立法院第8屆第5會期內政委員會「從公職人員選舉罷免法探討我國民主憲政體制」公聽會會議紀錄

時　　間　中華民國103年5月22日（星期四）14時39分至17時21分

地　　點　本院紅樓202會議室

主　　席　陳委員其邁

主席：各位學者專家、各位政府官員、各位同仁。非常歡迎並感謝大家來參加今天的公聽會。這場公聽會是按照立法院職權行使法相關的規定舉辦的，主要針對公職人員選舉罷免法裡頭所衍生出我國民主憲政制度的一些爭議與討論，本委員會為了因應社會需要，今天特別邀請各位學者專家與政府機關的代表出席，希望能聽聽各位寶貴的意見。我相信各位都是各個領域學有專精的頂尖人士，在各自的領域都有相當深入的研究；各位政府代表也都很有實務上的經驗。各位的意見我們都會詳細地列入紀錄，刊登公報，作為我們未來審查公職人員選舉罷免法的重要參考。

今天的題綱我們簡要列出七點，這只是拋磚引玉，不是要限制各位委員的發言內容和方向，所以各位同仁或列席的學者專家及代表可以盡情提出個人的看法與意見，我們都非常歡迎。

今天公聽會的程序，我作以下宣告：程序上我們按照簽到的優先順序，由學者專家作第一輪的發言，再請行政機關代表作回應，假如時間允許，我們再開放本院委員同仁進行發言，若時間更允許，我們就進行第二輪的發言。

每位發言時間是6分鐘加2分鐘，6分鐘到時我們會響鈴，再延長2分鐘。在各位學者專家右後方有一個倒數計時表，各位發言者只要抬頭即可清楚看見自己還剩多少發言時間。

各位手上都有一些建議的討論題綱，不過，我還是要再次強調，這個部分假如各位有其他寶貴意見，也不受限於我們今天的討論題綱，來探討我國有關憲政體制的運作，到目前為止，就整個選舉罷免法的角度來看，我們到底是出了哪些問題。各位都是專精於各自領域的專家，我再一次代表本委員會感謝各位。

現在請銘傳大學公共事務系陳朝建教授發言。

陳朝建教授：主席、各位委員。很高興今天能夠來參加公職人員選罷法憲政體制的公聽會。針對各個討論題綱，我會依次提出幾個的建議或意見，供大會參考。

就現行立法委員的產生方式與代表性來講，到底要多少名額才能讓立法院的運作比較適切？這個在學理上有所謂的「議會規模的立方根法則」，這個意思就是說，一個國家國會運作的良窳繫於兩大因素，其一是國會的代表性，其二是國會的效率性，兩者有時候會產生衝突的問題。為了解決彼此之間的衝突問題，政治學界裡頭有人提出「議會規模的立方根法則」，它的意思是說，一個理想的國會規模人數是一個國家總人口數開立方根的結果。按照這個議會規模的立方根法則來設算的話，我們理想的國會規模是282人。可是，這個理論不論是在概念上或操作上，各國的實施經驗都不盡相同。所以，我們是不是一定要把國會席次從113席拉高到更多的席次，這個當然有斟酌的空間。假設在不提高名額及總席次的情況下，倒是有若干部分對於國會的代表性甚至效率性的運作，有更為直接關聯、更為直接重要的，是在於產生立法委員的選舉制度。

就現行的選舉制度來講，有三大缺點。第一，是政黨比例代表制的比例過低，因為113席當中只有34席是不分區立委。假設維持現行制度的113席，我們恐怕要有一半的立法委員是用政黨比例代表制產生，維持單一選區兩票制是一個適切的方式。假設單一選區的部分維持現有的73席、平地原住民與山地原住民是各3席。那我們可以倒過來提高政黨比例代表制的席位，例如，可以增加到70席左右。這樣子對於既有的區域選區的政治生態來講，影響是較低的，這個當然會涉及修憲的問題。第二，就代表性這個問題來講，假設我們要調整比例，隨後我們還有一個重要的議題必須要處理，就是立法委員的產生方式，在第二票的處理上，現行的制度是採行並立制，也就是日本式的政黨比例代表制；或許可以改朝德國聯立式的政黨比例代表制來處理。假如改往德國的方式來作為的話，它可以有效地讓各個政黨的代表性，也就是它的得票率與席次率的失衡現象可以有所改善。第三、在選舉制度尤其是政黨比例代表制這部分，我們政黨比例代表制的分配門檻，現行是5%的得票率。也就是說，第二票要得到5%以上的選票該政黨才可能分配到一席。這個部分為了讓代表性能夠充分地彰顯，恐怕有必要降低既有的分配門檻，例如，往北歐國家的2%、3%這個方向前進；以上這些當然都涉及到修憲的問題。隨後的一些重要選舉制度的部分，如果要改善現有的代表性，尤其是票票等值的問題，每縣市至少一名的規定當然是要維持。可是，由於每縣市一名的規定在維持的情況之下，假如總席次沒有適度的增加，可能會導致我們國會代表性無法提升。這是個人針對第一個討論題綱所提的意見。

第二個討論題綱是有關罷免制度、罷免的宣傳、罷免的政治獻金這部分。我們可以作兩大點的說明，第一大點就是選舉與罷免不論是憲政制度或選舉制度，在設計上都有所謂的「武器對等原則」，這個「武器對等原則」具體的表現在於，我們選立委是用單一選區相對多數決選舉產生；可是，我們卻要用絕對多數決來罷免，這樣的規定顯然違反武器對等原則。第二大點是選舉都可以從事政見的發表，來吸引選民的青徠；但罷免卻不能從事宣傳，這個有違武器對等的原則。第三大點是在參選的過程中，由於它是一個政治活動、是一個政治性言論，都可能收受政治獻金。同樣的道理，作為一個政治活動，就罷免而言，卻不能收受政治獻金，也不能從事政治宣傳。就此而言，我們既有的選罷法確確實實應該要作適度地修改。以上一些簡單的建議，提供給委員會參考。謝謝！

主席（李委員俊俋代）：請雲林科技大學法律研究所吳威志教授發言。

吳威志教授：主席、各位委員。大家好！針對今天的議題，我已提供相關的書面資料，請參閱。主要因為這個部分涉及的範圍比較廣泛，所以，我提的是比較扼要的意見。

第一、現行立法委員產生的方式及其代表性的部分，我個人建議應該先從憲政的體制去思考，應該要恢復立法委員225席的席次，因為我們是從中央的民意代表和地方的民意代表去作這樣的思考。不過，要恢復這樣的席次，必須有一個前提與配套，就是要刪除鄉鎮市民代表這個層級，刪除了相關的層級之後，區分為中央及地方兩個層級就夠了。其次，我們在憲法的層級上看到，不分區立委婦女保障名額到1/2。我個人認為，這是一個齊頭點的平等，否認後天努力，其實它並不是憲法性別平等的真諦。所以，不應該高到1/2。而且，也不應該保障特定的性別。因此，我建議修憲，改為任一性別的保障1/3就夠了。

另外，我也建議修憲，增加政黨不分區立委席次到總額的1/3。這個部分主要恢復立法委員225席之後的配套措施，用多出的名額來保障弱勢族群參與政治。其次，在我提出的資料第2頁「現行法律的改革方向」裡面，可以看出要是選罷法第二條，刪除鄉鎮市民代表與村里長選舉的話，村里地方自治其實可以輔導社區發展委員會來代替行使，那麼，鄉鎮長就直接指揮村里幹事做聯繫與協助就夠了。另外，依此方向，我也建議修改行政程序法，增加「網路行政」一章，以強化網路民意調查之運用、網路陳情之程序、網路行政回覆的效力，藉以回應對社會影響極大的網路資訊或雲端訊息，促使民意及時獲得處理。

第二個部分，關於現行罷免制度是否過於嚴苛限制人民的行使方面我也有幾個意見。第一、在選罷法第七十五條第二項裡面，我們可以看到它缺少對於不分區立委罷免的規定。關於這個部分，目前除非該立委與所屬政黨雙方合意，否則，該政黨撤換人選必須達到開除黨員或停權之地步，建議修法兼具尊重政黨的意志。所以，可增訂「不分區立法委員經該黨黨員代表大會過半數決議或休會期間最高決策機關三分之二決議，亦得以罷免。」第二、選罷法第七十七條第一項特別規定，公務人員不得為罷免案之提案人。關於這個部分，我個人認為，應該只是用來限制保持中立的「已任選務工作之公務人員」就夠了，不需要侵害到公務人員相關的權利。第3頁的第(三)點提到，選罷法第八十一條第一項規定，將罷免連署人數訂定的部分，我個人認為，目前還算合宜。而且，選罷法第九十條規定，罷免案投票人數不足原選舉區選舉人數總數二分之一以上或同意罷免票數未超過有效票數二分之一以上者，均為否決。此係民主政治多數決基本原理。所以，我也認為它可以維持，來作為人民權利保障的行使。其次，公職人員選罷法第八十三條規定，因查核連署人名冊而產生不足，目前法定逕為不成立之宣告。這個部分其實我個人認為太快了一點。顯然有妨害人民行使罷免權之虞及變相鼓勵偽造、冒簽等情事。似該給予補正一次的機會，而補正期間，或者比照第八十條連署期間的半數即可。

第三個題綱是，選舉罷免宣傳、經費來源、金額限制這個部分。我個人認為，可以作這樣的補助限制，但首先要區別「民選首長」與「民意代表」兩者之不同。因為兩者的規範可以把它區分開，譬如，「民選首長」除了年齡限制以外，我建議，比照農會總幹事之遴選標準，增加學歷與經歷兩項基本資格。其次，我個人認為應該儘速訂立「政黨法」，來作相關的規範。

第四個部分，立法院正副院長之中立性應否立法保障？我個人認為，「中立」這個部分應儘速法制化，但要先行退出「政黨協商」的主導與決策權，讓本該負責的政黨黨鞭自行協商。另外，建議刑法增訂「藐視國會罪」；也建議增訂立法院警察權動用執行法。我個人甚至認為，可以修憲，增訂「解散國會主動權」。譬如增加「當國會殿堂遭到占據或包圍達一個月以上時，總統得以解散國會，並於三個月內改選之。」之規定，當然，我看到立法院的關係文書裡提到，有提案建議特別要保障或增加青年學生的參與管道，將年齡降為18歲，我個人認為非常合理。

最後，關於確保我國民主憲政體制運作的部分。我個人認為，立法院可考慮改名為「國會」，或者乾脆就叫做「憲政議會」，立法委員直接改稱「國會議員」。立法委員到底要是專家，還是民意代表？到目前為止，一般人都非常混淆不清。所以，這個部分應該要好好思考。最後，建議檢討我國地方自治的人口多寡，有些地方的人口實在是太少了，還設立了鄉、鎮、村、里，我們應該儘早進行「合併鄉鎮」、「合併村里」之行政區域檢討，以避免浪費國家資源。而且，這種檢討決策可以在四年後地方選舉時即予實施。以上是本人所提供的一些意見。謝謝！

主席：請國家政策研究基金會憲政法制組李訓民顧問發言。
李訓民顧問：主席、各位委員。大家好！昨天才緊急受命要來上台發表一些看法，所以，沒有書面。很抱歉！容我在一、兩天後補提書面，我現在先口頭上向大家報告一下。其實，口頭上的往往是最真切的。所以，基本上，我會是直接下個結論，其他理論上或法條上的論述，我事後再補過來。

第一、現行立法委員產生的方式是否符合民主憲政的原理？因為現行立法委員的產生方式只實施了三屆，實施到現在，當然有人認為立法委員人數太少，功能不彰；再者，各委員會的席次又太少。實際上，要增加立法委員的席次，一定會談到修憲的問題。修憲的門檻是很高的，我想，這是歷史的夢魘，我們就不要再去回顧了。然而，問題是這個修憲，從2000年到2005年以來，按照整個民主法治程序國家來看，在中華民國台灣算是滿頻繁的；現在還要修憲的話，老百姓可能會有不同的看法，恐怕代價會很高。基本上，我還是贊成在不修憲的方向下，能夠思考如何提高現有立法委員的職權與功能。我們最喜歡美國的制度，美國的參議員只有100位，實際上，他們的效率卻很高。眾議院的人數更多，是參議院的4倍，可是，它的效率也很高。也就是說，它的委員會具有滿大的功能。美國其實是以所謂的政黨多數，特別是眾議院，它是以多數的政黨來帶領議會的進行的。當然，現在的非執政黨希望能增加一點席次，或許也為了未來能夠掌握更多國會的優勢，這也無可厚非。不過，它到現在為止只實施了兩屆，我們何不讓它繼續實施個二、三屆，再來考慮到這些所謂修憲的問題。而且，我們必須想，到底要把我們的國家帶往哪個方向？立法委員多，表示我們的國家要走向間接民權的方式。可是，實際上，最近直接民權的呼籲又是相當地高，無論是公投門檻的降低或罷免門檻的降低都是屬於直接民權的部分。我們學者理論上在論述上或許會有矛盾的地方，這個是我們所必須注意的。剛才有位學者也提到，現行選罷法所規定的政黨比例過低，我們可以在不修憲的情況下，把選罷法裡面的政黨比例稍微作提高的修正，我覺得這是滿好的想法。其實現在所謂的立法委員席次過低最主要的一個論述也發生在美國，比如說整個投票率，非執政黨跟執政黨只差了一點點，可是，人數上非執政黨當選的人數比執政黨當選的少。所以，非執政黨希望增加席次，回復以往225席，甚至增加更多席次，這樣的話，以後就可以阻擋行政權的擴張，當然，這也無可厚非。不過，在修憲以前，或許可請內政部思考一下選罷法如何作修正，或者，在選區劃分上作一個調整。有些學者專家喜歡舉極端的例子，特別說像澎湖或馬祖人口少，它們也各是一個選區，各有一個立法委員的席次。基隆人口那麼多，卻只有一個立法委員。現在還有所謂的「30萬人」的限制，這是屬於內政部的內規，不必經過立法。宜蘭大概只有四、五十萬人，它也只能選出一位立法委員，那其他15萬人怎麼辦呢？所以，實際上，我們可以在不修憲的方向上，做所謂立法上面的調整，我個人覺得這樣是比較好的作法。

至於說現行罷免制度過於嚴苛，當然，從純法的立場來看、從學者的立場來看，我們必須承認罷免的門檻確實是高了一點。但是，我提醒各位，在我們中華民國的憲法裡面，據我所知，罷免權並沒有說限於20歲以上者。也就是說，必須年滿20歲才有選舉權，但罷免權似乎並未做這方面的限制。

接下來，講到立法院正、副首長的中立性應否保障的問題。我們研讀過英、美憲法的人，都很懷念美國眾議院的議長基本上大概都輪過一個總統的輪替，大概都在8年左右。像歐巴馬總統，他前一任時期的眾議院院長跟他一樣是民主黨，所以他很好過。可是，現在換了一個不同的眾議院議長，他就不好過了。如果我們針對立法院的院長建立一個體制，讓他跟總統一樣有8年，我覺得這是滿好的。而且，可以建立委員的資深制度，每個在座的各位都可以當院長，何必讓一個院長輪做那麼多呢？至於現在中華民國立法院院長的中立性，我覺得，現任院長已經做得太好了。

關於如何保障弱勢族群政治參與，我記得好像立法院剛剛通過了孔文吉委員所提原住民弱勢團體的相關法案，我覺得我們在這一點上做得滿好的。

我再回復一下，關於立法委員的產生，我個人滿注意這一方面的，現在的呼聲雖然滿大、滿高的，但是，我真誠地呼籲，執政黨與非執政黨雙方的委員到底要把我們的國家帶往哪個方向，是要走直接民權，還是走間接民權？其實，還是能夠坐下來談，讓立法院能夠走上正軌，雙方能夠達到一定程度的共識，一起來對外。我覺得，這在法律上是一個真正能有功效的地方。如果立法委員的席次增至225甚或300，然後，這些立法委員又可以兼任閣員的話，我不曉得未來的方向會是什麼？會比現在更好，還是更差呢？或許請各位捫心自問，而且，很有學術良知、很有遠大目光的看看，我們未來二、三十年以後的發展會是怎麼樣。也就是說，不要只著眼於目前，因為以後的政黨都會互相輪替的，每個政黨都希望能夠在國會裡拿到更多的席位，以保障它行使行政權。假若現在的立委席次又要回復到225席，甚或更為擴張席次；可是，今天我們對於當初席次減半的訴求還記憶深刻，這樣的主張會不會讓人覺得很矛盾呢？所以，請各位學者專家和立委好好思考一下，是否真有必要增加席次？

主席：謝謝李訓民老師。我跟李老師補充報告一下，有關票票不等值的問題，其實過去已有很多討論。比如說馬祖，大概3,000票即可當選。我在嘉義市當選的票數是七萬多票；立法院裡面獲得最高票數的是新竹縣選出來的徐欣瑩委員，她拿到十七萬多票，因為新竹縣的人口數大約是五十七萬左右，該縣也是一席。這會不會造成票票不等值的問題？所以，這也是討論的重點。

接下來，請國家政策基金研究基金會科技經濟組黃國鐘顧問發言。

黃國鐘顧問：主席、各位委員。詩經唐風蟋蟀篇寫說：「今我不樂，日月其邁。」我本來以為是太陽、月亮向前走的意思，結果是光陰似箭，日月如梭。我國改革開放二、三十年以來，政策還需要在街頭來決定，顯然，我們沒有落實審議式民主的精神，國會制度、政黨制度以及選舉制度都有很大的偏差。講到選舉法，美國最經典的判例就是Buckley v. Valeo，Buckley是一位美國聯邦參議員，Valeo則是參議院秘書長，他也是當時美國中選會的委員。最高法院判決的主旨是說，美國聯邦選舉活動法對於一些支出的限制是違憲的。因為金錢可以用在食、衣、住、行，可以用來吃、喝、玩、樂，也可以用作政治、經濟、社會意見的表達，不但候選人和他的家族如此，每一位個別的公民包括每個公司都有他政治意見表達的自由。而我國呢？想到金錢，就會想到買票或想到綁樁。為了綁樁，用金錢購買這些樁腳的勞務，算不算賄選？坦白講，法律上是可以研究的。以前我們去雲林、嘉義、南投的交界─草嶺，牆上寫著「廖福本委員吊火車尾當選」，表面上看起來是在諷刺廖委員，事實上是在稱讚他。對不對？他不多買票，也不少買票。多買的話，錢就浪費了；少買的話，就當選不上，前面花費都白花了。所以說，選票有它的計算價值和成效價值。所謂「計算價值」，例如，李俊俋1票、黃國鐘1票，這種叫做計算價值。「成效價值」是說，這些票累積起來夠不夠當選1席的國會議員。剛剛主席提到，有十七萬多票當選的、有二、三千票當選的，這些是當選的票數。其實我們還可以從公民數、人口數來檢視是不是符合一人一票、票票等值的精神。日本最高裁判所有許多則「一票格差」的判決，三十年來算是有進步。最近有一個爭論，就是鄰日本海的鳥取縣和島根縣，要因為人口數不夠，不要合併為一個單一選區。我父親和我妹妹曾經到鳥取縣參加過同學會，那邊的報紙還有寫到我的名字，因為那時候我在立法院服務。2014年4月台灣的人口數是23,382,948人，它的立方根是285席，剛才已有學者提到，稍後，林濁水委員也會提到這個人口立方根的問題，以前婚喪喜慶─早上送人上天堂，晚上送人入洞房─都有很多立法委員去捧場，現在只有一位現任的和一位跟他競選的兩人去，場面會顯得比較冷清，這是立法委員的社會功能。我會具體地建議，我國在不修憲的情況下，還是要學習德國聯立制的精神。所謂「聯立制」，是說依照政黨的得票率，代表一組的政治、經濟、社會的政策意見，來決定國會的席次比例。德國的單一選區選完了以後，還要用政黨比例的票來減去在單一選區已經當選的席次。所以，坦白講，德國是嚴格的比例代表制。我也瞭解修憲是很困難的事，不過，在憲法的字裡行間，我們是不是可以把縣市的立法委員撥17席出來，創設一個區域比例制，當作不分區分配之用？也就是說，在全國不分區與單一選區之間，有一個桃竹苗不分區、雲嘉南不分區，就像日本的北海道不分區、四國不分區、九州不分區一樣。詳細的說明在我的書面意見裡，敬請大家指教。

日本的選罷法一定禁不起德國聯邦憲法法院和美國最高法院的違憲性審查。因為日本的選舉活動還限制了家戶拜訪，最近才開放一些電子的競選活動，坦白說，我們的開放度比日本進步很多。在座的中選會法政處賴錦珖處長寫過整本公民投票的書，我覺得都很有參酌的價值。至於各位委員先進的提案，禮拜天基督教和天主教要做禮拜，禮拜六猶太教要休息，馬來西亞週休3日因為禮拜五回教要休息。所以，我覺得還是儘可能維持禮拜六投票。至於選罷法的假日要不要順延的問題，民事訴訟法和民法都是順延一天，行政程序法是順延半天，只有選罷法最嚴格，完全不延下去，這是為了避免有人提起選舉無效或當選無效的訴訟。關於國庫的補助，德國的聯邦憲法法院曾經有3則判決，說各個政黨合起來挖國庫的金礦是違憲的。而我國則有特殊的情形，選罷法第四十五條之五，有關合憲性的部分，我希望能夠加強。

最後，我們要建設一個民主、法治的國家，選舉制度、政黨制度以及國會制度都非常重要。其實它們是環環相扣、息息相關，我們要有討論、質疑、辯證的精神，國家才能夠進步。謝謝！

主席：請台灣大學政治學系黃長玲副教授發言。

黃長玲副教授：主席、各位委員。大家好！很高興今天有這個機會來參與這個公聽會。因為題綱很多，我簡單地針對3點表達一下意見。

第一個部分，是關於立法委員代表性的產生是否符合民主憲政的基本原則。從平等參與的角度來講，目前我國選制的最大問題就是，它是一個高度偏向單一選區制的混合制。在選舉制度的研究裡頭，這個東西在政治學界其實已經有定論；而且，我們做過性別研究的學者對此尤其熟悉。就是說，不同的選舉制度其實對於不同群體的參政機會，會產生不同的效果。單一選區制事實上是對於弱勢參政最不利的一個選制，它背後的主要原因，是當選民只能有一個選擇的時候，選民通常會傾向於選擇最符合這個社會的主流價值和主流形象的候選人，而這樣的候選人通常不會是女性，因為女性並不代表這個社會最主流的力量。在這個狀況之下，在當代的選舉研究和性別研究當中，我們其實可以很清楚地看到，複數選區制不管是我們現在用的混合制（有一部分是複數選區），或是歐洲比較常見的比例代表制、或是我們國家到今天還在使用的地方選舉裡的SNTV制度，相對來講，對女性參政都會比較有利。

正由於我們現在的選制事實上是偏向單一選區的混合制，單一選區產生的席次比例大概是國會總席次的三分之二，然後，全國不分區也就是政黨比例的這個部分只占三分之一。所以，目前的選制其實存在著不公平性。前面也有先進提到，單一選區制所造成的席次與選票之不等比例性，其實也是最高的，因為它是贏者全拿。我們今天如果要改變國會的選制，除了修憲以外，幾乎沒有第二條路。就是說，如果今天要讓這個選制變成比較合理，那就更不要談；目前我們的憲政結構，我想，大家已經討論很多了，包括權責不相符等種種問題。純粹就選制的角度來講，如果要讓這個選制變成一個比較符合平等參與精神的制度，我想，修憲是很難避免的事情。

剛才吳教授有提到，目前我們的選制在全國不分區的部分，婦女保障名額占50%，他覺得太高了。我想提醒一下，這個所謂的「50%」，其實從總席次來看，只有大概15%而已。事實上，目前全球的選舉制度當中，不論是透過政黨的內規、選罷法、政黨法或透過憲法的規範，針對性別有所謂「性別配額」這種規範者，已有超過一百個以上的國家，這是一個全球共同的趨勢。從1990年中期以來，這個趨勢方興未艾，實施最徹底的國家是北歐國家，幾乎是我們所謂的斑馬制，在總席次中保障50%，大部分的趨勢是在25%至40%之間，我國目前的比例是低到只保障15%，所以不應該再下修。至於吳老師所提到的改為保障三分之一，任一性別不低於三分之一，這部分倒是可以用在地方制度法的修正中，因為目前地方制度法的每一個選區是婦女保障名額每滿四席須有一席，這部分國內性別研究學者及民間婦女團體都已提出，而且已經列入2011年行政院核定通過的性別平等政策綱領中，希望未來在地方制度法的地方選舉可以改成，每滿三席中任一性別須有一席。

其次，有關平等參政的政黨補助金部分，目前在國會席次的分配門檻是5%，也許應該要下修，政黨補助金及席次的分配門檻都在5%，其實都太高了，如果是考量避免國會政黨數過多，不希望在席次的分配門檻上做過多變動的話，我認為至少在政黨補助金的分配門檻上要降低，降到2%，因為全世界很多國家皆是如此，這部分不牽涉到修憲，是直接在選罷法中即可處理的議題。如果從積極參政的角度來看，學界及民間團體過去也曾建議，針對目前分配給各政黨的政黨補助金，其實應該要設定一個比較有積極意涵的平等參政基金，換言之，國家基於各政黨的得票數給予直接補助，而補助金額中有一定的百分比是限定其用途的，即各政黨可以運用這筆錢，必須著重在促進弱勢參政，它可能是女性或勞工，也可能是目前在國會中代表性不足或低度代表的團體，所謂的平等參政基金也是在選罷法的政黨補助金條款中即可處理。

其三，關於選舉權及被選舉權的問題，目前我們的討論比較著重在選舉權的年齡下降到18歲，在民主政治發展的歷史中，選舉權通常都是與服兵役及納稅綁在一起，即權利與義務必須相符；但在被選舉權方面，各國的做法差異很大，我在此要誠懇地建議各位委員，必須思考一件事，當選舉權的年齡下降到18歲時，被選舉權也應齊頭調整，其核心概念是，我們看到很多國家有被選舉權的年齡限制，在我國亦然，不同層級的選舉有不同的限制，例如直轄市是30歲，但進一步地思考是，訂定30歲的基礎為何？其實沒有人說得出來。而當代民主國家針對任何民主體制的設計，有一個重要的核心概念是，當國家要限制人民的權利的時候，必須要說得出一個道理來，在國際上對此完全不做限制，即選舉權及被選舉權都是18歲的國家，其實也就是當代被視為平等性特別高的北歐國家，個人謹提供以上資訊供大家參考，謝謝。

主席：謝謝黃老師，有兩件事向您補充報告，首先，關於將選舉權的年齡降到18歲，目前立法院已提出正式的修憲案，但是還未列入討論；而被選舉權的年齡限制，包括一般的23歲、直轄市的30歲及總統的40歲，目前都有相關的提案，但是都還沒有列入程序委員會中。第二，您特別關心的弱勢參政，我們嘉義市從第一屆到第八屆的市長，全部都是女性，現任議長也是女性，嘉義市只有立委是男性。
請東吳大學政治系謝良承講師發言。

謝良承講師：主席、各位委員。今天有七個題綱，主席說發言亦可不限於這七個題綱，首先，我要呼應黃老師所提的，如果未修憲，其實會有很多後續的問題，最後可能會白忙一場，修法會淪為做白工。

其次，自去年九月政爭到今年的318運動，已經確立現行的半總統制已無法解決重大的政治僵局，所以，我們必須先確立憲政體制，包括中央政府的組成方式，才可能影響到立法委員的產生方式及其代表性，後端的國會席次才可以獲得解決，從此一思考邏輯延伸，包括我們現在所要處理的罷免問題，其實依照中華民國憲法的設計，選舉與罷免具有對等性，是將它們放在同樣的天平上看待，說實在的，這是中華民國憲法在設計上的一個邏輯問題，在國外，可能偏重於政治人物的瀆職、行政責任等，甚至於對其道德要求比較高，所以，如果遇到重大爭議或個人事件，他可能必須請辭下台，而不是等到人家來罷免，當然如果等而下之，我們去談選罷法中有關罷免的規定，有些條件非常嚴苛，甚至是荒謬的，例如不能宣傳及募款經費上之使用等等，當然以當下的環境去看，如果特定的政黨或委員再去修改選罷法，將罷免的條件提高，這在利益衝突上是有問題的，請三思。

其三，關於選舉經費、經費補助，以及政黨政治公平環境的問題，包括在憲政架構下對於政黨的定位為何，在政黨有一個明確的定位之後，我認為應該優先訂定政黨法，而且要去解決台灣民主政治中很重要的問題，即黨產問題，因為一個政黨如果可以從事營利事業，包括政治獻金或公職人員選舉罷免法中沒有去解決政黨對於個別候選人的補助上限的問題，則我們的政黨政治永遠沒有一個公平競爭的空間，這是極為關鍵的問題。

其四，有關立法院正、副院長是否應中立性的問題，這也是延續到憲政架構的問題，一旦憲政架構確立，如果偏向內閣制，其實行政與立法是合一的，就比較沒有這個問題。若是總統制，看美國的情形，是由副總統擔任參議院院長，當然在議事上，可能在主持會議時會有中立性問題。如果大家認為目前台灣在這個無法修憲架構之下，要去談國會議長中立性、國會五法及國會改革方案等問題，可能會較為適當，它不全然是公職人員選舉罷免法的範疇。

其五，關於選舉權的年齡問題，我要呼應黃老師剛才所提到的，即如果將選舉權的年齡降到18歲，被選舉權也應適度地降低，甚至於針對個別公職，在選罷法中的規定非常零碎，是怎樣的公職有多少年齡，如果要大致上的參考值，我認為稍微調降5、6歲是合理的，因為，以目前民主多元社會的年輕世代來參與公共事務的經驗而言，我認為適度調降5、6歲的門檻，是符合現在的政治現實。

最後，有關於保障弱勢族群參政的問題，我在書面中提到兩部分：原住民及經濟弱勢的族群。對於後者，如要強化政黨責任的話，當然要考慮到比例代表制或單一選區的問題，若為單一選區，在這一部分的保障比較有疑義，但若是如其他老師所提的，比例代表制的席次太少，應適度地提升，我認為強化政黨的角色，甚至於降低分配的門檻，讓小黨能夠有席次進入國會的空間，是較為合理的。另外，關於原住民的議題，我建議在既有現行的代議制度之外，還要考慮到民族議會的設置，甚至於對於各部落或各部族會議，必須給予諮詢性角色，也就是在正式的議會通過法律或預算之餘，我認為這樣的文化或族群議會的諮詢性質，它所提供的意見，如果能夠做為地方議會或中央的國會在某些特殊的議題上，做些限制或牽制的效果，對於台灣的弱勢族群參與政治，其實是一個較佳的保障。

主席：謝謝謝老師，我在此向各位報告，剛才很多人提到修憲的問題，依照立法院組織法第九條的規定，其實我們有修憲委員會，據我的了解是，沒有開過會，目前，我們有提出一些修憲案，但至目前為止，全部擋在程序委員會，所以修憲的問題，到底如何克服，嗣後各位亦可針對此一問題發言。

接下來請實際參與過修憲的前國大代表劉一德先生發言。

劉一德先生：主席、各位委員。今天的討論題綱其實是兩大部分，一是有關選罷法，我們的主張其實是很清楚的，希望能降低罷免的門檻，剛才黃教授所提到的政黨補助，我們台聯有提一個案子，也是主張2%就應給予補助，如果就立法委員的選舉來看，如果已經有30多萬票了，結果竟然連補助都有問題了。

第二，有關憲法的問題，老實說，今天我來此談憲法是「莊孝維」，我認為憲法完全不可能動了，在2005年5月14日的修憲，其實已經宣告台灣未來的修憲已經死亡，不可能修憲！請各位看看第十二條的規定，修憲須有四分之一的立法委員提案，這很簡單，民進黨立委就可以提了，但須四分之三的委員出席，所以要國民黨的同意，然而現行的立委選舉制度，是對國民黨最有利的制度，為何它要同意呢？而且是四分之三的委員通過才會提案。在提案之後，必須選民總額的二分之一贊成，不是二分之一的人出來投票，而是總額的二分之一贊成，才會修憲通過。請大家摸摸良心，現在公投法投票率二分之一的門檻都已經吵翻天了，大家都說不會過了，阿扁時代投了六次都不會過，那麼還要選民總額的二分之一出來投贊成才會通過，這不是「莊孝維」嗎？所以，剛才有人談到要修憲，我要不客氣地講一句話，是打手槍、「莊孝維」，不可能修憲通過的。這樣的規定是害到子孫，以後他們要改選舉年齡為18歲或認為德國制比較好，要增加席次，那都是空談，因為憲法是動不了的。

因此，請各位不要忽視2005年修憲所造成的災難，我記得在那年修憲通過的前後，就曾寫過「修憲的十個災難」，沒想到奸詐的國民黨及愚蠢的民進黨呼攏一下就過去了，我還記得當時一個演員倪敏然自殺，報紙一個月都在炒他的自殺新聞，沒有人在關心修憲，當那個修憲條文一通過，除了剛才我所說的，以後的修憲永遠是不可能之外，此一惡化型的日本式單一選區兩票制，根本就是為國民黨量身訂製的嘛！把台灣劃為73個單一選區不就是在選鄉鎮市長嗎？當時台灣的鄉鎮市有309個，現在有了直轄市之後變成多少我不知道，當時我計算了，在309個鄉鎮市中泛藍的國民黨籍及因犯案暫時被開除黨籍的有九成，約270幾個，而泛綠則為30多個，在選鄉鎮市長時是這樣的結果，當最後我們採用了單一選區制度，是類似於在選鄉鎮市長的制度，你說國民黨會贏，還是民進黨？當然是國民黨，它在區域代表都贏光了，又再來分34個席位，另外還有6席原住民，也差不多都是藍的，只有一個高金素梅是無黨籍，但也是偏藍，政黨票的34個席位，當初如果是用德國制，就不會那麼慘，因為德國制是用政黨票來決定總額，但我們採用了日本式單一選區，台聯得到的117萬8,000票，才在立法院拿到3席，如果採用德國制，台聯黨會拿到11席，當然德國制是浮動制，它有一個基準，扣除第一階段，我們在第二階段有9%多，不算浮動的話，大概可以拿到11席。而且，如果當時阿扁接受我們的意見，採用德國制，則現在馬英九做的總統是空的，他只是每天去孤兒院看看孤兒，去外面作作秀，行政權就要交出來了，因為國民黨拿的政黨票才47.5%，你去看2012年的國民黨，在政黨票上並未過半，但他為什麼在執政？是因為採用日本制嘛！我相信以親民黨這次在選後的立場，他們一定願意與台聯黨及民進黨組成聯合內閣，則現在的行政院長就是蔡英文了，這兩年可能也不會弄得那麼慘，就是因為當初採用日本制，國民黨的政黨票才47.5%，因為區域拿得太多了，所以它執政了，而且我向你保證，這是無法改變的，國民黨很奸詐，又把總統選舉與立委選舉合併選，立委就是國民黨的鄉鎮市長，就是專門負責買票的，為馬英九買票，所以總統做得很爛，結果還是當選，馬英九在連任前的民調都沒有超過30%，我記得只有一次是32%，民調那麼低，為什麼還能連任呢？就是椿腳立委在買呀！這在地方選舉過的人都知道嘛！國民黨其實是一個選舉買票公司，在地方有待過的都知道，他平常都在經營，但是什麼叫做經營，就是紅白包呀！那個行情是固定的，紅包一包6,000元，白包一包5,000元，平常時椿腳就養飽了，選舉一到，其實他根本不必買票，也會連任。只是有時算一算會很危險時，錢就下去了，買票是在補票。選舉過的人都知道，而這樣的選法又和總統選舉卡在一起，你說會不會完蛋？我從大學時代就是偏綠的，現在雖在台聯，可是還是綠營的人，我要很悲觀地說，這個制度是無解的；但是有一個辦法，若等一下有第二輪發言，我想要提出一個方法，就是台聯可能會提出一個釋憲案，讓2005年的修憲宣告無效，唯有宣告無效才能有解，否則修憲門檻這麼高，要怎麼去修？大家覺得好的制度、合理的制度一放到修憲裡面，就變得不可能。讓大法官宣告修憲無效，並非首例，1999年9月3日的延任當選案也修了一個東西出來，隔年3月大法官會議解釋該修正無效，4月26日即宣布解散國民大會，所以是可以的。等一下如果時間足夠的話，我再向大家解釋2005年5月14日的修憲是完全沒有正當性的，因為有很多數字可供參考。

主席：請前立法委員林濁水先生發言。

林濁水先生：主席、各位委員。有關修憲的可能性，我認為是有可能的，理由如下：一、根據民意調查，有高達68%的民意認為現在這個憲政體制不能用，認為還OK的有22%，這樣的落差比支持服貿、反服貿還要大，也比擁核、反核還要大好幾倍，這樣的民意如果轉換成街頭力量，對自己政治前途很看重的人寧願站在那22%去對摃那68%，我認為這種人恐怕是少之又少才對。

二、因為修憲和一般的公共政策有很大的不同，任何的公共政策就是在分配利益，你分到了，別人就分不到。任何一個在立法院被阻礙的公共政策，其實就是在利益分配的時候，裡面有魯蛇與其對抗。我們再看修憲的魯蛇在哪裡，我認為基本上是沒有魯蛇的。因為老百姓認為在權責相符的制度下，不要讓一個支持度10%，政務根本不能推動，一、兩年之後就要下台，令老百姓非常痛苦的總統繼續坐在那邊，老百姓可以不必忍受，因為老百姓喜歡的是權責分明的制度。

至於立法委員的部分，在新的體制裡面，立法委員的權責可以得到發揮，尊嚴可以得到照顧，還有最重要的一點，就是將現行的113席─全世界最荒謬的席次，重新改過來。有關馬總統的部分，公共政策分配利益受到魯蛇的抵制，已註定他這兩年不可能有成就，但如果他改變方向，讓那22%也跟著他走，那麼幾乎是100%支持的修憲大業便能在他的任內完成。我認為這是他唯一可能有的政績，也是不得了的政績，這已經不是政策問題，而是讓國家長治久安的體制在他的手上完成。

對於未來希望成為國家領導者來說，這種爛制度行嗎？陳水扁10%，馬總統10%，現行憲政體制的混亂，連英國人都知道我們的政策不是在立法院，不是在總統府，也不是在行政院，而是在街頭形成的。這樣的狀況，如果能夠改變的話，將來的國家領導人可以有一個好的制度來運作，支持度便不會只有10%─努力選了半天，成為國家領導人，卻在10%的羞辱之下下台，幹嘛這樣呢？這樣看起來，修憲的時間已經到了，沒有敵人，因為現行體制已被證明是絕對不可行。

劉一德先生說國民黨是既得利益者，沒有錯，減半以後，金、馬、原住民8席等於保障藍軍，這是既得利益，好像很大。事實上，席次減半已經讓國民黨的利益被削減到很薄弱的程度，理由很簡單，如果照著比例減半比例代表制的話，那麼複數選區選出的席次會跟選票接近，則民進黨與國民黨再怎麼選，總票數都不會差很多，區域的選票也不會差很多，因此那8席就白白送給國民黨。除非兩黨是50比50，則國民黨穩贏，因為是單一選區；萬一變成51比49，則民進黨拿回那8席的機會就有8成以上；如果是52，就絕對翻盤。所以那個效益已經很小了，為了那麼小的效益，讓一個總統變成只有10%，實在不值得，因為維持現制沒有贏家，修憲的話，大家都是贏家，它是一個公共財。
最後，針對今天的題目，本人有下列幾點看法：一、為什麼修了7次還要修憲？因為不修憲，不能改選國會，只好修一點點；不修憲不能選總統，只好修一點點；不修憲不能凍省，又修了一點點。修那麼多次之後，最大問題是無法做配套處理，東修一點，西修一點，結果是各個地方互相牴觸，成了全世界最怪異的憲法，裡面有很多是全世界獨一無二的現象。像立法院委會員裡面有二位召委，雖說是內規，但是不修憲的話，這項內規保證改不了；還有兩黨都有的中央黨部是在體制之外，總統硬是兼任的話，會被人罵，總統不兼任的話，那個黨主席又在外面無所事事，這樣的情形，美國找不到，在歐洲也找不到。類似的怪胎現象漫山遍野，每一個怪胎都是一個地雷，隨時可以引爆成為政爭的根源，一旦陷入爭端，我們也沒有解決僵局的機制，而這些反而是製造僵局的憑藉，所以這漫山遍野的怪胎、漫山遍野的釋憲非改不可。

改的時候有一點很重要，即選制問題，我建議大家去看看歐洲國家的席次是如何安排的，不要以為坐在台灣就是最大，他們最多不會超過660席，至於較小的國家，除非是不到百萬人口的迷你國家，否則他們的席次不會少於150席。去查查看，台灣是不是國家，要不要長得跟人家相像，人家用腳走路，我們非要用手爬，你才高興？人家150席，我們偏偏不要，150席不能運作嗎？看看我的這篇文章，那並不是什麼高深學問，它是一種commonsense，有了commonsense之後再來講話，否則是誤人子弟，害了國家。

二、有關選舉罷免、公投門檻，甚至直接民權，大家說用它來補助代議政治，我舉雙手贊成。代議政治一定要有直接民權來做匡正，但若代議體制本身不良的話，直接民主再怎麼好，只要直接民主，沒有公投，沒有罷免的地方，那麼這個政策就會亂七八糟，國家一樣爛，更何況我們總不能一天到晚都在公投吧！代議政治老是搞不好，一會兒公投，一會兒罷免，大家會累死的，老百姓並不是很愛上街頭，上街頭是很辛苦的！所以我們支持直接民主，但是代議政治也一定要搞好。談到直接民主，就會想到瑞士，難道瑞士是把代議政治隔在一邊，純粹靠直接民主嗎？完全不是！他們因為代議政治運作得很好，儘管直接民主會經常投出像卡車要扣幾百法郎費用、酒要怎麼賣等類似議題而變成公投通過的憲法條文，但是整個國家都可以運作，這些都沒有關係，因為他們的代議政治是OK的。

所以代議政治本身如果爛的話，直接民主亦無從補救；代議制度好的話，直接民主補救的功能就很強大。以上發言，敬請各位指教。謝謝。

主席：請台大政治學系張佑宗教授發言。

張佑宗教授：主席、各位委員。本人等一下的發言可能與從事政治實務的兩位不太一樣，我們可能會講的比較學術性一點，專有名詞會多一點；雖然如此，我們很多的理念是相通的。在討論七大題綱之前，我認為我們必須要有幾個基本觀念，針對台灣憲政制度的法律問題，我們必須與歐美一些民主先進國家先做比較，才能凸顯出我們的問題和缺點在哪裡；另外，我們比須從一個比較實證的觀點，去探討該制度本身會造成什麼樣的政治後果之後再來做，而不只是針對條文來做分析。基本上，我們必須從這個立場來看待這七個問題。

像我們接受社會科學訓練的人，都會告訴學生說社會科學是沒有標準答案的，因為從不同的理論觀點切入，會得到不同的答案；重要的是我們要站在什麼樣的角度、觀點去看待這個問題，再合理導出一些可以解決的方案。所以我們是站在深化台灣民主的角度去討論這些問題。目前歐美國家在深化民主的部分，有三種作法，一是不斷改革它的代議制度；二是引進一些直接民主的設計，包括公投、罷免等等；三是所謂的審議式民主，它在歐盟的發展是非常快速的，在整個政策的制訂及執行過程中，也融合了很多的公民團體，已逐漸有建制化這樣的趨勢。所以我們必須要從一個比較大的視野來看待這些問題。個人是站在深化民主的角度，從這三個不同的觀點來看今天的討論大綱。

首先是國會議員的選舉制度，基本上，沒有一套選舉制度是大家都可以接受的，每一套都有其制度上的偏差及公正性問題。比如單一選區相對於多數決制度，它強調的不是代表性，而是治理性；如果我們用比例代表制的話，它強調的是代表性，但也會造成小黨林立。現在有很多國家是採混合制，像台灣就是一個例子。所以就學理而言，沒有一套選舉制度可以完全符合所有評鑑標準。

基本上，個人是比較站在保護弱勢的角度，如能修憲的話，我建議國會議員改用比例代表制，一來可以讓各政黨去重視少數的問題，二來在國會裡面就會有很多黨，多數黨必須連結很多小黨，讓權力變成相互分享，而非獨占，它不是零和遊戲，而是讓立法院的運作可以有很多很多不同的組合，這次可能是ABC結合，下次可能是BCD等等，不但可以增加代表性，也不會讓我們的國會運作再出現兩黨對決的僵局。所以，就學理上來看，如果可以改變我們的選舉制度，這是一個未來的思考方向；至於名額方面，我沒有太大的意見。

在罷免方面，最近大家討論的比較熱烈一點。就美國的經驗來看，美國在州的層級，其實是常常提罷免，一年可能有一、二百件，他們從1912年實施到現在，罷免成功的就有兩位州長，下面的層級就更多了。個人認為罷免是直接民主的展現，應該適度放寬門檻，我們目前的門檻是高了一點，得要投票者過半數，個人認為可以降低，因為我們沒有理由去假設，上次投給我的，這次還是支持我，他可能會改變心志。所以我們不要僵固在一定要過半數的人投票、同意才可以，我覺得這個邏輯是錯誤的，因為我可能改變我當初的決定，讓這些選民再重新思考一次。

有關立法院長的角色，英美國家各有不同的設定，在英國他是中立的，在美國他不是中立的。議長在議會裡面要扮演什麼樣的角色？他只是一個辯論的主持人？還是說他必須介入政黨領導，讓這個法案能夠通過？這一點是我們要思索的，並沒有絕對對錯的問題；我們的立法院院長，究竟要走英國只是來主持會議的，還是要像美國的議長領導眾議院，來推動法案？

有關投票、罷免被選舉年齡問題。記得在十幾年前，我去參加國民大會所舉辦的公聽會時，就曾討論過這個問題，當時的聽眾是台北市前三大志願的高中學生，他們一致反對將年齡降至18歲，我當場將他們訓了一頓。他們用了一個很奇怪的理由，說他們還沒有能力，還沒有辦法去享受這個東西。我說18歲還是20歲才有能力是當地文化界定的問題，並不是很絕對的說是18歲或20歲，該國的文化認為18歲已經成熟，或是20歲才成熟，這是可以討論的問題；而且有很多18歲的人都已經在工作、繳稅或當兵了，為什麼他們不能享受權利，這是非常奇怪的事情。現在全世界只有少數幾個國家是20歲，大部分都是18歲、16歲，尤其是以18歲最多。日本眾議院剛剛通過要降為18歲的法案，韓國在2007年也降到19歲，大陸是定為18歲，我們卻還是維持在20歲，新加坡是21歲，這是非常奇怪的事情。

最後我要講一點，其實我們的憲政制度有太多的分立，但是缺乏相互之間的制衡關係，行政、立法分立，但是缺乏兩者之間相互制衡的那種設計，我覺得這一點有待日後修憲的時候加以考慮，謝謝。

主席：第一輪的發言到此為止，等一下請行政單位表示意見並回應各位學者專家所提的意見。

現在請內政部林次長發言。

林次長慈玲：主席、各位委員。針對今天討論的7個題綱，我剛剛很認真的聆聽了各位學者專家所提的意見，關於立法委員的席次和選舉年齡的問題，立法委員是如何選舉，要兼顧到單一選區、比例代表制怎麼樣分配，而且還有縣市代表性的問題，其實在憲法都已經明定了，剛剛也有提到聯立制、並立制，如果要就這個部分做改變的話，就必須回到修憲的層次，因為在憲法裡面都已經明定了，像比例代表制是用政黨的選票等等。

我們可以回顧立法委員席次的變動，在86年修憲的時候，立法委員的席次是定為225席，到了94年修憲又改為113席，而且把立法委員的任期由3年調整為4年。現在是不是應該要立刻去調整，我覺得還是要尊重立法院討論的結果，因為這是修憲的層次。席次過多會造成政治資源的浪費，席次過少會使國會議員的代表性不足，同時還關係到國會的議事效率、品質等等，所以這個部分需要由立法院進行通盤的考量。

至於選舉的年齡，內政部先前曾經召開過座談會討論這個議題，因為憲法上有明定年滿20歲有選舉權，有學者專家提到罷免是不是沒有年齡的限制，可是我們的設計是必須有選舉權的人才有罷免權，兩者是相結合的，所以其實還是要年滿20歲。張教授剛才有提到很多國家都已經降到18歲，我們在開座談會的時候，大家也認同這個問題可以考量，但是還是必須要透過修憲，有人認為不必修憲而只要修選罷法就可以了，但是從憲法文義和相關規定來看，憲法也有規定總統的被選舉權是40歲，如果我們認為只要變更法律的話，可能會對憲法位階的挑戰性太大，所以還是必須要回到修憲的層次。學者專家在討論的時候也特別提到，國家對成年人必須考量到民法上的行為能力和刑法上負刑責的能力，可能要併同考量，這個問題並不是只有單一的面向。

關於婦女保障名額，黃長玲副教授有提到現在實質上的保障只有15%，因為我們不可能在單一選區制再去做婦女名額的保障，所以只能夠保障不分區，因此我們才將不分區和僑選的門檻定得比較高，定為二分之一，但是如果以本屆立法委員現在的席次來看，區域選出來的立委，包括原住民選出來的立委比例已經達到25%，如果再加上不分區和僑選的話，婦女保障名額達到百分之三十三點六幾，所以也差不多有三分之一的比例，這個比例是不是要做調整，關於立委的部分要回到修憲的層次來討論。至於要不要先去修地方制度法，把現在的4名選出1名修為不得超過三分之一，我們內政部也開過座談會，與會人士有不同的意見，比例的增加到底是要外加或內含，我們會就選罷法和地方制度法的修正繼續進行討論。

關於罷免權的限制，我在此向大家報告立法的緣由，當初在設計罷免制度的時候，對於是否不得宣傳等等有兩個考量，一個考量是認為，已經產生了當選人，如果我們的門檻非常寬鬆，那些落選的候選人或是其他選區沒有支持他的人就可能提出更多的罷免案，這樣會造成政治上的波動跟不安，所以才會做相關的限制。至於罷免是不是應該要宣傳，當時的考量是認為，已經當選的人有比較豐厚的資源，如果讓大家都有這樣的途徑，當時立法者認為這樣反而是有利於當選人，所以才會做這樣的設計，就是為了讓想要罷免他的人跟當選人一樣都沒有宣傳的機會。最近各界有做相關的討論，我們會先審慎蒐集大家的意見，再來研修相關的法律，期望能夠達到使競選公平的目的，而且是有效的執行。對於各位委員和學者專家所指正要如何落實直接民主的部分，我們都會一起來做考量。

關於政黨補助經費的門檻，有學者專家提出兩個部分，一個是政黨競選經費的補助和不分區立委席次保障的分配部分，還有一部分就是回到憲法的層次去。關於經費的補助要不要下降到2%，我們覺得可以討論，至於到底要降到多少，我曾經在立法院和大家分享過，在這一次立委的選舉中，有一個政黨是健保免費聯盟，這個政黨唯一的政見就是不必繳健保費，這個政黨的得票率也超過1%，所以怎麼樣讓經費能夠對於整個政黨政治最有幫助，內政部的立場是覺得可以一起來討論要定為多少。

在今天的議題裡面也有討論到公費競選部分的經費是否要增加，目前政府提供公費選舉的補助項目包括候選人競選經費的補助、一定額度之競選經費還可以有賦稅的減免、印發選舉公報的補貼、辦理公辦政見發表會、辦理政黨從事電視競選宣傳等。我們也曾委託學者專家進行研究，學者專家認為，若與相關國家做對比，這樣的經費提供和機會尚屬適中，當然，他們也覺得有些規範仍有不足之處，應該要加強。如果各界認為這部分應該要增加，我覺得這部分還是可以討論，但是究竟要增加什麼項目？增加的項目會不會讓國家的財政負擔過重？方才也有老師提及，國家是否應該投入太多、過多經費在競選上？會不會讓候選人隨便就來參選而耗費政治資源？在修法時，這些都可以納入考量。

關於年齡的部分，方才我已經做了報告，至於原住民參政方面，方才我也提過婦女保障的部分，而原住民的弱勢參政保障方面，憲法已明定對原住民立委的保障，在地方公職方面，關於民意代表的部分，公職人員選罷法和地方制度法都有相關規定，此次書面報告均有提及，我就不再贅述。關於地方行政首長的部分，只要是山地鄉，包括現在已經納入直轄市的區，這些區原本是沒有民選的，是官派的，今年底也都要改為直接選舉，而且是以山地原住民為限，所以目前我們對於原住民參政的保障是有一定的比例。
此外，也有人提及民主制度上有沒有特別需要採行的部分，在此跟大家分享的是不在籍投票，我們認為應該推動不在籍投票，因為大家覺得目前許多門檻，包括公投的門檻、罷免的門檻是不是太高？如果有不在籍投票，包括選舉和公投都有不在籍投票，我相信也可以解決一些問題。目前有兩項法律已送至立法院，即總統副總統選舉罷免法以及公民投票法，我們跟中選會進行密切討論後希望以全國單一性的選舉或者公投來做不在籍投票，嘗試做這部分可能會比較穩當，如果這個制度可以被接受、完成修法並且採行的話，後續的各種選舉是否也能採不在籍投票？我們跟中選會會做更密切的聯繫，謝謝。

主席：謝謝林次長仔細回答許多問題，你也不忘推銷不在籍投票，不過，不在籍投票還是要在內政委員會仔細審查。接下來請中選會法政處賴處長發言。

賴處長錦珖：主席、各位委員。在此謹針對方才所聆聽到的意見作以下兩點回應，其實也是做個釐清。第一，關於罷免民意代表的提議和連署人數門檻方面，本會無意見，但是計算基礎方面恐怕需要再做斟酌。現在的選罷法在83年10月20日修正前，都是按照原來選舉區應選名額除以該選舉區選舉人總數所得商數做為罷免民意代表的計算基礎，83年因為引發罷免核四立委事件，大院委員自己提案修法，將罷免民意代表提議及連署人數改為直接以原選舉區選舉人為計算基礎，大幅度提高提議及連署的門檻，但是那時候民意代表都是複數選舉區，因此可能會導致罷免連署人數高於被罷免人的得票數，而且大選舉區獲得相對多數選票的代表，要由大選舉區全部絕對多數人通過才能罷免，邏輯上是有一些矛盾。目前立法委員已經改為單一選舉區了，因此以選舉區選舉人為計算基礎應該是符合法理的，但其他的地方民意代表仍然是以這個來做為計算基礎，這是否妥適？這一點恐怕需要再做斟酌。

第二，關於罷免活動的部分，目前可以找到實施罷免的國家其實並不是很多，美國是19個州允許罷免公職人員，29個州允許罷免郡以下地方公職人員，至於委內瑞拉、菲律賓、韓國、日本、加拿大英屬哥倫比亞、阿根廷等，他們的罷免活動都沒有特別規範，像加拿大英屬哥倫比亞，連署完畢就由選舉總長判定，若連署人數到了就罷免了，不需要投票，菲律賓則根本沒有罷免投票，只有選舉投票、補選投票，被罷免人要參加選舉，若得票最高就沒被罷免，若得票低的話就被罷免了，美國的制度大概也是一樣，有些是選舉和罷免一起舉行，有些是分開來個別舉行。

回到目前我們選罷法的制度，第八十六條第三項指出，罷免案之進行，除徵求連署之必要活動外，不得有罷免或阻止罷免之宣傳活動。這是民國72年增訂的，現在我們只能推測當初的理由，方才林次長已經講過了，為了讓在位者在罷免方面不要有在位優勢，但我們推測那時候因為還有資深代表的問題，所以可能認為乾脆就全部都不要有罷免活動，可以減少資深代表不能罷免、增額代表可以罷免這些問題。

關於罷免的演進，以我國實務經驗來講，已經有一點混血兒的性質，我們現在的罷免已經不太是針對個人本身的問題，而是針對他所做的一些決定、對議題所做的決定，像對服貿、核四等，所以有時候是針對人和針對事的混合體。總之，我們委員會認為相關規定已經有點過時，所以也做了一些修正草案，為了單純化，所以就候選人本身來做規範，而不再就他背後議題的正反意見來做規範，目前草案包括開放宣傳活動的範圍，就是針對罷免、被罷免雙方進行規範，而其他的獨立活動包括背後議題的贊成或反對，沒辦法在選罷法當中做規範，規範體例大概也是參考選舉活動的體例來做規範。此外，選舉罷免訴訟制度也要配合整體來規範，草案已經送到大院了。至於選務的部分，本會並無別的意見，謝謝。

主席：謝謝賴處長。我們在審查罷免法的時候，會針對這部分詳細討論。剛剛又有兩位我們邀請的學者專家到場，分別是陳耀祥老師跟廖達琪老師，等一下我會先請兩位老師發言，時間為6分鐘，得延長2分鐘，然後我們再開始進行第二輪的發言。

請問其他行政單位有無補充意見？（無）無補充意見。

接下來請台北大學公共行政暨政策學系陳耀祥助理教授發言。

陳耀祥助理教授：主席、各位委員。今天很榮幸受到立法院內政委員會邀請，來參與「從公職人員選舉罷免法探討我國民主憲政體制」的公聽會，因為剛才在學校上課，沒有辦法即時趕到。

我補充幾點請大院參考，剛才有談到選舉跟罷免，各位也知道，很多先進國家不見得會有罷免制度，比如以德國來講，就只有選舉制度，沒有罷免制度。不過因為我們的憲法中有罷免制度，所以立法院在選罷法的部分必須針對罷免為一定的設計。我們已經再三強調過，罷免本身跟選舉本身是一個相對稱的制度設計，選舉是人民基於主權原則，把自己的權利交付給這些代議士，所以罷免基本上是一種收回權利的制度設計。個人以為選舉的制度跟罷免的制度是要有配套措施的，不能選舉制度相對比較簡單，而罷免制度相對比較難，這反而會影響到我們所謂的民主原則與正當法律程序的要求，也就是我的權利怎麼給，就該怎麼樣收回來，這是最基本的。這是一種所謂相對性權利的制度設計，也請大院在參考這個部分的時候，對於罷免制度將來相應的各種門檻設計或其他程序設計也都能考慮到。立法院最主要的功能就是設計各種法律制度，讓人民可以方便的行使他的權利，如果以參政權的部分來講，在目前憲法還有罷免制度的情況，請大院要斟酌罷免制度的設計。

另外則是關於參政權年齡的設計，憲法第一百三十條有規定20歲的投票權門檻，相信剛才已經有很多人提到，但有一點要請大院參酌的是，中華民國憲法是在1946年即民國35年制訂的，當時第一百三十條裡面規定投票的門檻就是20歲。以我個人的研究，我認為這是因為當時民法的關係，因為民法是民國18年就有了，而民法的成年是20歲。因為這是憲法的問題，我們認為如果大院將來要修憲，把投票門檻降低為18歲，這部分我是贊成的，但是大院可以先思考，是否也把我們成年的門檻降低到18歲。其實現在包括刑法裡面的刑事責任、包括很多行政法上的責任能力，都是以18歲為門檻，我建議應該把成年年齡降低到18歲，否則將來會出現18歲就可以投票決定國家大事，可是在做自己私人的利益決定時，卻要滿20歲才可以，會出現立法不對稱、立法不均衡的現象，所以我建議大院也要考慮把成年年齡降為18歲。

至於其他部分，我想學者有很多見解，在選罷法的設計中，我一直覺得有一個地方是非常重要的，就是地方選舉的問題。雖然今天的討論有很多是立法委員選制的問題，可是選罷法是在各位的手裡，我個人認為地方選舉也應該適度引進政黨比例代表制。各位都知道，地方自治是民主政治的基礎，地方自治如果沒有處理好，國家的民主政治是不可能進步的。就地方自治來講，地方的公職人員是如何選舉產生的？尤其鄉鎮市的這塊，是大家所詬病的部分。我們認為地方的議會，比如直轄市或縣市議會，應該適度引進政黨比例代表制，我認為應該有百分之五十的議員是由政黨比例推出，類似立法委員一樣。至於鄉鎮市的部分，我認為鄉鎮市長的選舉應該跟鄉鎮市民代表的選舉合一，跟歐陸式的一樣，把行政跟立法合一，部分的席次也可以考慮由政黨比例代表制的設計推出。

至於進一步比較細節的部分，因為時間的關係沒有辦法提出來，不過請大院在思考選罷法的過程中，除了立法委員本身的選舉以外，地方公職人員的選舉也非常重要。立法委員的選舉因為憲法增修條文第四條的關係，因此修憲是較為困難的，我們認為將來如果修憲的話，第一點建議是立法委員的選舉方式不要再寫在憲法上，應該授權給立法院處理；第二點建議是關於立法委員的席次，我們認為應該是採取浮動制，而不是定額制，目前憲法增修條文的113席是採定額制的，可是定額制並沒有辦法確實反應人口增長的問題，所以應該是以固定的人口比例選出一席的立法委員設計，會比較符合民主政治的要求。因為時間的關係，我就先報告到這裡，謝謝。

主席（陳委員其邁）：請中山大學政治學研究所廖達琪所長發言。

廖達琪所長：主席、各位委員。今天很榮幸受邀到立法院做聽證，生平這種機會不是很多，今天本來是說2點半開始，但因為在台師大進行評鑑，所以遲到，也跟各位致歉。我覺得今天這個主題非常重要，也是非常大的議題，因為我們是來自學界，所以難免會談一點比較理論或理想的概念。我們的主題是「從公職人員選舉罷免法探討我國民主憲政體制」，但是整個討論題綱是滿大的，我想先從憲政主義或是我們作為民主國家的基本概念出發，也就是我們憲法的基本目的，是要為我們的民主治理服務，所以憲法基本上是工具，我們不用把憲法當成神聖不可侵犯或只能永遠供奉的文本，它是我們要做好治理的最重要工具，而且要經過多數人的同意支持，這是憲法存在的基本理由，也是人民跟政府的契約，這是憲法的基本精神。

我等會兒再談這部憲法，我們可能需要先思考大院立法委員的產生問題，剛才聽到林濁水委員希望能增加名額，我想技術問題的部分再談，先談一個基本的概念，我們要這部憲法替我們完成什麼？就是民主治理的目的。而民主治理的第一個目的就是要保障民主，就是盡可能讓多數人能夠參與，這是民主的基本意義，讓人民有機會在我們設計的體制中表達聲音、表示意見，不管是投票或是用其他方式都好，我想這是憲法存在的第一個重要目的。

民主治理的第二個目的是效能，就是治理要有效能，除了讓大家參與之外，是否還能幫助我們完成我們想要完成的共同國家目標？如果不能完成，只是程序一直打轉的話，對於整體國民利益來講，是好還是不好？這部分其實也會造成很大的挑戰。所以憲法在某種設計上或運作上，一直會有民主跟治理效能間的牽扯與拉扯，我必須講，這是一個永恆的牽扯，沒有一部憲法可以同時完成這兩部分，並達到百分之百的滿意。如果多選擇民主這部分，讓大家儘量共同參與，包括選舉年齡的降低與罷免門檻的降低，其實某種程度你必須接受，國家的整體效能一定會受影響，這中間是一個妥協，不可能兩者兼具，這完全是用學理來跟大家思考，那我們到底要什麼？而且我們可以看到憲法修了7次，現在訂了一個非常難的修憲門檻，稍後我們再說關於門檻的問題。現在訂定這麼難的修憲門檻之後，顯然大家對憲法感到很不滿，總統好像權力太多，立法院則是很受限制；立法院裡又只有兩個主要的政黨，而且還會爭吵不休，這些都造成我們對於現在的憲法又不滿意，那麼我們該怎麼辦，如何做才會比較好？

我先講這完全是應然面，其實在很久以前，我給過主席陳委員一本書，是美國學者李帕特（Lijphart）所寫的「民主類型」，他也算是憲政大師。對於現在的民主國家，他有經驗研究，如果是儘量推動越多人去參與的政治體制，其實效果並不如想像的那麼差，但必須要有些設計，所謂更多人可以參與是包括我們現有的雙首長制，假如從這個脈絡來審視現在的憲法，我會建議大院，第一個要推動的是恢復立法院對閣揆的同意權，這是在1997年第4次修憲時讓渡出去的權利，這部分當然是要經過再次修憲，稍後我們再談修憲問題。如果讓立法院有閣揆同意權的條件之下，其實立法院跟總統在某種關係上，或是行政院與總統的關係上就不會是現在看到的這種狀況，它有很多及很微妙的變化，這只是從李帕特的共識型中理想的政治運作模型底下做的審視，雙首長是否可以有對等的權利，亦即針對總統及行政院長，我們現在也可以完全承認總統與行政院長的權利是不平等的，因為總統完全任命行政院長，這是第一個層次。
第二個層次是立法院應該如何組合會比較合適？我們在2005年第7次修憲時改成現在的單一選區兩票制，這其實是現在兩個主要政黨攜手合作的結果，我在此可以特別透露，當時我是站在反對的一方，我認為不應該改成這種選舉的制度。如果我們要按照共識型，儘量要有更多人參與的模式，那麼我同意先前陳教授所講的，要儘量建置比例代表制，而且是德國「聯立式」的模式，也就是以政黨得到票的比率來計算在立法院的席次，如果在單一選區有選上的話，那就外加，這是聯立制的精神，這種方式就可以增加參與或是降低小黨門檻，目前門檻是5%，當然也回答題綱中關於族群參政的問題，因為如果是比例代表制，一些比較小的黨就比較有機會出現，而且只需要3%的門檻，不像現在的5%，這是共識型的模式。

因為時間有限，其實我最想說的是18歲不是問題，而是如何讓大家都出來投票才是問題，對此，我特別推薦歐洲比利時或是澳大利亞的經驗，對於出席投票，我們可以給予獎勵或懲罰，而且視財富狀況給予不同規範，這些都可以思考，讓參與可以維持一定的品質及程度，例如可以達到80%，不只有少數人，而是多數人的參與，這其實是有制度及工具可以做的，這也是別人已經有經驗的部分。

最後我要特別談到修憲門檻的問題，其實我國的修憲門檻真的是非常高，剛才我一開始就講過，在2005年把它修成第一、要立法院四分之三同意，第二、經公民公投，要達到全部選舉人數的一半，亦即需要850萬票。聽起來這是超高難度，其實對於修憲，我手邊有個文獻，前幾年我到法國去看他們修憲的狀況，他們修憲的過程非常輕鬆，法國從1958年的第五共和憲法，亦即戴高樂的憲法，至今已經修了26次，這26次修憲當中，他們其實是採取雙軌修憲，一軌是完全在國會裡面進行，因為其實憲法要生長，必須要跟許多政治動態脈動結合，有些則是牽涉到國會或是行政單位的關係，這部分其實很複雜，也沒有辦法用簡單的公投來解決，這部分在國會裡是以高門檻做限制，例如五分之三，這是法國所採取的方式，在國會裡就進行修憲了。

另外的方式就是所謂的英國柔性憲法，在牽涉到國家重大政策的改變，譬如總統任期的改變，或是類似法國，從以前沒有總統變成有總統，總統任期也由7年任期改成5年任期，重大議題是由總統決定改成公投，這就是雙軌進行，可以公投，也可以由國會決定；但怎麼做還是由國會決定，總統則有最後的決定權，當然其中還有一些附加條件。由於時間不夠，我沒辦法繼續說，我曾經寫過一篇文章可以留下來作為文獻參考。法式修憲雙軌讓他們的憲法有某種自然生長的彈性，並維持某種憲政的安定，也讓大家在一個新興民主國家中實驗憲法這樣一個統治工具時，它能有一個彈性調整空間，讓大家可以聆聽、學習以及昇華民主的素養，這是我提出最後的一點期待，謝謝。

主席：第一輪發言到此結束，如果各位需要第二輪發言，請至前面登記，已經登記的，我們就按照登記順序發言，每位的發言時間為5分鐘。

現在進行第二輪發言，首先請前立法委員林濁水先生發言。

林濁水先生：主席、各位委員。首先謝謝廖教授的指導，但是我會提出席次的問題，是因為席次既牽涉到民主原則，也牽涉到治理。民主原則的理由是因為我們為了要湊合113席，造成票不等值的問題太嚴重了，例如日本去年跟今年分別判眾院及參院選舉違憲，這不得了！因為超過1倍的人口，就判違憲了，我們是40倍，可以判40次違憲了，所以這是民主原則，票要等值是平等權的問題，這是第一點關於席次的問題。

第二、這是一個治理的問題，為什麼說席次太少呢？歐洲為什麼以150席作為基本的規格呢？是因為「麻雀雖小、五臟俱全」，即使再小的國家，也總是會有十幾個重要的部會，為了對應核心的部會，必須要有十幾個委員會，而一個委員會不能僅有3、5人，最少也要超過10人，因此湊起來，150席其實是基本的架構，所以幾百萬人口也是150席，歐洲只有兩個迷你國家的議員比我們少，一個是盧森堡，另一個是冰島，既然我們是個國家就要像個國家，不要和別人長得不同，這很不像樣！這就牽涉到治理的問題。因此你看！法制委員會對應的有總統府、司法院、考試院、監察院、行政院法務部，還有考選、銓敘等等十幾個部級以上的機關，你有天大的本事嗎？每一法制委員會的委員可能在學校都不只一修、二修或三修，至少是五修的學士，再來當法制委員會的立法委員，這不可能！穩死的！法案太多，自己的專業也不夠，所以沒有能力審，只好送朝野協商，而朝野協商就密室作業，一旦朝野協商就越不審查，變成品質上的惡性循環，這是治理的問題，席次就是治理的問題。

其次，現在社會的共識是認為總統權太多，對此，我要唱一下反調，97年修憲時，我就說我們的總統權不多，何謂「權」？亦即憲法與法律規範的稱做「權」，憲法及法律未規範的，而他亂搞的則不是「權」，所以大家說總統「有權無責」，動用檢察總長做什麼事，這是非法的行為，並不是權，因為他沒有合法的權，只有動用非法的途徑，無責倒是真的。

我詢問過當過縣市長的人，如果不能主持局處會議時，那縣市長要怎麼當？他的回答是不會當，我們的總統就是如此，特權決定，但是不能主持部長會議，主持部長會議的閣揆卻沒有決定權，這是一個錯亂體制，沒有一個公司可以這樣治理的，更何況是一個國家！縣市長都知道這樣不對，這樣沒有程序權，沒有掌控決策平台的權，但是有最後的決策權，這是災難，所以為什麼總統會做不好。可能我們現在如果要面對憲政體制的改造，要拋開既有的觀念，總統如果權太多，是哪些權太多，總統如果無責，是無什麼責，要真正精確的說明。比照法國的憲政體制，這太清楚了，法國是行政保留的國家，我們是法律保留的國家，行政保留很強，我們總統有沒有這個權？沒有。法國總統可以主動解散國會，我們沒有。法國總統可以主持部長會議，我們沒有。雙首長制該有的配套我們全部沒有，程序權、決定權我們的總統都沒有，但是他有最後決策權，人事權則很曖昧，照道理不可以有，他又伸手進去，搞得天下大亂，這是整個亂源。我認為要修憲，要很嚴肅面對我們這個憲政體制是殘缺不堪的，本來憲政體制、選舉體制跟政黨體制應當要完全配套，我們這個憲政體制完全不配套，然後產生了各式各樣全世界找不到的怪胎，行政制度裡有，立法制度裡有，政黨制度裡也有，都是世界上獨一無二的怪胎，每個怪胎都是地雷，災難的來源，拜託拜託趕快把這些地雷拆除，讓老百姓過得幸福些。謝謝。

主席：請前國大代表劉一德先生發言。

劉一德先生：主席、各位委員。短短5分鐘，我要把剛才的話講完。我還是認為修憲已經是不可能了，剛剛廖所長講這要50%以上的選民出來投贊成，那是「莊肖維」，我們憲法的生命已經結束了，大家要有這種體認。最近聽到濁水兄一直在推動立委席次要增加，蘇貞昌主席也說立委席次要200到300比較合理，我就想到2005年時，我們的修憲是由3個先知修出來的，兩個假先知，一個是陳水扁，另一個是林義雄。林義雄說立委要減半，結果就減半了，你們怎麼不去找他呢？這麼重要的人結果捅了個大婁子，民進黨情何以堪！你們當時喊減半，現在又要回到200到300席次，民進黨也是對百姓「莊肖維」。還有，阿扁弄了個惡化型的日本式單一選區二票制，這個部分我跟濁水兄有爭論，他說這個很好，這樣民進黨的立委席次有朝一日一定可以過半。我是覺得不可能，就跟我們選鄉長一樣，以前三百多個鄉鎮市長，國民黨占8成以上，將近9成，為什麼他們會占那麼多？因為國民黨是用地方的樁腳在經營，選舉到了，還要用錢，平常就有合縱連橫的利益關係，這哪有那麼簡單能推翻掉。我敢預測，再一年多以後，就要第三次用這個制度，民進黨的立委席次還是沒辦法過半，我用10萬元跟你打賭。

我從一開始就覺得2005年的修憲是無效的，是沒有正當性的，什麼原因？有三個。第一個，大家還記得那次的投票，只有百分之二十幾的人出來投票，有四個大黨，我記得那時台聯黨是21席，民進黨好像一百多席，國民黨也是一百多席，我們跟親民黨跟廖教授是站同一陣線，是反對修憲，但是兩大黨竟然動員，而且當時的陳水扁總統還在電視上打廣告，說你們不出來支持民進黨，就是反改革。結果還是百分之二十幾的人出來投票而已，這個大家還記得，百分之二十幾的投票率決定以後都要50%以上的選舉人同意才能修改憲法，也是又「莊肖維」，根本不到四分之一的人弄了那個王八蛋的憲法，這是第一個沒有正當性的原因。

第二個，票票不等值。這很明顯，有學過政治的人都知道，美國議員在不同選區的差額比例大概是一比一點一幾，亦即這個人大概10萬票，另一個人頂多就是九萬多或十萬出頭，這稱為選票的差額，美國是這樣，而日本很嚴重，是1比6，我好像有去查過，地廣人稀的北海道大概1個抵得過東京都的6個，這已經很嚴重了。你知道台灣的馬祖跟宜蘭差多少嗎？1比50，宜蘭人要投50票才等於馬祖人的1票。中華民國憲法第一百二十九條票票等值的基本觀念顯然在憲法裡就互相矛盾，票票不等值了。憲法第一百二十九條規定選票是要平等的，要票票等值。1票抵50票，這是什麼制度？

還有第三個是很大的問題，可能很多人會忽略，2005年的修憲把人民的創制權拿掉了，以後要選的都是複決而已，因為提案都是在立法院，人民只能針對立法院的提案選擇yes or no，創制權是人民本來可以自己開會提案出來，再自己去表決，現在沒有了，現在一定要立法院提案，創制權被剝奪也是很嚴重的問題。光是這三個原因，當年的修憲程序就是不正當的。再來，我剛剛說有三個先知，有兩個假先知，還有一個真先知就是連戰，連戰說這個好，這樣國民黨就可以萬年執政了，怎麼選都選贏。而且現在這又跟總統選舉同時選。我還要強調，馬英九的民調在2012年就很低了，百分之二十幾、三十幾，怎麼選出來又贏蔡英文八十多萬票，就是有73位立法委員的樁腳在撐。立法委員怎麼選？這就是我跟濁水兄很大的不一樣，他的選法是綁樁腳，只要綁住百分之三十、四十的選票，其他就讓藍綠對幹，他們一定贏。因此，我大膽預測2016年初的選舉，民進黨的總統選舉也是輸，蔡英文代表、或其他人代表都沒有用，民進黨的立法委員席次還是不能過半，以上報告。

主席：這個10萬元的賭注列入紀錄，林濁水要加碼，也列入紀錄。

請國家政策研究基金會科技經濟組黃國鐘顧問發言。

黃國鐘顧問：主席、各位委員。剛剛廖所長說要關心參與政治，這幾天的歐洲議會選舉，歐洲的選民跟美國的選民一樣，覺得像在看馬戲團，對民主政治已經沒什麼興趣了。剛剛陳耀祥教授說，地方自治可不可以將縣市議員的選舉，仿照德國的兩票制來推行，我建議立法院立法讓桃園都跟雲林縣，今年就開始試行單一選區兩票制，而且是德國的兩票制。以前我有幸跟林濁水委員同時擔任法制委員會的召集委員，知道主持會議多麼重要。我舅舅在十大建設時代，擔任過交通部部長，他剛剛上任的時候，次長以為自己作主，因為我舅舅當時是無黨籍的，我舅舅說就提報下個禮拜的部務會報決定。此後次長就乖乖聽從部務會報會議的決定。剛剛陳教授所講，我覺得還要加碼，日本的地方自治法規定，日本的公民投票可以推翻縣市議會的預算決議，已經通過的預算，公民可以去討回來，歷史上有七十幾起提案，而且還通過八起，真的將發出去的預算要回來。我們要建設民主憲政的國家，是不是可以試行這樣的方式？

關於選舉的花費方面，日本說「四上五下」，每天睡四個鐘頭可以考上國立大學，睡五個鐘頭就考不上；還有一種說法是「四下五上」，花四億日圓選不上國會議員，花五億日圓才選得上，我剛才推銷的類似北海道不分區、東京都不分區那種作法，即將我國縣市立法委員的名額，挪十七個到區域不分區，我認為這是可以在不修憲的情況下，比較公平呈現民意的結果。

最後，我要對於上次任務型國代的修憲做個小小的評論，那就是「智商不足」。謝謝！

主席：請雲林科技大學科技法律研究所吳威志教授發言。
吳威志教授：主席、各位委員。剛才李俊俋委員擔任主席時，特別提到修憲的克服，由於我剛才發言中也提到很多這方面的問題，所以這也是我自己要解決的問題。對於當年任務型國代的修憲，我也贊成劉前國代的說法，即違憲的聲請是解決修憲的最大關鍵，理由有三：一、當年任務型國代投票率只有21%，根本是個違憲過程。二、按照德國的民主理論，不分區名額不該高於區域選舉名額，但是當年的國大代表選舉都是以不分區概念去設計的，所以這部分也是有問題的。三、我們不應該剝奪後代子孫修憲的權利。其實依照司法院大法官審理案件法第五條的規定，只要有立法委員總額三分之一以上就可以提出違憲的聲請，可是我們回想過去，當年的修憲主導權是握在當時的總統陳水扁手中，所以我覺得這部分確實需要做相當的彌補，在彌補之後，剛才前立法委員林濁水所說的全世界荒謬的113席立委就可以轉變為我主張的225席，不過我還是強調這只是指中央及地方的民意代表，屆時鄉鎮民意代表就必須考慮刪除。

其次，我剛才也提到內閣制與總統制的問題，基本上司法院及立法院都有實質法及程序法，可是總統的部分卻只有實體法而無程序法，所以我一直在期待，也許將來我國可以創個先例，制訂總統職權行使法，把憲法規定的總統職權好好做一番整理和規範，並適用於下一任總統。

最後要補充的是，我曾經看過一份資料，在這個科技時代，韓國每年的立法量是400個法案，中國則以每年800個法案以上的速度在成長，而台灣的立法院每年卻只有200個法案左右，也就是我們的立法速度趕不上科技時代的腳步，所以我建議立法院於每年2月1日對外公布立法白皮書，告訴民眾每年的立法計畫和進度，停滯原因為何，讓民眾清楚知道國家立法的品質和效率。以上建議，敬請各位指教。

主席：請政策研究基金會憲政法制組李訓民顧問發言。

李訓民顧問：主席、各位委員。由於第一輪的發言時間有限，所以現在再針對選罷法中的罷免部分做補充。誠如之前所言，我們也不必回顧2005年那場修憲夢魘，而且實際上修憲也不太可能，但是選罷法中有關罷免門檻是否應予降低部分，自然需經兩黨或與其他小黨協商決定，這在各民主國家都是一樣的作法，至於提議、連署、通過等之門檻是否能降低，雖然要看連署人數及社會民意，但是就提案連署名冊而言，我建議不要在過程中給太多的關卡，因為連署名冊和提議名冊都是固定的格式，現在網路這麼發達，我們可以透過APP上網或電子簽章查證其真偽，這是比較小且馬上就可以做的。最近有些委員建議要附上身分證影本等，我認為從學術良心而言，這是不太適合的。不論是現在的民意、潮流或年輕人的投票習慣，電腦已經如此發達，透過APP，幾乎可以在一天內就確定這2%或3%連署人的真偽，為何不這麼做呢？當然，2%、13%或50%的門檻可能會有政治上角力的色彩，但若能對前面的部分放鬆一點，至少能彌補間接民權的不足。

再者，公投門檻與選舉罷免或許有一點點所謂間接民權和直接民權的關係，我認為假如我們要走入所謂的間接民權和擴大立委名額這個趨勢的話，公投門檻還是以維持原狀不降低為宜。但是除此之外，要如何彌補間接民權的不足呢？我建議由司法機關加強查緝賄選，記得四年前舉辦三合一選舉時，國民黨有20人、民進黨有4人、無黨籍有9人共計33人被起訴，其中有些人已經定讞，我記得立委選舉部分有李乙廷、張碩文、江連福、廖正井等人被判決當選無效，其中唯有廖正井被最高法院回復資格，所以我認為可以司法力量彌補選罷法及間接民權上的不足，這是比較可行的辦法。特別是現在是民權高張的時代，要鼓勵年輕人出來投票，如果還要將身分證影本交給某一單位，連你我都會猶豫，所以這樣的作法顯然不太可行，在這方面，我們必須憑著學術良心，看看到底要把這個台灣帶到哪裡去，目前的修憲門檻是滿難的，我們要思考的是務實的作法，在不修憲的情形下抓回民意、抓回民心。

主席：請台北大學公共行政暨政策學系陳耀祥助理教授發言。

陳耀祥助理教授：主席、各位委員。剛才有多位學者專家都說修憲非常困難，各位都知道憲法是我們國家的根本大法，也是所謂的政治上的最高遊戲規則，剛才大家都講修憲，那為何不制憲呢？憲法在2005年被凍結，如果真的沒有辦法修憲，而社會上又真的需要一部新的憲法，立法院身為全國最高民意機關，應該思考制憲的可能性，不一定只有修憲的問題，這是第一個前提。我認為制憲也是一種選擇，不是只有修憲而已，當然制憲比較困難的是，因為爭議性更高，有人主張臺灣共和國憲法，也有人主張中華民國第二共和國憲法等等。作為一個民主國家來講，做一個回應人民對政治改革的需求來講，制憲的選項不應該完全排除。

第二個，如果真的有辦法修憲，或者修憲可行的話，我認為第一個問題是，應該把修憲提議權部分還給人民，以目前憲法增修條文第十二條的修憲程序來講，是由立法院壟斷的現象，基本上，人民沒有辦法透過連署來積極修憲，從國民主權與民主原則角度來看，這樣的設計是不對的。門檻這麼高有沒有違憲？當然這是另外一個憲政問題，在一個民主國家裡面，人民對於自己的憲法完全沒有任何發言機會、提案機會，這個憲法本身是有問題的；在修憲程序上來講，我認為這個必須重新思考，降低門檻讓人民有機會提出他所希望的憲法草案，這是在修憲的部分。

在修法的部分，大院可以做的是，第一個要思考引進體系性或包裹式修法的規定，因為公職人員選舉罷免法所涉及的不是只有選罷法，可能還涉及人團法，大院還有政黨法草案、政治獻金法與公民投票法都沒有審議，這幾個是相關的，關乎我們整個民主政治發展、代議政治與直接民主政治關連的部分。民主政治不是只有選制的設計，包括政黨的競爭、經費來源與用直接民主去彌補間接民主不足的部分，未來大院在修法的時候，這應該做通盤性的檢討，而不是枝節性修改選罷法而已。

至於選罷法的部分，公費選舉的部分比較少人提到，我認為這應該去思考包括政黨初選，因為政黨在人團法裡面有一定的法律地位，有形成國民政治意識的角色與任務，除了給政黨補助以外，政黨初選的程序在整個選罷法設計裡也必須去思考，除了國民黨以外，其他政黨包括民進黨、台聯、新黨、親民黨或其他小黨都是滿窮，所以如何透過制度設計讓各政黨可以在一個比較公平的地方產生優質的候選人，對人民來講，這也是一個重要的交代。

最後我要提的，在選罷法的修改裡面，其實有一個制度是可以思考的，這也是現在NGO團體包括公督盟等很多團體在提的，在選舉過程裡面，觀選制度的設計，也就是說，我們現在雖然有所謂巡迴監察的制度或類似監票員的設計，但是讓NGO團體參與觀選，甚至讓外國的團體、對岸的團體參與或觀察我們整個選舉的過程，觀選制度在將來的選罷法、公職人員選罷法、總統副總統選罷法裡面，我認為這是要引進的制度。

還有賄選的部分，賄選是臺灣民主之瘤，關於賄選的標準，在法律上應該明確，尤其像金額的部分，否則形成各個檢察機關在偵辦個案時標準不是很一致，雖然法務部後來有定30元的標準，但是我認為，基本上那只是一個行政規則。涉及參政權的選舉，在選罷法裡面關於哪些東西是屬於賄選，哪些東西不是賄選，要符合明確性─規定明確，將來才不會出現執法不公平的現象。以上。

主席：請臺大政治學系張佑宗教授發言。

張佑宗教授：主席、各位委員。因為時間非常有限，剛剛我講的實在有一點快，我在這裡做一些補充的說明。今天我們討論的任何議題，都必須兼顧目前的現實環境，我長期在做臺灣的民意調查發現，臺灣已經進入到一個後物質主義社會，所以任何憲法或法律修改都必須注意這個問題，譬如，現在的年輕人想法跟我們老時代人的想法已經不太一樣，剛剛討論的很多東西，我們不能只從我們的角度去想。現在的後物質主義社會重視的是，要被尊重、要參與、要改變，如果我們還是用舊的思維，這個社會世代之間的差異會愈來愈大。我想要讓大家去思考一下，目前臺灣的社會是走到什麼境界了。

剛剛我聽內政部與中選會的發言，好像對我們的罷免法還是維持在舊思考裡面，過去是多少人投票，下一次罷免應該要有那些人，會不會少數落選的人去推動罷免？沒有錯，在美國是有這樣的現象，但是那只是提案而已，最後還是要由選區的人來投票。如果我們把那個制度改變一下，另外支持現任的人也會動員起來投票，我們沒有實驗過，光是想像而已，這樣就不修改，因為罷免本身就是一種直接民主，我們要去改變代議制度，沒有用直接民主去改變代議制度，它還是存在那邊。像美國就用變通的方式，同時選出新的民意代表，這有什麼不行呢？這個成本並不高。現在的人已經對代議制度不信任了，你就不要只給他們權力，否則民意與政府脫節會愈來愈大。我覺得要用全新的思維，不要再用舊的幾十年的觀念，這樣臺灣社會是不會進步的。

另外，有關降低投票的門檻，我們要想像，如果現在把投票、罷免或被選舉人的年齡降低，美國也有18歲的人當選市長的，不是沒有。我們只要降低到那個年齡層，自然有人就會注意到這一群18、19歲人的基本利益，至少他們可以發聲和參與，這是他們要的東西。為什麼我們一定要根據民法的成年人規定，以年齡認定他們成熟不成熟？這都是人為的，不是客觀的數據，這種所謂18歲是文化的定義，每個社會對成熟、成年的文化定義沒有客觀的數字在，這是人為，既然是人為的，我們可以試著改變一下。這是我的另外一個看法，我們只要改變一下制度，就提供一個制度的誘因，這個制度誘因就會形成連鎖的一些反應。

第三個，我要去談一下，為什麼我剛剛主張國會應該改成全面的比例代表？我在臺大教了10年的國會研究，廖達琪老師也是研究國會的專家。我覺得臺灣研究國會跟在美國研究國會完全不一樣，美國國會有很多很多不同組，黨紀非常弱，所以跨黨投票是非常普遍的，在臺灣動不動就是政黨投票，要不然就是一翻兩瞪眼，完全沒有什麼變異性可研究的，因為只有兩個黨，沒有辦法有很多不同的排列組合；如果我們用PR，鼓勵一些小黨能夠生存，立法院裡面的生態就會比較豐富一點，很多策略性的聯盟就會出現。當然這是假設修憲很困難，如果能夠形成這種共識，倒是可以考慮。

最後一點是，如果我們把國會改成用PR的方式，很多黨的時候我們要避免拉丁美洲國家的現象，就是總統很大，國會多黨林立，這樣總統就會有獨裁的問題。我最後的建議是要降低國會對總統彈劾的門檻，因為國會也只有提案權而已，彈劾的決定權還是在大法官，美國的眾議院是全體國會的二分之一，我們若能降低門檻，即使總統連任，他也必須反映民意，以上是我對改善代議制度的一些看法，謝謝。

主席：謝謝張教授，最後一位請中山大學政治學研究所廖達琪所長發言。

廖達琪所長：主席、各位委員。雖然我想跟大家聊個三天三夜，但現在只有給我3分鐘的時間，特別是我想針對劉一德先生剛才提出「修憲不太可能」的說法表示一點意見，他甚至願意為此賭上10萬元，雖然他已經離開，但我對這10萬元賭金很有興趣，現在我就針對修憲的困難來談一談，基本上，憲法之所以要對修憲訂這麼高的門檻，就是希望憲法具備安定性，理由是比較不希望它常被修，總要練習一下，畢竟我們還是在學做階段。但事實上，中華民國憲法在2005年修憲版本之前的每一個版本的憲法都很難修，門檻也都很高，雖然沒有到公投，但我們修了7次，而且是在13年之間，所以，修憲其實是有方法的，這個方法究竟如何？憲法為何要把修憲的門檻訂得這麼高？也就是說，我們要動一個憲法的文本，前提是必須凝聚高度的社會共識，其實我今天在這裡已經看到有這樣的共識，我看到新聞報導，好像立法院已經做了決議，就是大家似乎都同意將國民投票的年齡降至18歲，我不知道是不是如此，這項修憲其實就可以像2005年國民黨與民進黨跨黨派手攜手聯合修憲，我想對投票年齡降至18歲是大家可以成就的多數共識，而且，在全民來講也不困難，由此我們可以清楚看出，大家可以先去找那些大多數人容易同意的條款，因為最後一切都還是回到憲法的文本，這是我對投票年齡下降至18歲的意見。

至於立法委員席次的部分，記得2005年把225席砍成113席，完全是基於一股民氣才一拍定案，當然也有幾位英雄人物在背後推動，我覺得現在的確需要恢復一些名額，就是政黨不分區名額；目前有73席是由單一選區選出來，政黨不分區的委員則是34席，這樣的席次安排已使得國會運作上出現問題，我們一方面要鼓勵民眾參與，另外一方面我們還是要正視在民主政治的體系中不能沒有政黨政治的運作，而要政黨政治運作順暢，就應該讓多元參與進來，所以，我認為不分區名額應該擴大到73席，跟區域立委是同樣對等，而且小黨的門檻是3%，這樣就會讓比較多元的聲音進入立法院，而且代表政黨的力量，須知，政黨的背後是有一群人的，未來協商的過程也會比較週延，不會像現在只有兩大黨在協商，其他黨派則是僅有一點點聲音出來，最後大家還是不能同意協商的結論，所以，我認為用這種方式擴大不分區也是德國議會運作的方式，在德國議會中不分區的議員占一半，區域議員則可外加一些名額，所以，對立法委員的席次，我建議應增加不分區立委的席次至73席，跟區域立委同席次，原住民的席次也從現有的6席增加一倍為12席，這樣整個加起來一共158席，與過去225席之前的164席非常接近，根據我們對國會所做的檢驗，164席在運作上應該是屬於很不錯的方式。

當然，大家在討論第三個問題的時候，一定會牽涉到政治算計，但我覺得還是可以思考，甚至我預測每位總統都會有6年的夢魘，因為每位總統做到第6年都會遇到強力反彈，因為他開始跛鴨了，將來即使小英當選總統，她也會有6年之痛，如何治療這6年之痛，就是要學會如何分享權力，這也是我剛才講到的共識決，讓立法院恢復閣揆同意權，這是讓總統在將其權力意志伸張時，一定要懂得如何協商、妥協與聽一聽各種不同的聲音，而要做到這樣非靠制度壓力不可，否則，單靠個人意志是達不到的，因為每位總統大约都是希望壟斷全部權力。

如果我們要推動第三個議題的修憲，我們可以有三項形成共識，修憲絕對是可以討論的，我今天只是拋出一個議題，也許談個三天三夜，或是跟民眾談個一年都不是問題，因為這些議題都需要凝聚共識，包括國民投票年齡下降至18歲，我相信可以達到所訂的850萬門檻。其次，是有關增加不分區立委席次至73席，立法委員總額相對調整為158席。第三個議題就是將閣揆同意權還給立法院。以上就是我對修憲所提三點建議，謝謝。

主席：謝謝廖教授。現在請行政部門針對學者專家第二輪發言作一回應。首先請內政部林次長發言。

林次長慈玲：主席、各位委員。聽過學者專家第二輪的發言之後，謹在此作一簡短回應，首先是大家很關心立法委員席次的問題，謹在此提出一個事實盼供各位參考：

基本上，立法委員的名額是按照人口數計算出來的，所以，在第二屆的立法委員席次是161人，至第三屆時則是164席，之後從第四屆開始增加至225席，當時主要是配合精省，同時也考量到立委的席次是否不夠，而且在精省之後已將省的層級自治取消，所以，當時是在朝野有共識的情況下，將立委的席次增加為225席。但是到第七屆時又有人認為225席太多了，所以刪減為113席，當時在經過學者專家及社會各界討論的結果，認為立委席次降低是為了提高國會議事的效率及品質，並減少社會的對立及國庫的支出。

今天各位學者專家所提出的建議，一來在法的層次上並不是屬於選罷法的層次，而是必須回到修憲的層級，未來在修憲的過程中如何決定選舉的制度、席次（包括政黨可以分配不分區的比例部分），我認為可能還是要回到修憲的過程中做慎重的討論。

剛剛也有老師提到是否在地方制度裡面就地方民意代表先開始做，在此我要向各位報告，如果要對這部分做變更的話，涉及地方制度法與公職人員選舉罷免法的修正，而本屆的選舉已經訂在11月29日舉辦，按照現行相關選罷法的規定，選舉區若要重新劃分必須在一年前就要公告，如果是新的選舉區至少也要在半年前公告，所以，目前就整個選舉時程來看，各位學者專家的建議的確有事實上的困難；而且，剛才也有學者專家提到若在地方推動比例代表制，因為現行地方民意代表是採複數選舉制，並非採單一選區的選舉制度，通常都是單一選區制再搭配政黨比例制，當然，政黨比例制可以是日本的並立制或是德國的聯立制，但是不是要做這樣的調整或修正，雖然它不涉及修憲，但我覺得對整個地方制度的變革也是相當大，可能需要更多的討論。

另外要補充說明的一點是，大家都有提到有關選舉人年齡應降為18歲的部分，剛才我也向各位報告過，在內政部開的座談會中，學者專家也多數是持贊成的意見，但儘管如此，我們還是要把這個問題回到修憲的門檻，而不是我們內政部認為不需要修正。至於民法上有關行為能力的成年人定義，事實上，這也是在我們舉辦座談會中學者專家所特別提醒的一點，他們認為這個部分也應併同考量。

還有一些老師也提到，是否要將政黨的初選也納進公費選舉這一塊，基本上，我們也研析並蒐集各國的相關資料，發現目前只有美國有此特殊制度，其他世界各國都沒有將政黨的初選納入公費選舉處理，我們都知道，政黨如何推薦其候選人，初選並非唯一的方式，可以有多種方式，如果將政黨初選納入公費選舉，並由政府支應，這牽涉到整個政府財政的支出，所以，就本部目前所做的分析，我們認為這部分可能還需要做更多的討論。

以上是我對各位老師的意見與建議做重點且簡短的報告，老師的意見與建議，我們都有詳細記錄，會作為我們業務上更進一步研析與參考，謝謝。

主席：因為時間的關係，一如廖所長所說，今天我們拋出的議題，三天三夜也講不完，當然，各政黨都必須誠實面對台灣目前政治上因為修憲而造成的扭曲結果，如果各政黨都不想要誠心解決，恐怕這個問題到最後還是無解。一如各位前輩所說，是不是先從爭議比較小的開始試試看，譬如國民投票年齡下降為18歲，我比較擔心的是要過公投的門檻是非常困難，因為關心這個議題的都是年輕人，一般選民會不會關注18歲的修憲門檻，可能還是有問題，最後仍會落入「共識很高，但投票要過卻很困難」的結果，所以，如果各政黨都同意，我們真的願意試試看，現在國民黨有盧秀燕委員等人對這個議題提出修憲案，至於民進黨的部分，本席與鄭麗君委員等也提出18歲的修憲門檻，未來我們就從這個議題先試試看。

針對今天的議題，謝謝各位學者專家所提出的寶貴意見，我在這裡就不做結論，因為各位都是各個領域的菁英，我很難在這裡做出一個具有總體性有共識的結論，所以，我們會把各位學者專家的意見與建議歸納整理後，送給所有委員做參考，也會送給出席的每位學者專家一份，即使本院有很多委員沒有出席這次會議，但每位委員還是可以從公報紀錄中了解各位學者專家發言的內容，最後再度謝謝各位的出席與發言，今天的公聽會就進行到這裡，現在散會。

散會（17時21分）