緊急為由不預告，拿著違憲失效的壓力來綁架我們修法，或是架空我們的法令。再回過頭來講，施行細則是基於母法的概括授權，現在母法都已經宣告失效，哪來的授權呢？母法都失效了，那幾條都失效了，怎麼還可以在沒有修正完成前就訂定施行細則呢？我們都不知道母法會修成什麼樣子！我當然可以認為施行細則是補充違憲修正過去程序的不足或是門檻太低的狀況，但是這個施行細則沒有真正的經過修改後的母法授權，這樣真的是太離譜了！ 光是程序的問題，包括施行細則怎麼產生、文字如何出來的這個程序都不周全，法務部跟法院剛才都報告了，他們都沒有做任何意見也沒彙整，而且大家都知道上網也看不到資料，今天大家都是第一次看到，才第一次看到就發現已經直接改了，把違憲的部分直接改了，精神的部分，我們同意及肯定，但是這樣直接改的程序是違憲的，我們當然要討論這部分，因為我們還沒有立出法律，就已經架空法律，而且是一個沒有適法性又是有問題的行政命令（施行細則），適法性有問題！基於哪一條授權可以這樣訂定？我們當然要先處理這個問題。 主席：我把我的立場做個說明。今天我們接到這個通知是針對我們這二十幾個案子來處理，今天是審查都市更新條例的修正草案，而且我今天也就是代理張慶忠委員來做彙整而已，所以如果要討論施行細則，我建議我們現在就停止討論，回到委員會由張慶忠委員繼續處理，看看施行細則是不是要提案？或是要如何處理？好不好？ 尤委員美女：主席，我們現在不就是委員會嗎？ 主席：委員會現在交給我來代理是處理都市更新條例的彙整，對不對？ 林委員淑芬：是不是要變更議程？ 尤委員美女：今天開的是委員會的會啊！ 林委員淑芬：這也是我們法律審理的一部分。 尤委員美女：對啊！這不是私底下的協商。 主席：是，但不是審理條文，我只是協助張慶忠委員處理都市更新條例的彙整，如果今天要討論施行細則的問題，那我們就回到委員會處理。 尤委員美女：我想不太一樣吧！ 主席：我今天的任務是彙整這些條例，除非我們今天是做這個…… 尤委員美女：沒有，今天是委員會發的通知，就是要審查都市更新條例。 主席：但是現在是要處理都市更新條例的施行細則，那不是我處理的範圍，所以現在是不是先停止彙整的會議，回到委員會由張慶忠委員來主持？ 林委員淑芬：主席的意思是他們現在公告的施行細則即便違憲，即便適法性有問題，現在你也不管它，你要我們繼續修訂法律，只有處理法律的問題嗎？你認為程序都沒問題嗎？ 主席：如果你覺得今天要處理，那我們就回到委員會處理，你們要做任何的提案都可以。 林委員淑芬：我們在修都更條例，這個施行細則是都更條例施行細則！ 姚委員文智：主席，其實把這件事情釐清也是滿有意義的，就是花一點時間把它釐清，因為我們剛才也的確聽到了，在這個過程中，當然行政部門覺得急，也有一些外在的社會壓力。其實我們花了那麼多時間，就是希望全部來修訂，不要因為這些細節而影響，但是這些細節還是要在合憲性及合法性上，所以我們對這些細節要稍微有個了解，好嗎？就我這樣看，是不是施行細則裡有一些時間或是其他的問題？能不能請法務部及司法院給我們一些建議？如果細則裡有一個暫行或其他的宣告會不會比較交代得過去？不好意思，我也不是法律背景，但這樣聽一聽，我覺得的確是因為母法沒有修完，那麼母法沒有修完應該要怪誰呢？那就要怪張慶忠排案排得很晚，其實不是我們的問題，是他太晚排了！已經違憲了8個月以後才排。這裡面有沒有一點點是可以調整的？或是可以給他們建議，因為我們現在是休息協商，大家可以做個討論。 林委員淑芬：現在是不休息協商吧？ 姚委員文智：現在是休息協商的狀態。 主席：現在是休息協商，但是我們今天的主題是都市更新條例的修正，不是處理都更的施行細則，因為施行細則不是我們今天會議的主題，你懂嗎？ 姚委員文智：我跟兩位講，他是代理主席…… 主席：我說回到委員會，因為我是代理，對不對？但是如果你們對於都市更新條例的施行細則有意見，就回到委員會處理，要做任何提案請內政部做充分的說明，或是你們對內政部有什麼樣的要求，這些都是可以的，所以這是兩個層次的問題，我們現在等於是專案小組內部的討論，今天的主題是這樣的。 姚委員文智：我知道。 主席：當然我知道討論是有意義的，我沒有反對林淑芬委員的意見，我們要關心施行細則到底有沒有違憲的問題，我們已經做了說明，但是現在要我處理這個施行細則，這已經超過今天我被授權的範圍，如果是這樣，那我們就停止今天都更條例的條文，回到委員會處理，各位有什麼樣的提案，就提案要求內政部，好不好？如果這樣，今天我們就休息了，回到委員會就好了！ 尤委員美女：主席先不要動怒，我們可能要把一些程序搞清楚，在上一次討論時，其實是因為主席應該迴避但他沒有迴避，所以大家才一直做程序發言，後來休息協商，之後主席因為身體不適而由你代理，因此你應該是代理委員會的主席而不是變成私底下的協商，對不對？上一次會議是這樣的情況，所以今天開始也應該繼續延續，不是嗎？怎麼會變成私下的協商呢？應該不是吧？ 姚委員文智：剛才主席已經在主席台上請他代理了，基本上我們都是先協商，等到有具體條文後，再回到主席台宣告通過。 尤委員美女：你所謂的協商是所有發言都有會議紀錄的協商，對不對？ 姚委員文智：有會議紀錄。 尤委員美女：所以仍然是在委員會的階段？ 姚委員文智：當然，我認為雖然今天的議程是那樣，但現在是在休息協商的狀態，此時討論施行細則的合法性、合憲性其實也沒有妨礙。 主席：本席並沒有反對，也非常同意林委員關切的到底有沒有擴大解釋、有沒有違反709號解釋的議題，大家都可以交換一下意見，不是這樣嗎？ 林委員淑芬：本席質疑的不是主席說的那些，而是行政機關可以在沒有母法授權的狀況下，自己將違憲部分做個修正，然後就視為準法令直接施行嗎？這是違憲的，經他們修正後的施行細則當然是比較沒有違憲的狀況了。 主席：林委員的意思是現在停止都更條例的討論，針對施行細則討論嗎？那是另外一個案子了。 林委員淑芬：是另外一個討論案，但是應該要討論的。 王組長東永：各位委員都很關切這個問題，基本上這涉及有無違憲，如果大法官談到的是實體的部分，原則上我們不會去動它，因為那一定要經過法律程序。依照中央法規標準法的規定，如果是憲法、法律有明文規定的或是與人民權利義務有關、涉及國家組織的部分就必須以法律定之，可是我們今天對施行細則補充的並非實體部分，而是針對大法官會議解釋中認為我們行政作為程序不足導致最後結果違憲的部分，所以我們是將程序做個補充。至於程序如何補充，在行政程序法中已有相關規定，比如如何送達、陳述意見、聽證等等，行政程序法第六十七條、第一百零二條等許多條文都有詳細規定，由於這部分程序在都更條例中剛好是比較弱的地方，對民眾參與、資訊公開等之保障比較不足，以致大法官認為這個條例有缺失，且有違憲之處，所以我們才依照行政程序法的規定，將對民眾參與、資訊公開比較有保障的部分納入施行細則中。所以，第一，我們是針對大法官認為程序上有不足導致違法事實的部分做個補充；第二，所補充的部分對於民眾參與、資訊公開更加有保障；第三，按照中央法規標準法，這些補充都不需要以法律定之，依據的母法是行政程序法，但因為它的規定不一定適合我們，所以我們才選擇有利部分納入。 林委員淑芬：事實上，整部都更條例都攸關人民的權利義務，你們不能在母法尚未規範的情況下就依照行政程序法自行處理，整部法的任一程序都關係到實質權利，所以你們不能單獨抽出其中某一條文說只有這部分有程序問題，在沒有脈絡的情形下就依照行政程序法的規定自行修正施行細則，一旦去脈絡化，就會影響實質的權利，你們這樣的說法是說不過去的。 林次長慈玲：感謝委員的指正，但要在此再次說明的是，都更條例修正草案經內政部提出、行政院審查通過後，於101年12月7日即已送請大院審議，所以並非臨時提出，在大院審議過程中，我們絕對尊重大院的權限，在過去幾次朝野協商中，大家其實已有共識，我們也期待將涉及憲法失效部分先進行審查，但是大院委員希望整部法同時進行審查，對此我們予以尊重。可是在上次協商過程中，委員也知道都更需經概要、事業計畫、權利變換、公聽會、各種審議、合併等很長的程序，所以大家一致的共識是程序走到哪裡，只要我們修正後就往新的方向走，基本上，只要是先前審查有共識的部分就完全依照共識處理。 再者，施行細則是都更條例的概括授權，授權施行細則可以針對程序和細節做修正和規定，當然委員可以有不同的見解，但是內政部經過對不同情況的衡酌，希望能兼顧法制面及業務的推動，所以我們一再慎重的表示，只要涉及實質權利的一定以法律定之，至於比較細節的、程序的原則，就以施行細則予以加強補充，希望委員對內政部的考慮能給予諒解及支持。 丁署長育群：剛才林次長及王組長已經做了說明，其實在3月17日學生占領立法院之後，我在3月18日就告訴同仁這部分要儘快做個處理，否則可能會有違憲之虞，因為我們無法預期立法院何時可以恢復開會，且行政院在4月23日也出現了狀況，所以我們就加速處理到一個段落，希望不要因此而影響到司法院對民眾權益的維護，因此我們是在研究過行政程序認為ok之後才將它納入的。在4月21日的時候，次長也主持一項會議，地方政府都有到會，誠如法務部林參事所提，在八個條文中有二個是修正條文，另外六個則是增訂的條文，這八個條文完全是針對司法院大法官會議所解釋的事項、未涉及法律最低門檻的部分，以及其他屬於行政程序的部分來做規範。基本上，大家在討論上都沒有什麼特別意見，唯獨對第三十八條之一，剛剛林參事有提到當時各法制單位有若干不同的意見，也有若干共同的意見，總而言之，我們所講的都是事實；至於我們為什麼會把第三十八條之一整理成現在的版本，主要因為我們在內政委員會曾經多次開會，以及朝野兩黨協商都對這部分已有共識；也就是說，在其送案後已經走過的審查作業程序，基本上就如過去的規定，新的規定出來之後，所有後面的程序就全部要按照新的程序來走，所以這次訂了之後，接下來的步驟我們就是要制訂聽證程序作業要點，這裡面也把聽證與公聽會的部分做了一個區隔。剛剛委員提到第六條的部分，跟我們在第十一條之一所講的聽證部分是不太一樣，第六條主要是針對公聽會來做規範，基本的資訊必須很完整，這也是大法官會議要求我們資訊必須透明且應清楚交代，所以我們對於…… 林委員淑芬：署長，我們現在沒有質疑內容，只是談程序問題，對這個問題，我們可以同意稍後會提案處理，至於現在還是繼續審查。 主席：這個問題的確不在今天要討論議題的範圍內，如果委員關心這個議題，我們可以另外再提案處理。 因為這個議題牽涉到幾個架構性的問題，譬如公權與私權的關係，不僅尤委員很關心，本席也覺得非常重要，所以我希望大家對這部分能多做討論。記得在3月25日我們在青島一館曾經把圖都畫出來了，所以稍後請幾位遠道而來的各位專家、前輩針對那張圖的架構來給我們指教，並且一起參加討論，看看能不能獲得比較多一點的共識。現在休息10分鐘，休息過後我們再回到這個議題繼續討論。 休息 主席：剛才兩位專家已經給我們很好的建議，而這些建議內政部營建署也要帶回去處理，所以需要一點時間，尤委員很關心整個程序的問題，也就是說，整個流程與架構都需要再整合，因此我建議下次會議還是回到初審會，讓各位專家、委員、官員再一起做溝通，等獲得比較具體的成果之後，我們再進入委員會審查的程序，這樣速度上會比較快，就跟我們過去處理濕地保育法是同樣的方式，因為今天樓下還有3個委員會的聯席會議，委員同仁議事問政可以說相當忙碌，所以我們今天議題的討論就到這裡為止；另外尤委員有臨時提案，現在就進行處理。 在場人員：尤委員的提案主要是針對行政責任的部分，這部分在行政政程序法中已有規定，所以…… 林委員淑芬：既然是建請案，我們就讓它過了吧！ （繼續開會） 主席：現在繼續開會。謝謝各位學者專家及所有委員同仁提出這麼多寶貴的意見，針對都市更新條例的修正，我們還需要再擇期討論，也許我們會回到初審會的階段，先做一個共識的條文彙整，再進入委員會的討論，這樣在程序上會進行得比較順暢一些。 接下來我們就處理臨時提案，請議事人宣讀提案內容。 臨時提案： 內政部營建署於103年4月25日發布，次日實施之「都市更新條例施行細則」修正條文，未踐行程序預告草案，徵詢意見，又欠缺母法授權，恐有違憲之虞。建請內政部應即撤銷該次修正公告，另依合憲適法方案處理之。 提案人：陳其邁　　尤美女　　姚文智　　李俊俋　　林淑芬 主席：請內政部林次長說明。 林次長慈玲：主席、各位委員。本案希望踐行行政程序法的相關規定，在文字上我們將擬建議將倒數第二行「建請內政部應即」及以下文字修正為：「建請內政部應即會同司法院、法務部等相關機關就其適法性及合憲性予以研酌。」 李委員俊俋：行政程序法相關規定本身就是錯的，它也是違憲的。 林次長慈玲：我們確實有按照行政程序法的規定來做處理，而且行政程序法也特別規定，遇有緊急情況是可以未經預告程序。 陳委員其邁：針對施行細則的撤銷，按照你們的說法還是要依據行政程序法的規定來做處理，請問你們在這方面執行有困難嗎？你們剛才的解釋不是說：施行細則的修正，都是屬於行政程序法所規定的程序？在這個前提下，施行細則如果撤銷，你們按照行政程序法處理，在執行上會有什麼問題？ 林次長慈玲：這個法規命令已經公告施行。 陳委員其邁：即便是已經公告，但沒有法律授權該如何處理？ 林次長慈玲：就施行細則而言，它當然是有法律上的授權，至於委員的意見，我們回去會跟相關法制單位研擬如何處理。 林委員淑芬：你看，連法制單位都不幫你們背書！ 陳委員其邁：建議主席按照我們的提案處理。 李委員俊俋：本席也建議照提案處理。 陳委員其邁：你們授權的法令都已經被撤銷違憲，在這種情況下，次長還在這裡談法律授權，我看你根本是愛面子，不然我們怎麼講你都不聽，你們應該回去重修法律，本席要求撤銷該次修正公告；同時，對提案倒數第二行「建請」二字，本席也主張拿掉，請主席趕快處理。 主席：針對這個問題，行政機關已經表示他們按照行政程序法處理，事實上，到現在為止大家對這部分都還沒有獲得共識，所以今天這個提案就不要處理好了。 李委員俊俋：這個提案今天一定要處理，對行政部門明顯違法，我們怎麼可以不處理？否則我們內政委員會算什麼？ 林委員淑芬：既然是建請案，我們就趕快讓它通過，快一點！ 主席：針對本案，本席試擬修正文字，即將倒數第二行「建請內政部應即」及以下文字修正為：「建請內政部應即會同司法院、法務部等相關機關就其合憲性依行政程序法再為研酌修正。」 李委員俊俋：我不同意，請主席照原來提案內容馬上做處理。 主席：現在休息，請各位委員針對本案再協商一下。 休息 繼續開會 主席：現在繼續開會。謝謝委員寬容大度。經剛才討論，本案倒數第二行「建請內政部應即」及以下文字修正為「建請內政部應即依合憲適法方式另行修正公告。」請問各位，有無異議？（無）無異議，修正通過。 本日會議到此結束，謝謝大家，現在散會。 散會（11時46分）