立法院第8屆第6會期司法及法制委員會「行政程序法如何推動影響評估、落實行政聽證及保障民眾參與」公聽會會議紀錄 時　　間　中華民國103年12月10日（星期三）14時34分至17時59分 地　　點　本院紅樓302會議室 主　　席　尤委員美女 主席：今天召開「行政程序法如何推動影響評估、落實行政聽證及保障民眾參與」公聽會，現在開始開會。 在各位發言之前本席有幾點補充說明。今天邀請各位參與本會，主要是探討行政程序法到底如何推動影響評估，因為我們知道在推動法規或政策之前，應該先做衝擊影響評估，其評估範圍包括人權、性別、經濟及社會等等考量，這牽涉到如何推動影響評估、落實聽證及保障民眾參與的權利，所以我們今天召開這個公聽會。 我們邀請的專家學者在這塊領域均學有專長。我們先請學者專家及相關團體代表按照簽到先後順序發言，如果需要提前發言，請先告知。其次再由本院委員按照出席先後安排發言，最後則由政府機關代表發言。每人發言時間為10分鐘，必要時得延長2分鐘。 首先請經濟民主聯合陣線賴中強律師發言。 賴中強律師：主席、各位委員。對於今天公聽會討論由立法委員所提出來有關於法制影響評估及行政程序法相關的修正草案，就方向上，個人覺得應該給予肯定，也就是對於法規命令在制定時，必須進行衝擊影響評估，這點應予肯定。其次就辦理聽證由得聽證修正為原則上都應該舉行聽證，這點也應該值得肯定。但是就整個法制的內容上，個人提出幾點補充意見供大院參考。 第一點，尤委員等人所提行政程序法部分修正條文案第一百五十四條建議要求行政機關在制定法規命令時，必須進行法規、人權以及性別等影響評估。個人認為這裡面有一個很重要的部分，即就業影響評估應該要加進去，理由如下： (一)、我們一般會將就業理解為可以放在人權影響裡面，但恐怕兩個概念不完全一樣。因為政府的某些施政和法規命令的制定，會對人民的就業帶來衝擊，這個衝擊可能還沒有到侵犯工作權，以及明顯違反憲法基本權利的保障或國際人權公約的程度，但是已經會對國民的就業權益造成影響，這個部分也應該進行就業影響評估，這是第一個理由。 (二)、我必須說明的是，其實大院的衛福委員會就曾經通過決議，根據兩岸人民關係條例所發布的相關行政命令，如果會影響到人民的權益時，必須進行就業影響評估，這是過去立法院的決議。而行政機關在衛環委員會剛開始作決議時，在某些個案上，它曾經遵守，但是在更多的個案上是不予理會，不把衛環委員會的決議當作一回事。因此，有必要把它明確制定在法律上。我舉幾個例子，比如去（2013）年12月31日修正通過的大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法，大幅放寬商務人士及專業人士來臺，像這樣的情況就會影響到國民的就業權益，雖然還沒有到侵犯人民的基本權，或違反憲法、國際人權公約的程度，但是這樣重大影響國民就業的法規命令應該要進行就業影響評估。當初衛環委員會曾決議要求必須評估具體的法規命令對於各個地域的國民工作權，各個階層、各個族群及不同性別的就業權益之影響，同時要提出因應方案。這是一件重要的事情，因為除了進行國際經貿談判外，如何進行就業影響評估，這可能是另外一個範疇的事情，但就算不是簽訂國際經貿條約或簽訂兩岸經貿協議，還是有很多行政機關單方的法規命令，它所做的經濟決策會影響到國民的就業權益，比如，倘若將來自由經濟示範區完成立法，裡面有大量的法規命令來決定哪些行業放入自由經濟示範區，它開放的條件為何，這裡面的每一件事情都會影響到國民的就業權益，這部分都應該要做就業影響評估。 第二點，我要補充的是，第一百五十四條所講的是法規命令，但是在實務上有個關鍵問題是，我們經常看到立法院授權行政機關制定子法，制定辦法以後，這個算法規命令，但是更具體的開放條件，在子法裡面，是在授權孫法去訂公告，其實更大的問題是，這部分行政機關是否也應該按照立法院職權行使法的規定，把這些公告都當成法規命令來報請立法院備查，以及實際上各種的開放條件訂在孫法或公告的開放條件，應該要進行人權、性別以及就業等影響評估可能是更重要的。所以法規命令的範圍是否包括各種授權命令底下再授權的孫法、公告，這些應該要明訂，否則最後會變成真正最實質的規範，反而沒有進行法規影響評估及衝擊影響評估。 第三點，我要補充的是，在我們今天所討論的各個草案裡面都有提到聽證的問題，嘗試把「得進行聽證」，規範成具有一定重要性的「應進行聽證」，但什麼是一定的重要性？因為這是不確定的法律概念，很難用很簡單的文字來表達這個重要性。我們看到各委員的版本多數授權行政機關去訂一個重要性的標準，這就如同我們之前在談論服貿協議時，大事由立法院決定，小事由行政院決定，但什麼是「大事」，什麼是「小事」則由行政院決定，這樣會變成是行政機關在操弄。因此，我們建議採取另外一種立法技術，原則上應辦聽證，不具有重要性的，或者是重要性比較低的，可以不辦聽證，而可以不辦聽證的範圍，則再授權行政機關提出草案，經立法院同意。可能會有很多朋友問，這是否會混淆了法律與行政命令的界線，但事實上我們的立法例也有類似的情況，例如海關進口稅則，海關進口稅則不是狹義的法律，但是關稅法就規定關稅的課稅稅率和稅別部分由立法院制定，所以就立法技術而言，我建議法律可規定原則上應辦聽證，可以不辦聽證的，則由行政機關提出標準，經國會同意後實施，如果行政機關不提出，或國會未同意的，就都應辦聽證，否則最後會變成例外取代原則，絕大部分都不辦聽證。 最後，關於行政程序法第五十五條公告的問題，或者類似整個行政程序法，包括法規、預告等公告的部分，我建議立法技術上應該在官方網站公布這件事情，把它特訂下來；換言之，到底要在哪個官方網站公告，是行政院公報？還是各部會的公報？這可能要將其特定下來。而這個部分應該不是選擇式的，官方網站的公告是絕對必要的，若有其他情況時還可以再追加刊登於報紙、新聞紙等，但是這些不可以取代官方網站的公告，如此一來才能夠讓資訊為各界所廣泛周知，謝謝。 主席：請元貞聯合法律事務所詹順貴律師發言。 詹順貴律師：主席、各位委員。針對今天的討論內容，個人提出以下淺見，主要是以尤美女委員所提出的行政程序法修正版本來做為提供意見的主要依據。第一，我們盼請大院針對行政程序法進行法規、人權及性別等影響評估，其立意非常好，個人亦表贊同。但是在各機關制定法規命令要做三個面向的影響評估的同時，我們是不是考慮成立專責機構，讓整個影響評估的法定程序統一由這樣的機構來制定？而且各個行政機關在制定法規命令時，這個專責機構可以在這個環節提供比較專業性或比較重要的意見，讓這些行政機關在評估時將其納入或補充他們不足之處。而且更重要的是，當法規、人權、性別的影響程度評估完成後，經制定成法規命令，事後也應該要有一個比較好的專責監督機構具體落實並加以執行。 方才我與兩人權公約的執行委員黃怡碧小姐有簡單交換意見，他們正在推動讓國家人權委員會變為法制化的機構，其實如果真的有這樣的構想，已經要將法規、人權、性別等影響評估納入考量，我們建議大院可以在這次行政程序法修法的情況下，一併設立專責機構，因為最重要的就是監督的程序。這是第一點。 第二點，當然這次的修法有將法規命令改為要以舉辦聽證為原則，但從草案內容來看，我們建議在做法規、人權、性別等影響評估的階段，尤其是在撰寫初稿的階段，是不是可以考慮增設一個對外公開徵求意見的程序，也就是多一道對廣泛的社會大眾徵求意見的程序，這可能是類似公聽會的形式，但它不只是一個形式，讓民眾可以有提前表示意見的機會。因為如果到了聽證的程序，至於這裡的聽證之屬性為何，待會兒政治大學法律系教授傅老師應該會有比較多的說明，有關聽證應該如何舉辦，在定義上會有它值得討論的空間。但是我們希望在行政機關撰寫法案的初期，是不是可以先召開公開徵求意見的機制？ 第三點，在草案第一百五十四條第一項提到，對人民權益影響重大或衝擊影響達一定金額的情況下才要做評估。也就是將人民權益影響重大及衝擊達到一定金額的門檻交由行政機關認定。這個制度設計原本立意良善，但是如果後來把對人民權益影響是否重大，以及衝擊影響的金額規模交由訂定法規命令的行政機關來認定，這樣會不會限縮了原本立法的美意。因為對人民權益影響是否重大，人民最常出現的疑慮是行政機關的行政行為，包含法規命令、行政處分等，常常就是屬於侵害人民權益的肇事者，而現在要將這部分權力完全授權給行政機關做認定，這樣是否妥當？盼請大院再斟酌討論。 第四點，在草案中明定要依法舉行聽證，但是對於聽證時點，究竟應該在什麼時候舉行比較好？這部分看起來規定得並不清楚。一般法規命令或許是在行政機關開會討論，或是由其內部的法規會進行評估。我們希望這種強制聽證的要求應該一併將時點訂出來，能夠愈早愈好。否則，一旦法規命令的草案已經定稿，準備報核時才舉辦聽證會，也就是當意見已經形成愈堅固、愈聚焦時再舉辦聽證，屆時要再重新產生影響，或許改變的難度就會愈高。因此，盼請大院考慮將聽證時點明確化，而且儘量往前提。 第五點，有關法規影響評估的部分，在第一百五十四條第二項有將其項目臚列出來，其他如人權影響評估、性別影響評估等，在同條第三項、第四項並沒有特別臚列出來，只指出要參考國際相關法規臚列。其實，為使其能夠有較明確的標準，例如人權影響及性別影響，有些特定的項目，幾乎在任何場域都非評估不可的，這部分是否可以在法條中先做一些例示，再於其後明定其他項目由行政機關就個案的法規命令斟酌拿捏，這樣是否會比較好？如此可避免一些本來應該評估的事項，例如人權、性別等項目，在行政機關製作評估報告時，可能由於一時疏忽或刻意缺漏，而將最關鍵的問題遺漏掉。這部分，以及要不要更公開徵求意見，讓意見能夠更加多元，這些都應該有息息相關的配套。 最後，有關資訊公開及公告部分，本人也贊同賴中強律師的見解。以上是本人針對行政程序法有關此法案在人權影響及性別影響評估方面提供一些個人的淺見。謝謝。 主席：請人權公約施行監督聯盟黃怡碧執行委員發言。 黃怡碧執行委員：主席、各位委員。本人今天係代表人權公約施行監督聯盟針對委員提案第15392號，也就是尤美女委員等人提出的行政程序法第一百五十四條有關人權影響評估部分提供我們的建議及看法。 人權公約施行監督聯盟是由四十多個民間團體所形成的聯盟組織，主要的工作是在追蹤及監測政府是否落實在人權公約方面的一些核心意義。 首先，我們跟詹律師及賴律師一樣，都非常肯定委員們有想要透過行政程序法來引進人權影響評估的機制。同時，我們也認為人權影響評估機制應該有助於政府履行尊重、保障及實現人權的義務。 去年行政院性別平等處已經在民間團體的敦促之下修正相關法案及性別影響評估檢視表。但是我們認為在表格中列入的應評估人權事項仍有不足之處，所以我們非常樂意透過行政程序法及其他法規，讓人權影響評估機制有更確定的法定地位。 針對尤委員所提草案第一百五十四條條文，我們有兩大點建議：第一點跟前面兩位律師有相近的看法，就是希望能夠擴大適用範圍，甚至有超越行政程序法的範圍。因為目前根據該條第一項文字來看，好像行政機關只有在擬定法規命令，對影響人民權益重大或衝擊影響達一定金額者，才需要進行人權影響評估。但是我們認為應該擴大影響人權評估的適用範圍，不應該僅限於法規命令的訂定，而是應該擴張到只要影響人民權益，包括立法案、政策、行政措施、行政計畫、開發行為，以及其他行政行為；甚至在制定雙邊或多邊的貿易及投資協定之前，都應該進行以受影響民眾的諮詢及公共參與為核心的人權影響評估。而且，除了在事前進行人權影響評估之外，在事後仍應持續追蹤及評估其對人權的影響。 有關雙邊及多邊貿易協定部分，在此提供一個資訊給大家，在2011年，聯合國人權理事會食物權的特別報告員已經發佈一個貿易和投資協定對人權的影響評估指導原則，要協助締約國進行貿易及投資協定的人權影響評估，確保締約國政府所簽訂的貿易協定內容不會違反其既存的人權義務。 人權公約施行監督聯盟認為這個文件算是個軟法，基於我們已經簽署了兩個公約，我們應該要參照這份文件所訂定的一些相關原則。 另外，在開發計畫部分，在環境影響評估法已經有規定開發商必須提供環境影響評估。我們認為應該要一併要求開發單位提出人權影響評估，因為目前許多爭議，包括土地開發及徵收，這些大概都與社會經濟權利有關。雖然人權影響評估機制不是萬能，但是它有可能透過這個機制的引進減少一些目前所看到的無論是自經區、貨貿、服貿及土地徵收及開發案等，有關人民基本權利的一些爭議。 我們所建議的很明顯已超過行政程序法的範圍，所以在此要敦促立法院及行政院趁這個機會盤點一下，相關法令在適合的情況下都應該納入人權影響評估的規範。 此外，本人想利用此機會建議立法院參照英國國會設置一個法案的人權影響評估機制，就是在立法院要通過任何法律案之前，必須要由一個專門的委員會，或是類似法制局這樣一個專門單位，先進行法案的人權影響評估，這樣才不會通過可能侵犯人民基本權利之虞的法律案。 第二個建議是希望能夠擴大人權影響評估的依據，在草案第三項只提到在進行人權影響評估時應該參照兩公約，以及兩公約的條約機構所通過的一般性意見。事實上，立法院在過去幾年就一口氣通過5個核心的人權公約，包括「消除婦女一切形式歧視公約」、「兒童權利公約」、「身心障礙者權利公約」，以及2009年通過的2個公約。未來也有可能用類似的方式通過核心人權公約。因此，我們建議這段文字或許可以考慮修正為：「第一項人權影響評估應依憲法及具內國法（或已通過施行法）之國際人權公約及其條約機構之一般性意見，以及其他聯合國人權機制建議之人權影響評估相關文書及其他法令評估之。」 最後想要跟大家分享的是，目前人權影響評估在國際上適用的狀況，相較於環境影響評估或是社會經濟的影響評估，它是一個比較晚近發展的概念。從文獻看起來，它大概是在1990年後期，才慢慢運用在發展、健康政策、兒童權利、婦女權利及國際貿易的領域。它跟傳統人權敘述最不一樣的是它非常強調的是實證研究，所以當在進行人權影響評估時，執行單位應該要同時運用量性及質性的方法來追蹤管考，及事先評估某一項政策、計畫及活動對人權的影響。因為大家都覺得它有可能可以事先防免基本人權的侵犯，所以聯合國系統，包括聯合國人權高專辦、聯合國人權理事會，以及各個條約機構的委員會都持續透過不管是一般性意見，或是給各個國家報告審查的結論性建議裡，都不斷敦促締約國應該進行人權影響評估。 除了聯合國體系之外，還有幾個發展中國家，以及人權的先進國家，例如挪威、加拿大、英國、歐盟等等，也都有開始引進人權影響評估來預測及檢視其計畫及政策對於人權的一些後果。 其次，對於人權影響評估的程序，我們有一些建議。我們認為人權影響評估最主要是要能影響政策，如果人權影響評估的結果不能夠影響政策，那就只是一個官樣文章及流於形式。 由於權利和權利之間可能有很大的差異，其涉及的議題範圍及內容也可能有很大的不同，所以人權團體並不會認為要有一個萬用的統一人權評估程式來進行人權影響評估。可是它既然是人權評估，我們認為它必須具有8項核心要素： 1.篩選（Screening）。我們認為在實務上要求對一個法律案或計畫進行人權影響評估不太可行，所以必須要建立一些標準，然後決定有哪些計畫或法案需要進行影響評估。透過這個篩選的過程可初步確認這樣的法案或涉及到哪些權利。 2.範籌界定。這方面建議可參酌環境影響評估法第十條關於範籌界定之內容。 3.證據搜集。就是同時要以量性和質性的方法搜集各種相關證據，包括受影響民眾的看法與意見。 4.受影響者之徵詢與參與。這部分是我們特別要強調的，也就是在人權影響評估裡一定要有效的讓受影響者的徵詢與參與能夠實現，而這部分與聽證程序有很大的關聯。 5.資料分析。 6.形成政策結論與建議。我們希望人權影響評估裡要有特定的形成政策結論與建議的章節。 7.發表評估結果與相關記錄。除非有特別機密與涉及重大隱私的情況下，否則應該公開發表評估結果與相關記錄。 8.監測與審查。就是要持續進行監測與評估。 最後，我們認為發展與人權不是敵人，我們期待行政單位不會把人權影響評估這個新的機制當作阻礙國家及社會發展的工具。因為如果好好去運用它，事實上可以增進施政的品質與滿意度，並提升所有人的生活機會，謝謝。 主席：謝謝黃怡碧執行委員提供許多寶貴意見，也提到人權影響評估對人權的保障有其歷史。 接著請眾律國際法律事務所蔡昆洲副所長發言。 蔡昆洲副所長：主席、各位委員。今天的題目非常大，包括法規的影響評估、聽證及保障民眾的參與權。因為我們事務所的專長是在法律層面，所以我報告的內容會集中在於比較偏法律技術面的行政聽證部分。 另一方面，個人專長是在智慧財產權及金融方面，所以等一下也會特別針對目前行政機關就這2個專業領域上關於聽證的部分提供一些不一樣的意見。因為我看今天與會的學者專家，絕大多數是較偏向於人權、環境及土地政策方面，所以我希望在這裡能夠提供一些不同面向的意見供大家參考。 今天的題綱有提到OECD的部分，所以本人謹就OECD有關程序公正性及聽證的部分做一些簡報。 往往一提到臺灣，大家就會與我們的鄰居─韓國做比較，其實韓國就法規的透明度方面，在近年有做一些非常大的改善，特別是就公平交易及競爭法的部分。 另外，同樣在2012年OECD的報告中，特別就各國近年來政策的透明度及聽證程序加強的部分有做一些整理。非常明顯的可以看到，包括韓國、美國及日本，有很多部分都集中在公平交易及競爭法的部分，因為這部分也是近年來各國之間國際貿易盛行之後，公平交易委員會及反托拉斯、反傾向等相關的法律訴訟日漸盛行，所以這部分是近年來各國在於程序的透明性及公正性特別加強的領域。 除美、日之外，其他像加拿大及英國，目前他們最重視的也是在公平交易和競爭的部分。此外，OECD也特別針對世界各國這幾年來在行政程序的聽證部分新立法的發展做一些整理，可以發現配合前面立法的趨勢，各國在行政程序方面，特別著重競爭法。此外聯邦法規裡也將聽證程序納入競爭法，特別是主管機關要做成有法律效果的裁決之前，聽證是一個必要的程序。包括墨西哥及保加利亞等開發中國家，目前也將這個程序列為要做出裁決之前一定要經過的程序。 此外，有些較先進的國家，包括歐盟及英國的公平交易辦公室（Office of Fair Trade），他們目前也都把聽證程序列入做行政裁決之前必須要有的程序。從OECD的執行報告裡面我們可以看到，對於一些準司法程序或是決定做出後會對人民（廠商）或是其他國家造成影響，尤其是涉及國際貿易時，聽證程序已經變成一個非常重要的正式程序。 有關目前國內對於聽證程序的規定，我們的法制人員已經做了詳細的整理，所以我只簡單帶過就好。首先，目前在行政程序法裡面，對於正式聽證的相關條文並沒有很多，同時對於法律效果的規定也非常有限，現在除了正式的聽證程序之外，還有一個更重要的就是行政機關在做行政裁決時較常用到的「陳述意見」。我看過各位委員的提案版本後發現，大部分對於行政程序的修正，都是著墨在所謂的法規影響評估，還有就是提到聽證的部分，所以我覺得比較可惜的是，大家對於陳述意見的法律效果似乎都沒有提到，這部分委員在討論修法時，也許可以納入考量，畢竟一般人民在進行行政程序時，陳述意見在實務運作上會比聽證更常見，而且對一般人民的申請案件及影響是更大的。 至於哪些事項必須經過聽證程序？聽證程序進行的一些基本事項到底為何？在立法上，這方面已經把大部分的權責授權行政機關去做細部及技術性的規定，所以行政程序法裡面，只有一個原則性及概要性的規範。 依照行政程序法，原則上必須要法令明文規定進行聽證，這個聽證才會有法律效果。而我們整理了一下現行法的規定，發現目前全國只有7個法律的8個法條規定有聽證程序，特別是集中在都市計畫、土地開發、環保議題及輻射性、放射性的廢料處理部分，其實就程序保障而言，目前我國在這方面的法制並不是很完整。 接下來我要報告的是較為專業的問題，目前我國在智財和金融方面，在法規及行政決定的部分，聽證程序可以說幾乎是沒有，此話怎講？首先大家可以看一下智慧財產權的部分，這部分是屬於非常專業性的，而且對於相關廠商，不管是申請人或是對造，它都是一個重要的權益影響，但是目前我國只有就商標的部分，訂有商標爭議案件聽證作業要點，法律位階非常低，而且規定十分簡單。值得一提的是，目前台灣講求科技研發這種所謂的軟實力，而在專利部分卻無相對應的程序性保障。現階段不管是商標、專利或是進入爭訟階段，相關的聽證程序都非常少。反觀美國和歐盟，美國在申請專利時，如果有所謂的OA（Office Action）核駁，依照他們的專利法施行細則，申請人是可以申請進行聽證程序的，而且相關程序在施行細則裡面都有詳細規範。另外，在美國的專利法有所謂的Markman Hearing，這原本是在法院判決前舉行，就專利的有效性進行聽證，但目前包括ITC這些準司法機關，對於專利爭議也有權限進行裁決，所以包括美國的一些重要行政機構，在裁決專利權的有效性或是專利侵權案件時，都會進行Markman Hearing，而這部分目前台灣是完全沒有的。再以歐盟來說，他們主要是依據歐洲專利審查基準，在申請專利時，申請權人如果遭到OA核駁，可以要求進行聽證程序。 另外，我要講一下金融法規的部分，因為我在2009年到2010年時任職金管會，當年我們有處理一項境外結構型商品管理規則，總共舉行了5場公聽會，就我所知，這是金管會歷年來舉行公聽會次數最多的法規。但是我們也知道，這幾年金管會最重要的法規就是金融消費者保護法及其子法，但是這個母法和子法在立法修正的過程中，並沒有舉行任何公聽會，包括金融消費者爭議處理機構，也就是金融消費者評議中心（FOI）的部分，它的成立跟相關辦法也都沒有進行公聽；還有就是金融業相關的管理規則以及先前發生最多爭議的金融商品行銷的管理規則，都沒有進行任何公聽。其實就金融這個層面來看，主管機關到底要不要進行公聽並沒有一定標準，而且沒有規定任何法律效果。 我們來看一下聯邦法規，在聯邦法規裡面明確規定進行聽證的相關程序及其法律效果；另外，就我們長時間觀察SEC網站的相關資料和行政命令，可以發現SEC的法規命令對於公司及券商的影響非常大，所以他們一定會先公布在網站上並請公眾發表意見。 從剛才一連串提到聽證的部分，我們可以了解聽證的功能和目的是具有差異性的，它可能是集思廣益，也可能是調和不同意見，但有時候，它也可能是主管機關拿來解除一些滋生壓力的工具。就法律層面來說，個人是建議必須先了解聽證的意義並重新定義它的功能，之後才能有效執行聽證程序。謝謝。 主席：請國家政策研究基金會黃國鐘顧問發言。 黃國鐘顧問：主席、各位委員。行政程序法是台大法研所翁岳生老師、廖義男老師所起草，行政院及我的阿姨陳婉真委員、我的學長吳東昇委員分別提案，林濁水召集委員跟我分別主持審查，我特別要感謝程序委員會周伯倫召集委員排入院會議程，經建會當時的副主委薛琦坐鎮朝野協商，其實朝野沒有意見，法務部跟法規會反而有意見，所以這個行政程序法的通過，其實是難能可貴的。 我個人因為工作的關係，曾經到橫濱就近觀察APEC、到首爾觀察G20，當時的主題是匯率戰爭。今天日圓兌美金，已經跌到119拉警報了，日本民意調查說安倍會剩300席。 我很佩服蔡副所長能夠跳脫傳統的民法、刑法以及訴訟法的領域，涉獵銀行法、證交法這類非傳統法學領域，對我國的法制貢獻非常大；我也非常佩服尤召集委員在提案裡面提到APEC和OECD的趨勢，所以我特別去向東吳大學法律系林桓教授借了RIA（Regulatory Impact Analysis），就是「管制的影響分析」投影片，有部分已列在我的書面資料裡面。所謂regulation，應該翻譯成經濟管制，更精確的來說，是政府對於市場的管制、政府對於產業跟廠商的管制。我在耶魯大學的管理學院上了整個學期的經濟管制課程，一般的大學叫MBA，我們叫MPPM，PPM就是公家跟私人的管理。所以中油跟台電的價格上限不應由經濟部核定，更不應由中油跟台電憑自己的良心決定，其實在公用事業的經濟學裡面，交由公平交易委員會來核定，說不定是一個比較客觀的方法。 我很佩服羅傳賢學長在書面資料中提到我國曾經進行聽證的機關寥寥無幾。我在這裡要向局長及各位貴賓報告，我國第一場聽證會可能是公民投票審議委員會，也就是行政院的內部單位所舉辦的，而且是由我主持，當時的用意是要避免提案人到綠色王朝的訴願委員會去訴願。我也很佩服陳清秀教授所講的─如果成本大於效益，就不應該制定這一套行政規則或者行政命令。我也補充報告說，因為有一些事情有公共財跟外部性，像昨天我去參觀基隆八斗子的海洋科技博物館，還有以前陳前總統剪綵的原住民族博物館，我猜收入都不足以支應支出，但是因為它有外部性和公共財，所以1971年諾貝爾獎得主薩米爾生就很正確的指出，這種外部性的公共財說不一定要由政府來給付。 剛才賴中強大律師提到失業影響評估有非常重大的啟發意義，我也要藉此機會向大家報告，牛津大學的貿易辭典裡面講到「服務貿易」這4個字，是指海運保險、貿易融資這類的意思；日本NHK電視台就很正確的指出，其實所謂的服貿，是指擴大投資自由化協定的意思。1977年諾貝爾獎得主歐林的國際貿易模型，不能套用在投資上面。 這裡有一個問題是，跟外國簽訂的條約及行政協定是不是要做這種經濟、社會、政治的影響評估？如果要做的話，是否在談判前就要去從事這種影響評估？我也很佩服黃執行委員剛才所講的人權評估，CIA在鬧虐囚的新聞，我國的陸海空軍刑法對虐待俘虜卻加以處罰。易經的師卦說「師出以律」，所以我覺得「陸海空軍刑律」說不定是比較穩妥的名稱。 日常生活還有行政規則、行政規定，甚至行政處分，其實有很多經濟、社會以及政治分析的問題，譬如說公車專用道提早10年完工，可以讓乘客減少吸入很多一氧化碳、二氧化硫；松山線通車以後，對307的公車是否有強烈的替代性？分局跟派出所根據相關的行政規定，要設在哪裡？這有區位經濟學的問題；台灣省政府衙門其實是南京政府或北京政府的派出所。諸如此類，都可從各個學科的角度來加以了解。再者，「出埃及紀」和「申命紀」裡面所謂摩西的第四誡就是要工作6日，第7日休息，而我們的勞基法規定週休2日，加上我們台灣的時間比美國早了13到16小時，會不會影響到GDP？其實這都有各種各樣了解的可能性。 李訓民顧問在書面資料中正確的指出，在官僚本位主義底下，會假借聽證的外觀行圖利利益團體之實。所以說標準是行政命令，可是標準表不是行政命令；規程、規則是行政命令，可是規定、規範不是行政命令。我猜這種行政程序法規定了以後，行政機關公務員會想出很多規避的方法。普悠瑪號從豐原、桃園一直到池上、關山，這種台灣跟日本火車站相同的名字，我們規定得愈多，停靠站愈多，那火車就開得愈慢。所以我們在行政命令的公聽程序或聽證程序上，其實也有這種成本效益和成本效率的問題。 蕭美琴委員在提案裡面正確的質疑行政計畫的可爭訟性，就是可不可以拿去打官司？我非常希望丁守中委員、陳學聖委員、謝國樑委員及盧秀燕委員，甚至連勝文委員，能夠參考陳婉真委員跟吳東昇委員以前的提案，把行政程序法中的行政計畫專章獨立成為一個行政計畫法的提案，這樣對我國法制的建設、經濟、社會以及政治的分析都有相當程度的貢獻。 以上淺見，敬請各位指教，謝謝。 主席：請政治大學法律系傅玲靜副教授發言。 傅玲靜副教授：主席、各位委員。我昨天晚上準備了一個簡單的PPT檔，大概分成4張，主要是要向各位報告我對行政程序本身以及正當程序的一些觀察，這可能是我自己研究心得的分享，但是這樣的觀念所衍生的就是個人對這些草案內容的觀點，所以可能要花點時間先向各位做個報告。 首先是有關正當程序這部分，主要是要思考到底要做什麼？也就是這個行為的本質是什麼？由於程序本身是依附著整個要做的行為，所以今天我們要看這個行為到底是比較趨向於一個具有民主正當性的行為？還是一個權利保障式的行為？在我們的行政程序法裡面規範的行政行為，比較趨向於要尋求民主正當性的是所謂的法規命令，而比較屬於權利保障式的就是行政處分，至於行政計畫，像第一百六十四條的確定計畫程序剛好就介於這兩者中間，如果是比較需求民主正當性的話就屬於比較政策性的問題，所要進行的程序就比較要求公眾參與，比如舉辦公聽會，而且公聽會的性質是參酌、蒐集民眾意見以提高整個行為的透明度及民眾的接受度。如行政處分涉及特定人的權利時倒不一定要進行聽證，這時關於主要程序的規範，依德國法的觀點，程序是要保障實體，透過程序的保障達到實體權利的保障，這是我對整個行政程序法的觀察。 我們再回頭看當初制定行政程序法時所參酌的外國立法例，我國的行政程序法本身參酌了很多外國的立法例，主要是參酌德國和美國的立法例，我們受美國影響最大的部分就是法規命令。以美國APA行政程序法來看，其程序設計分為正式與非正式兩種，其行政行為的態樣分為行政立法規則的訂定與行政裁決，非廣泛性立法以外者都稱為行政裁決。如果是行政立法就要公告，然後由民眾評論、表示意見，最後在行政機關做成的規則或者是公告的規則裡要說明之所以採納人民意見的理由，對不採納的理由更要加以。至於行政裁決在美國的法律中根本沒有特定的程序規定而是由行政機關依其裁量權決定什麼是個案中最適合進行的正當程序，如要進行聽證一定要法有明文規定，因此這幾年大家主張所謂的審判式的聽證要有一個行政法官、要有一個聽證紀錄的排他性，換言之，全部的證據都以聽證紀錄為主，不能再參酌其他資料，這是準司法的聽證，可見在美國的法中真正要行正式聽證的法律只是少數。美國的聽證都叫做Hearing，但是是所謂的Formal Hearing或者是Informal Hearing是有差別的，到底台灣講的是那一種聽證呢？以我和公民對話的經驗，我發現他們要求的只是informal hearing，他們只是要求讓他們有機會表示意見，他們只是要求公告讓他們知道為什麼他們的意見不被採納倒沒有堅持一定要有一個證據排他性的Formal Hearing，這是美國的機制。至於德國的機制，德國的法律也是一樣，原則上也是一個非正式的程序、不要式的程序，另外一個是要式的、正式的程序。德國的行政程序法本身規定的要式行政程序類似聽證觀念的有兩種，一種是狹義的正式程序，讓利害關係人表示意見，行政機關斟酌聽證的結果做成行政決定，這其實是一個權利保障式的聽證，換言之，它是替代行政處分做成前陳述意見，是用一種比較嚴謹的方式所做的聽證。另外一種就是計畫確定程序的聽證，這其實是一種妥協式的聽證，也就是說因為涉及行政機關和不同關係利益人之間的角逐，所以透過聽證尋求各方利益的調和並試行和解，是一個妥協式的、尋求共識的聽證程序，在德國行計畫確定程序的聽證也是非常少數的，因為其程序非常的複雜。真正廣義的正式程序都會在個別法中規定，透過個別法的規定，德國行政程序法中狹義的正式聽證幾乎都被架空了，完全沒有在用了。對照來看我們國行政程序法的設計，行政程序法第五十四條規定的聽證在立法之時參酌比較多的是德國聯邦行政程序法中已經被架空的部分，我們的計畫確定程序目前是備而不用，且幾乎沒有另外的法律規定什麼東西要進行計畫確定程序，它非常複雜而且具有集中式全效，這是非常重要的性質也頗具爭議性。我國的個別法幾乎都沒有程序的規範，非常的鬆散，以致到最後大家都希望回到行政程序法的聽證，都想回到行政程序法第五十四條的聽證，但那也只是德國行政程序法中已經被架空的權利保障式的聽證。同時，我國在立法當時出現了一個盲點，就是行政程序法第一百五十五條規定法規命令應行聽證也要回到行政程序法第五十四條的聽證，這是一個錯亂的思維，也就是說法規命令的聽證既然是要尋求民主的正當性，那麼所需要的就不是這種權利保障式的聽證，其思維是完全不一樣的。今天我們對於聽證只有一種模式的想像，這是有問題的，更何況，我們所講的行政程序法的程序規定是最低程度的程序保障，本身實在不宜過嚴，應該由特別法個別制定依其性質該有的正當程序，如果把行政程序法的程序規定得如此嚴格，那麼其他的個別法應該要如何規定？這會變成一個非常大的盲點。法規命令的評估是在政策決定之時就應該做的，原本就不應該限於人權、性別及法規因素的評估，行政機關在做成決策前就應做各式各樣的考量，這屬於決策性的過程，不需要以法律特別規定，尤其是不需要以行政程序法規定，因為行政程序法規定的是行政機關和人民之間的關係，對於行政機關內部的評估行為不需要加以規定，如真要規定的話也只不過是思考如何讓評估的考量因素更為完整，讓它變成專家或公民參與的程序。我贊成陳清秀老師在他的文章中所提出的見解，在中央法規標準法中規範比較好，不需要在行政程序法中規定，但中央法規標準法所限定者為中央法規，地方法規又該如何？事實上，行政機關本身就應該建立一個評估的模式，無須待法律規定。對於行政程序法的修正，我比較贊同尤委員美女的版本，在公告的過程中將評估報告公告給民眾知道，但不宜僅列三種而是各式各樣的列在評估報告中讓人民知道。不過，這個版本也有些欠缺之處，草案中沒有繼續規定人民提供意見與行政機關如何回應的機制，這是要特別注意的。此外，我認為尤委員所提草案第一百五十五條之一是比較錯誤的思維，請問法規命令何來事實和證據的問題？這是以行政處分的思維來套法規命令，而且它竟然還有排他性的效果，這已經有點錯亂了。至於陳委員其邁和陳委員亭妃的版本中提到的「應行聽證」也落入了聽證的迷思，我們到底要進行哪一種聽證，更何況它的範圍很窄，實際上這是行政機關應該注意的。我非常贊成高委員志鵬的版本，最主要的是要公告而且應該採電子化的方式公告在網路上。有關蕭委員美琴的版本，她的建議其實有點錯亂，但她的版本也提出了一個很核心的問題，也就是都市計畫根本不屬於計畫確定程序，但實際上遇到的問題本身就具有法規命令的性質，我國卻缺乏對於法規命令直接提起救濟的機會，這就要去思考都市計畫的性質是什麼？我們有沒有辦法加入對於法規命令直接爭訟的抽象法規犯審查與直接救濟的可能性？這恐怕才是目前大家很關心的議題。 主席：請文化大學法律學系吳盈德助理教授發言。 吳盈德助理教授：主席、各位委員。剛才多位學者、專家都對程序的部分表達寶貴意見，傅老師也講得非常好，我很贊同傅老師的一些看法與意見，我個人再提出一點看法。提綱的第一點是有關行政程序法必須納入法規、人權、性別影響評估的部分，我國近年來不斷的在和各國際公約作接軌的動作，包括公民與政治權利國際公約、社會文化國際公約及一些婦女保障公約等，這些公約已經經過立法院通過，應該已具有國內法的效力，因此，是不是應該在行政程序法修正時特別將其列為性別或人權保障的參考，是否一定有必要明白的列入法規中實有再斟酌的餘地。剛才也有多位學者提到聽證的程序，就美國法來看，聽證確實分為正式聽證與非正式聽證兩種，就最近比較熱門的都更議題來講，以美國紐約市為例，紐約市的都更設有公共辯護組織，民眾可以將意見及相關文件匯入此一組織，政府舉辦都市更新聽證會時會透過此一公共辯護組織的參與作為意見交流和彙整的窗口，可以適時的將民眾的意見反映給政府部門。此外，聽證程序還面臨了代表性的問題，不論是舉辦公聽會或聽證會，什麼樣的人具有代表性也是一個問題，比如今天要討論的是關於婦女權益保障的議題，請問，全中華民國有多少個婦女團體？誰具有代表性？如果要召集所有具有婦女代表性的團體舉辦公聽會或聽證會，我們是否能負擔這個成本？我們是否可以採取另一種方式，透過中介機構彙整意見的交流，適時的將意見反映給行政機關？美國公共辯護組織的方式值得我們參考。提綱的第二點有關第一百五十五條行政機關訂定法規命令是否要舉辦聽證的問題，我國現行行政程序法對於聽證程序流程的規範，從第五十五條以下一直到第六十五條，全部都和聽證程序有關，就我國的條文設計來看其實也只是「應斟酌聽證的結果」，對行政機關沒有比較強的拘束力，可能導致聽證的結果或聽證的相關訴求不被行政機關所接受，但如因為這樣就進行行政程序法的相關修正可能會造成行政機關執行政策時受到過度限制的狀況，就如傅老師剛才所提的，在相關法規的評估及立法的過程中，行政機關本身就要做充分的評估而不是等到事後再透過聽證來解決。最後我再補充有關聽證程序的部分，從國外─尤其是美國的立法例來看，國會才有舉辦聽證的程序，主要是為了讓國會取得最新的資料以制定一個合理可行的法律來保障民眾的權益，所以聽證會可以邀請政府官員、學者專家、當事人、與議案有關的利益團體陳述意見，在國會殿堂透過這樣的方式讓各種意見和利益做一個呈現，也有助於緩和各方利益的衝突。如果將此一應行聽證的功能交由行政機關來做，會不會有削弱立法院職權行使的效果？以上是我對行政程序法修正草案的看法。至於大院提供的書面資料，我個人贊同在第一百五十五條之一增訂聽證程序對於確定的事實與證據如不採納應以書面敘明，我認同這點，也就是尤委員美女所提的部分，如果行政機關不採取聽證結果，那麼就應敘明理由，這是好的立法方向，起碼可以對行政機關課以一定的壓力與效果，強迫他們在舉辦聽證又不採取聽證意見的情況下提出書面解釋，相較於目前的狀況算是一個比較有力的作為。 主席：請東吳大學法律系陳清秀教授發言。 陳清秀教授：主席、各位委員。很榮幸有機會來參加這個公聽會。委員所提的幾個版本都有建議在行政程序法中導入法規影響評估的制度，法規影響評估制度確實是西方國家最近這一、二十年來極力推動的制度，所以基本上我個人敬表贊同此一方向。這樣做可以提升立法的品質與效能，但如將其手段與方式放入程序法中在法規命令的部分處理的話，恐怕有捨本逐末之虞。日本、歐盟及其他國家的法規影響評估是在政策或法律研擬的階段為之而不是在法規命令的部分為之，因為法規命令已經是下游了，應該從上游管制，在上游部分就要處理好，否則就會上樑不正下樑歪，上游沒有管理好到下游再來處理已經緩不濟急了，所以西方國家是在法律或重大政策研擬過程中就進行一些衝擊影響評估，而這個衝擊影響評估，講白一點，其實就是一種因果報應、因果循環的觀察，針對社會上產生的這些問題，必須透過法令加以規範。至於規範會產生什麼效果，就要從原因跟結果來觀察因果的關聯性為何，然後找出一個符合成本效益、有效能的方式，對於評估的過程我是建議可以放在法律、法規命令，原則上，一些重要的法律、法規命令都應該做法規影響評估，因此建議放在中央法規標準法。剛剛副教授說這是中央，那地方怎麼辦？我想地方的部分可以在地方制度法中加一個條文，這樣就可以解決。除了法規的訂定、修正或廢止以外，還包括重大的政策方案，可能不涉及法律規定，但是影響人民權益也非常深遠。 我個人嘗試參考歐盟委員會的影響評估，研擬了一個草案，在這個草案中，歐盟評估的面向有三大面向，包含經濟上、社會上與環境影響評估，經濟面的影響評估包括整個市場的供給需求、市場的競爭、國際的競爭地位是否會受到衝擊影響、家庭的生計是否會受到衝擊等。社會面包括剛剛講的就業市場、勞動市場的影響、性別的衝擊影響、公共健康安全的影響、對於治安的影響、對於社會保障教育文化的影響等，所以是全方位的，我們現在把它挑出來對於人權或性別的部分做評估，實際上這在西方國家都是整個法規影響評估裡面的一個要素或因素而已，而不是把它獨立出來，如果要獨立出來，恐怕要獨立好幾十個了。照歐盟的標準來看，評估的面向大概有五、六十項以上，如果每項都要獨立出來，那真的會沒完沒了，其實這是全方位的評估，因此我是建議是否可以考慮統一。 至於聽證的部分，聽證過去是針對行政處分，行政處分是針對規範過去的事實，法規命令則是規範將來的活動，那將來活動的事實要怎麼認定？將來都還沒發生，要怎麼認定事實，有什麼證據呢？就是根據過去的事實證據發現什麼問題，我們展望未來要怎麼規範，所以有一部分是過去的原因事實，有一部分是未來的經濟活動，因此在法規命令中，不太適合用聽證這個用語，我建議改成民眾參與，也就是民主參與的程序、利害關係人或是公益團體的專家學者參與，所以應該是公聽會，公聽會爭取大家的意見，以提升法案的品質。既然是公聽會，因為比較柔性，如果是聽證的話，要把已知的當事人、利害關係人全部找來，我跟大家報告，財政部公布的營利事業所得稅查核準則，臺灣的營利事業有好幾百萬家，能把幾百萬的工商行號都找來嗎？不可能的事情。所以從行政效率來看，他可能只能找具代表性的工商團體、會計師公會、律師公會、民間團體或學者專家來研討查核準則要怎麼規定會比較公平、合理、合法來課稅。因此，人權的保障很重要，歐盟委員會的法規影響評估中，其中有一個環節就是要做人權有沒有符合歐洲人權公約的影響評估，這個人權評估也沒有獨立出來，而是全部都放在法規影響評估裡面，只是一個子項而已。 其次，只光講公聽會，萬一行政機關虛應故事怎麼辦？所以我嘗試擬一個條文，行政機關訂定法規命令，應舉行公聽會，徵詢有關機關、人民團體、利害關係人及專家學者的意見，意思就是面向要稍微廣一點，要有各方面的代表。但是法規命令如果影響人民權益極為輕微者，也許就可以不在此限，有時候也要考慮到行政的效率，可以有一些例外或但書。不過原則上我是贊成應該舉辦公聽會，像我以前在台北市政府服務的時候，我們是大量舉辦公聽會來徵詢各方面的意見，以提升法案的品質。 最後一點是關於第一百五十五條之一，我覺得立意良好，但是卻誤會了，把行政處分的制度轉用到法規命令，就是弄錯了。剛剛有講過，法規命令是針對未來、將來的，人數那麼多，事實要怎麼確定？將來都還沒發生，要怎麼認定事實？所以認定事實是針對過去，行政處分、法官的裁判是針對過去發生的案件來認定事實。如果是將來的話，事實都還沒發生，所以第一百五十五條之一的規定，在行政法理論的觀察下，真的是很不妥當，講難聽一點，我就不太適合形容了，實際上是不符合事件本質的，再加上人那麼多，來的代表可以代表全體嗎？如果不能代表全體，怎麼可以說講的事實就是事實，實際上也不能代表全部的事實，所以行政機關還要依職權去調查事實，這個事實可能是流動性的，不太適合把它變成封閉式的，針對過去已經發生的事實才有辦法採用封閉式，可是還有一個部分是涉及未來，所以我建議第一百五十五條之一的第一項要刪除，至於第二項，如果行政機關不採納公聽會的結果，應該書面敘明理由。比如公聽會很多人反映要採納甲案，結果行政機關擬的條文要採乙案，就要敘明理由說為什麼不採用甲案，覺得乙案比較好，這樣大家才可以信服。我覺得第二項的內容非常好，但是條文的部分我建議要經過潤飾。 有關我講的聽證，實質的內容應該是公聽會的意思，就是民眾參與、表達意見，讓政府機關不要閉門造車。我們發現過去如果政府機關閉門造車，有時候真的是不知道民間疾苦、不知道問題在哪裡，訂的條文有時候就沒有可行性。所以法規影響評估很重要的一個內容就是民眾參與，這些影響評估不是政府機關自己片面蒐集資訊，還要給利害關係人、人民團體來參與表達意見，看看這樣做會有哪些因果循環、會產生什麼結果、因果關係會有哪些衝擊影響，可能主管機關不一定那麼瞭解，比如在經濟面是否會帶來國際競爭力的傷害、對整個商業環境是否會有什麼影響，工商界人士可能比較敏感，他們比較瞭解遊戲規則，如果這樣訂定的話，可能會無利可圖，大家就不會來投資生產。因此，人民參與某種程度也是在蒐集影響評估的資訊，影響評估應該要有各方面的參與跟提供意見，政府機關之後在做影響評估的時候，就比較不會閉門造車，也比較能掌握正確的資訊。影響評估要做的好，恐怕除了專家學者的參與外，包括利害關係人或人民的參與都能來瞭解這樣做到底好不好，看看好在哪裡或不好在哪裡、會有什麼副作用，這些都是在影響評估的時候所需要處理的，而這個就是人民的參與。 所以，公聽會很重要，我覺得公聽會應該包括法律的訂定也要舉辦，就是在草案的階段要給人民參與，所以我才會建議不太適合放在法規命令，放在法規命令會變成體系上不妥當，法律要求體系的完美，這個問題應該放在中央法規標準法以及地方制度法，加一個條文，然後授權行政院訂一個法規命令，也就是細節的部分，我自己嘗試擬了一個細部的法規影響評估辦法，其中的內容我是參考過去專家學者的研究，以及歐盟委員會做影響評估時到底是評估哪些項目，我有嘗試做了整理，當然這是一個初稿，大家可以再來集思廣益。以上報告，請多指教，謝謝。 主席：請中央警察大學法律學系羅傳賢教授發言。 羅傳賢教授：主席、各位委員。非常榮幸有機會表達行政程序法有關修正條文的一些看法，行政程序法已經實行了13年，其中最核心的概念是聽證，但是真正在執行聽證的部會非常少，我的書面資料有參考國家人權委員會的調查，發現只有極少部分的部會有在使用聽證，為什麼只有極少部會使用聽證呢？就是因為沒辦法辦到，有時效性的問題，因為我們將聽證寫在第一章第十節的專節中，這也是非常正式的聽證程序。剛才陳清秀老師有提到3種，最嚴重的就是傅老師所提到的計畫確定，這部分是真的要去進行聽證。還有一部分是行政處分，如果會重大影響到人民的也要去聽證，大部分則是採取意見陳述即可。最後就是有關法規命令，這部分是不該進行聽證的，可是我們卻規範要去聽證，如此會使行政部門嚇到，假使所有的行政行為都要去聽證，他們要如何去辦事呢？ 我曾經擔任過行政官員，在各部會也做過法規委員，假使要辦聽證的話，我觀察到主持人的選派非常之重要。目前行政程序法中並沒有設置行政法法官，而是以行政官員，比如副首長及主要幹部去擔任聽證的主持人，這會產生一些後遺症，就是有人可能會懷疑有偏頗或不公正之處，尤其是有關重大處分的部分，比如土地徵收及都更等。針對可能進入正式聽證的部分，我建議主持人應該從退休法官、現任或曾任律師者、大學教授及其他專業人員中來遴選。如果程序一開始，當事人就懷疑程序的公正性，最後的結果當然也會被質疑，因此在程序開始時，主持人是非常重要的。至於，比較沒有那麼正式進入聽證的公聽會，主持人就可以由內部人員來擔任，因此並非所有的主持人都要依照行政程序法的規定，即由首長來指定。假使是合議制的委員會，因為委員大部分都是外部人員，由他們來主持聽證也是可以的，這都是非常重要的概念，我們可以朝此方向去思考。 另外，在美國進入正式聽證的比例可說是非常之少，只有千分之幾而已，因為大部分都在預備聽證就處理掉了。我們對於預備聽證並沒有規範得很清楚，可是預備聽證是非常核心的概念，也是最重要的一項武器。預備聽證在美國就是要協商爭議，而且是採取非正式的程序，大家以非常輕鬆、溫和、愉快及採取彈性的方式來調和。由於美國有行政法法官，而聽證員也都會參與，因此是由大家來進行協調，以使爭議可以調解成功。有關預備聽證的階段，並不是做了之後就要進入正式聽證，而是可以一而再、再而三來進行調和，如果都調解不成，最後就要釐清爭點。比如經過5次的預備聽證都還沒有辦法處理的話，也許是爭議非常之大，而參與的委員就必須釐清爭點，並進入到最後一次的聽證，可見正式的聽證只有一次，而且是具有儀式性及正式程序的聽證，所以必須是完全公開的。 目前我們的行政程序法所規定的聽證是最正式的聽證，預備聽證的部分則非常簡單，而且並沒有將調解爭議的文字寫進去，我建議要將調解爭議寫進預備聽證中。剛才傅老師提到計畫確定裁決的部分，這絕對是解決衝突很重要的一個步驟，由於可能是重大設施的開發計畫，對於當事人或是土地所有權人都會引起很大的爭議，同時也會涉及到好幾個機關的職權，因此一定要這樣去做才能得到妥善的處理。 其次，法規命令應該不要採取聽證的字眼，我同意陳清秀老師及傅老師的見解，即此種公聽會並不具有爭訟性，而是執行性及參考性的，比如立法院的公聽會。目前我們有十幾種法規，在作用法中就叫做公聽會，現行法已經將公聽會及聽證會分開了。公聽會並沒有程序的規範，由各部會去擬定程序，就是廣泛聽取意見的程序。聽證必須進入到辯論，並依照紀錄去進行，真正聽證時還有很重要的一個觀念，那就是職權分立，即調查單位的人員不能擔任聽證的主持人，調查官或主持人必須完全中立，並在聽證中提供資料，而當事人也可以請律師來辯論，還有主持人必須禁止單方面的片面接觸，同時也要符合行政程序法的規範。 針對法案影響評估，我同意前面幾位老師的見解。由於我曾經在各部會擔任過委員，我知道他們也許會做不到。如果將這部分寫進行政程序法，就會產生很大的問題，因為行政程序法已經將法規命令及行政規則的這一章定義清楚了，且不及於法律，而法案影響評估講的應該是法律案，並且牽涉到的金額也非常之大，在美國是1億美金以上的案子。現在我們是寫在行政程序法的法規命令章中，從實務上而言，法規命令已經擬定完成，機關首長很快就會核定實施，如果要要求評估的話，這會造成自欺欺人的狀況，因為無法去監督他們嘛！對此我有想出一個辦法，過去立法院在許多個別法中都有同意權的保留，假如認為法規命令的授權是很重大的問題，還可以拿回來審查，就是在授權的法條中加上一句話，比如要經過立法院同意、備查、追認及審議等，陳清雲兄在著作中也有寫到這一點，另外，在兩岸條例、港澳條例及國營事業法等都有類似的條文，假使認為授權的命令是重大的，在各部會核備之前，還須送回立法院審議後才能發生效力。至於，有關技術性條文的部分，則由相關部會去考量，而我的建議是在中央法規標準法去規範。 在民進黨執政期間，行政院曾經考慮要訂定地方法規標準法，後來並沒有制訂成功。剛才陳清秀老師表示，只要改一條地方制度法就可以了，這也是一個很好的辦法，以後也可以準用到這裡。以上意見敬請參考，謝謝。 主席：請宏道律師事務所蔡志揚律師發言。 蔡志揚律師：主席、各位委員。就今天會議主題，提供以下三點淺見。 一、有關落實行政聽證部分，過去行政聽證落實非常少，但自從大法官會議第709號解釋拿都更程序開了第一槍，要求都更應該進行行政聽證，現在才有很多實務經驗提供給我們參考佐證。當然，聽證有許多細節，包括發言時間、聽證紀錄製作、聽證秩序維持等等，這些我就不再贅言，因為這部分相關子法規範可以更加完善，我想提的是目前聽證實務上一個最核心的問題，那就是依照行政程序法規定，或是大法官會議第709號解釋要求，對聽證會都講得很明確，就是必須要有言詞辯論，而言詞辯論其實意味的就是參與案件認定的人員，至少應該要在場聽證，我想這樣的言詞辯論才有意義，而這也是羅傳賢教授之前提到聽證五大原則之一的直接言詞原則，或是決定者聽的原則。行政程序法規定，事件已達可為決定之程度者，應即終結聽證。如果參與這個案件決定的人不在場，那要如何判斷已經達於可為決定的程度？從行政程序法的規定來看，就可以明確了解剛才我所提到的那個論理。不過，就目前都更實務而言，以台北市為例，可以作成決定的人都沒有人在場，或是只有一名可作決定的審議委員在場，我們認為這樣子的聽證根本就只是流於形式。我出席很多次聽證會，每次都覺得像對空氣聽證一樣，好像和公聽會也沒兩樣，還不如寫書狀就可以了，這就好像今天如果各位委員都不在場，那我真不知道要講給誰聽，或是要去辨證什麼，所以，這就是一個很大的問題。 其實內政部有制訂一個辦理都市更新聽證作業要點，其中第四點清楚規定，審議委員應該要出席聽證。這個作業要點當初制訂時我也在場，我認為這樣的規定就很明確，沒想到內政部在103年8月13日發出一個解釋函令，表示這只是訓示，審議委員有沒有出席，其實是不影響聽證的效力。我一看到這個解釋函，就非常傻眼，如果機關人員或審議委員人力真的不足，或基於效力考量，可以有很多方法解決，包括剛剛羅老師講的預備聽證，其實就是一個很好的方法，或是分組出席，但不是將之架空，導致真正要決定的人竟然沒有人在場聽證，實在令人難以理解。尤委員提出的第六十四條修正條文提到，聽證紀錄應載明聽證結果。對此我非常贊同，如果今天參與案件決定的人不出席，沒有事實證據認定，當然就沒有結果可言，不過，我還是希望行政程序法修正時，能讓直接言詞原則或是決定者聽的原則更加明確，這樣聽證才有意義。當然，今天我們也有提到聽證總則部分，也就是比較接近個案權利保障式的聽證，如果是法規命令的聽證，我也滿贊同不管是傅老師、羅老師或是陳老師的見解，以公聽的程度就可以了。至於該不該明訂在行政程序法裡，理論上來講，如果都市更新條例有這樣的規定，那當然很好，但就一個實務溝通者角度來看，如果個別的法令因為立法程序的因素而無法訂定，而行政程序法能夠兼明這樣的精神、旨意，我想還是比較理想的，畢竟我們是比較重視實益結果，有時候體系並不是那麼完美，這也是沒辦法的事。 二、有關法規影響評估部分，尤委員提案第一百五十四條第一項就保障人民權利而言，的確是用心良苦，不過這個條文如果頒布的話，我想行政機關一定會很傷腦筋，因為到底什麼是衝擊影響重大，或是衝擊影響達一定金額，其實是很難量化或質化定性，因為法規畢竟影響的是不特定的人，又不像環評法，有一定的開發範圍，因此到底什麼是「重大」，什麼是「影響多少金額」，其實是滿難決定的。再者，機關現有人力、物力是不是可以因應？像我跟羅委員都擔任勞動部法規委員，職安法一旦公布，有上百個法規命令需要制訂，如果要求法規評估，以目前勞動部公務員人力，加班好幾個月也趕不完。基於行政程序法第一百七十四條的要求，立法者現在對於法規命令的授權事項，其實已經鉅細靡遺，很多都要求訂定相關法規命令，許多看似技術性、細節性的事項，深入探求時，發現這個法規命令似乎影響也是滿重大的，影響金額也不小，但在法律框架下，它其實已經是屬於技術性、細節性的項目，能夠延伸的也很有限，這就誠如陳教授所言，國外好像對法規命令影響評估比較沒有那樣的要求，反而是行政機關提出的法律案，立法如果能夠明確，或是條文說明理由更清楚，或是落實在法律影響評估部分，應該是更為周延。其實相對而言，法規命令侵害人民權益的機會還是比較小的，就像職安法一樣，子法多如牛毛，光是每週開會審這些法規命令，恐怕好幾個月都審查不完，如果貿然實施法規的影響評估或聽證，恐怕會有滿令人憂慮之處。 三、針對蕭委員美琴所提的第一百六十四條行政計畫部分，我想賦予訴訟權的方向是非常值得肯定的，剛剛傅老師提到一個例子，也是我的個案，就是都市計畫個案變更，增加了兩倍容積，結果隔壁棟不到3.5公尺的房屋，竟然被最高行政法院認為只有事實上、經濟上、情感上的利益，而沒有法律上的利益，所以被否定訴訟權。我覺得這個認定實在是過於狹隘，目前這個案子也正在聲請釋憲中，所以我非常肯定訴訟權賦予的規定，免得再有類似的爭議發生，但文字上或許還可以調整。不過，我認為第一百六十四條最大的問題，還是在於目前沒有人使用，也就是主管機關不將行政行為定性為行政計畫，規避這樣的一個程序，因此，即使這個條文立法再周密，也無用武之地，所以，我覺得就立法者而言，比較關鍵的還是應該把第一百六十四條第二項「行政計畫」的範疇界定更明確，不僅僅在程序部分要求訂定授權命令，甚至屬於行政計畫的範圍，也應該授權行政機關明確規定。以上，謝謝。 主席：請育達科技大學財經法律系韓毓傑副教授發言。 韓毓傑副教授：主席、各位委員。今天非常榮幸有機會參加「行政程序法如何推動影響評估、落實事後聽證會及保障民眾參與」的公聽會，以下幾點是個人一點淺見，就教各位。 第一點，我認為聽證和公聽這兩個制度是不同的，用途也不一樣。正式的聽證被稱作是審訊式的聽證，也是準司法形式的聽證，有非常完整的程序性規定和嚴謹的法律效果，所以效力是比較強烈的。公聽會則是非常好的蒐集意見的機制，也是一個民主的機制，但是公聽會是便民型的，俗稱準立法式的、非正式的聽證。目前的法規規定應舉行聽證會的，除了行政程序法之外並不多見。至於明文規定要舉行公聽會以聽取不同意見，作為行政機關決定之參考，在我國法律的立法例可說是非常多了，例如立法院職權行使法第九章、土地徵收條例第十條、都市更新計畫條例第十條即是。 聽證和公聽會在性質上不同，適用的範圍也不一樣，行政程序法對行政處分、法規命令和行政計畫規定了舉行聽證的程序，但並不是完全都要舉行。出席聽證會和公聽會的人也不一樣，公聽會可以是不特定的多數人，聽證會則是邀請利害關係人，是特定的人士，不像公聽會那麼寬鬆。另外，兩者的程序有很大的差別，聽證會更為嚴謹，效力也強烈多了。 這次幾位委員的提案主要是要強化我國法規影響評估的健全性，確保評估機制，落實公民參與在聽證制度中。日本有位教授曾說，立法政策要考量到立法的正當性、目的性及有效性。這次我們要修改行政程序法，希望能落實影響評估及聽證的機制，但是我有一個疑問，就是把聽證放到法規命令裡面是不是很恰當？剛才很多專家學者都提到，如果是影響深遠、涉及很大的金額，那麼在法律的位階上就應該聽證，這樣比較周延。如果還要授權給法規命令去規範，實在是少之又少，恰當性如何也值得商榷。個人認為，中央法規標準法不是只適用行政程序法，而是所有的法律全都適用。行政程序法以外，刑法、民法哪一條不是涉及人民重大的權利事項？這也要做法規影響評估，也要舉行聽證，我認為都還有集思廣益、從長計議的必要性。 第二點，關於法規影響評估、人權影響評估、性別影響評估三者，法規影響評估的含意是什麼？人權影響評估、環境影響評估有沒有在法規影響評估的範圍內？尤委員版的說明有提到，行政院法制作業也訂有法規影響評估，例如振興經濟擴大公共建設特別條例第六條就規定，中央執行機關依本條例辦理擴大公共建設投資計畫須辦理環境影響評估等等。這是屬於法規影響評估的成本效益分析，而成本效益分析又包括環境影響評估，這在尤委員版說明第7點裡面有這樣的敘述。各種影響評估機制是有必要的，但是法規影響評估及其他影響評估之間的關係有需要再釐清，我認為影響評估在法律的位階上去評估是最恰當的。 第三點，委員版第六十四條第二項增訂「及結果」三字，但我個人不太理解其含意，究竟是行政機關的決定或是到場陳述人發問的結論？不過在立法理由中說明是配合第一百五十五條之一修正，而依據第一百五十五條之一第二項的內容來看，似乎是指行政機關最後的決定。剛才很多專家提到，第一百五十五條是有關行政處分的規範，用這種行政處分的觀念來處理第六十四條的聽證，是不是有以小包大的問題？這方面也應該加以考慮才對。 最後，本人贊成將高志鵬委員版的第五十五條修正條文併進尤委員的版本當中，這個規範就是在聽證前，有關的聽證事項應該要公告，針對這部分，我認為高委員版所提出的修正條文非常恰當。 以上是我個人所提出的幾點看法，謝謝各位。 主席：請國家政策研究基金會李訓民顧問發言。 李訓民顧問：主席、各位委員。今天我所要談的是行政程序法的修正，以及它在實質正義及程序正義上的意義。基本上，行政程序法實施到現在，對我國的民主法治有許多貢獻，當然其中還有一些不足之處，不過那是行政機關要不要去做的問題。以預備聽證為例，其實這在行政程序法第五十八條當中就已經有所規範，剛才羅教授及詹律師都提到這在我們國家用得很少，事實上，預備聽證使用的機會很多。根據行政程序法第五十八條的規定，必要時行政機關必須議定行政程序、釐清爭點並要求相關人員提出書面及證據，事實上，這些都是我們可以去做的。 行政程序法實施到現在有那麼多的枝枝節節，它對我們的民主法治有很大的貢獻，除了本人所提供的書面意見以外，在此我也要針對某些學者的講法提出立即回應。我國已經進入民主法治國家的境界，我們並不是香港，也不是中國大陸，我們是屬於「見山又是山、見水又是水」的民主法治國家，行政機關依法制訂法規命令時，最終的考量，就是促成實質正義的正實現，但作為一位法律工作者，行政上的繁瑣程序，並非學術良心的唯一考量。我們應該衡量的是台灣既已進入歐美法治國家之列，那麼實質正義是否有被正確的實現，程序正義係必要條件，而非充分條件。因為程序是可以被行政機關做出來的，所以程序正義當然也如此，立法先配合、其餘行政命令、行政委託、行政指導，作出合法的行政程序就結案，立法上據已完成立法、行政上據以完成行政處分的形式要件，對於過去的部分，都已經用行政、立法的力量包含了，對於未來的法規也都已設定好了，至於是否達成實質正義，並非所問。該形式要件，就是通稱的依法行政。就像GMP程序上都合，但是有沒有達到實質正義？我們到現在還在吃餿水油，雖然GMP也曾做過影響評估，但卻毫無實質正義可言。 諷刺的是，該無法反映實質正義的程序正義，與歐陸法系下的依法行政掛勾，這也是學者的一個盲點。我們強調要像先進國家一樣依法行政，而台灣也已經達到先進國家的法治水準，可是我們還在強調他們的那一點，覺得我們都不如他們，對此我感到非常遺憾。在法律優先、法律保留的外衣下，力道強大無比，反而保護著立法、行政官僚與本位主義，設計僅對利益團體、無良企業有利的程序，不僅是實質正義的盲點，也成為民主向上提升的障礙。如果民意代表能夠自我節制，徹底修正遊說法及政治獻金法，而不是在行政程序上講一套，私底下又跟遊說官員講一套，做出他們自己喜歡的法規命令，而行政官僚也以公民基本權為依歸，就像張盛和部長一樣，敢勇於加強公股銀行的委託書，與財團對抗，那麼行政程序法第一百五十四條之修正，就不必那麼大費周章了。 微觀而言，立法院早已通過「公民與政治權利國際公約及社會文化權利公約施行法」，其實就是要求各政府機關於兩年內修正廢止不符合該兩公約之規定，並非再求行政機關於制訂新法規時，再加入人權影響評估或性別影響評估。 當在第一百五十四條當中加入人權影響評估或性別影響評估的時候，等於是對小樹壓了一顆大石頭。事實上，在國會當中就可以做評估了，我們可以看看美國的例子，有關的人權影響評估就是在參眾議院做成的，我們又何必在這棵小樹下制定相關的評估？ 至於RIA（regulatory impact assessment）係透過標準化、量化程序在草擬法規時所計算出來的遵循成本（compliance cost）。以國外來講，如果成本大於效益的話，其實是可以不做的。現在就來看看過去十幾年來我們所實施的行政程序法第七條、第一百五十五條、第一百五十六條、第一百零七條、第一百零二條及第一百零三條的規定，其實當中也都有對於多元性社會成本、notice and comment、多元利害關係人的陳述、發表意見及不同看法以及政府政策的評估，只是在法條當中強制規定必須進行聽證的部分比較少，這就是我們的缺點。各位可以看看我們的行政程序法，在各位學者專家及民意代表的簇擁下，我認為相關規定是相當好的，我希望不要把這棵小樹壓垮了。我贊成羅委員及陳清秀教授所講的，我們可以在中央法規標準法當中訂定RIA，否則當一棵小樹被壓上太多東西的時候，就很容易垮掉。 現行政府機關依其法定職權或基於法律授權所制定的行政命令，依立法委員職權行使法的規定應送達立法院，提報院會審議，立法院在各委員，可備查或不備查。不備查部分，立法院可依法收回法律授權，或經由政黨協商，給行政機關軟性壓力，而不要再讓這棵山樹承受太多的壓力，這比現行的修改行政程序法好多了。老實說，增加行政成本，及人事費用，不一定會達到實質正義的目的。李老師所中意的是實質正義的目的，程序正義可以做出來，這就是民主法治國家最大的盲點，程序正義只是掩護不能達到實質正義的基礎，這是李老師最害怕的事情。 剛才有些學者在一開始的時候提到在相關的法規影響評估當中，加上自由經濟示範區當中的土地徵教、開放條件、引進外勞等等，同時將其做為就業影響評估，這是只針對大陸的部分。事實上，有一個很重要的觀念，那就是在做任何評估或公證時，不能只針對一個國家或一個地區，而必須是全面性的。像美國人就絕對不會針對臺灣或中國大陸單一個國家，我們有那麼多的移民和留學生在那邊工作，他們對美國當地人有什麼影響？美國人所做的評估是全面性的，我們的行政程序法必須要有一個很公正的觀點，同樣的，服貿協議也是一樣，我們評估服貿協議自然會是公正的，但服貿協議是對全球的，並非只針對中國大陸而已，假如只針對中國大陸進行評估，那就等於是把這樣的評估壓在行政程序法這棵小樹下，其實這樣的法律是可笑的，謝謝。 主席：請群勝國際法律事務所張志僑顧問發言。 張志僑顧問：主席、各位委員。首先，本人很榮幸可以針對行政程序法的修正提供一些我個人的淺見。誠如多位專家學者提到的，我們行政程序法有相當程度是參照美國行政程序法的部分規定，此外，他們也提到美國行政程序法的分類，在此我是希望藉由美國施行的歷史經驗，看看能否給大家一些啟發。 美國聯邦行政程序法是在1946年制定施行的，基本上是把行政機關的處分分成行政裁決及規則制定兩種程序，然後再分成正式及非正式，所以就成為現在我們所提的4種不同程序，而一般大家談的行政聽證，就是屬於正式規則制定程序，美國APA在區分規則制定的時候，有一個劃分的原則，即試圖在人民意見表達的權利及政府行政效能之間做一個調和及權衡，其落實在條款中，原則上就是要求行政機關要盡到通知及評論的義務（notice and comment），但在例外的情況下，如果是其他法律有明文規定必須使用正式的聽證程序，這裡指的是APA的第五百五十六條及第五百五十七條，而且第五百五十三條C項就有提到這是例外條款，就可以排除前面一般的原則，這時行政機關就只要履行通知及評論的義務即可。 而該項條款在1946年落實以後，馬上招致了一些批評及疑慮，其中比較有份量的疑慮是由當時參議院司法委員會主席提出的，就是這個APA的施行、使用，尤其是在正式規則制定程序，他認為實質上就移除了行政機關在做規則制定時的裁量空間，但是這個APA規定事實上從那時到現在，都一直在施行中，而且在其開始施行後的第13年，也就是1959年，發生了一個很有名的案例，就是花生醬的案例，即FDA在1959年的時候曾提出一個動議，就是市面上所販售的花生醬，最低的標準應該是90%，對此，業界的商人認為，90%的標準太高了，應該是87.5%就好了，所以現在擺在檯面上的議題就是，接下來販賣的花生醬，究竟是依據90%還是87.5%呢？對此，美國花了總共11年的時間來解決，在行政程序方面，則是花了9年的時間，因為適用APA的規定，必須履行第五百五十六條及第五百五十七條的聽證，所以在這9年當中他們舉辦了30場的聽證，產生了7,736頁的聽證稿，到最後再經過2年的司法訴訟，以確定裁決有效，這樣下來總共花了11年的時間才確定花生醬的含量應該是多少。 然1968年FDA做出這項裁決後，美國的行政法學界就有很多的抨擊，其中一個比較有力的抨擊就是來自1968年成立的美國行政法學會議，在其成立兩年之後，即1970年，也是花生醬案例快要大勢底定之際，他們提出了一項報告，其開宗明義就提到，APA正式規則制定制度到目前為止，運行得非常糟糕，因為這個制度要求的程序被過於廣泛的適用，而這種過於廣泛的適用事實上是一種錯誤，而這個錯誤是怎麼來的？就是其中所包含的審判形式的程序被過分的適用了，審判形式的程序應該適用於釐清特定事實的相關議題，而不是被廣泛的適用，這種廣泛的適用，要求所有的東西都必須履行這種審判形式的程序，基本上就是一種錯誤，然後他們進一步提出一項建議，關於行政機關在做規則制定的時候，是否需要行使正式規則制定程序的權限應該是屬於行政機關本身裁量的權限範圍。 有了行政法學會議這樣的看法之後，接著到了1973年，美國行政法學界有了一個非常著名的判例，就是Florida E.Coast Ry. Co.，這個案子的事實很簡單，就是當時美國洲際商業法授權一個委員會（ICC），可以對當時在火車鐵道上運行的貨櫃火車，訂定一個收費的規則，根據原來APA的規定，該法從1917年開始授權ICC，而且在1966年有經過一次的修訂，在這段期間，ICC都有遵守APA規定，也就是先舉行聽證之後，才裁決該項收費規則要如何來訂，可是從花生醬案例後招致這麼多的批評、美國法學會議提出這麼多的說明，則行政機關根據當時法學界的意見，認為他們有權行使裁量權，所以他們就拒絕行使聽證，接著受影響的權利當事人就把這個案子提出訴訟，而這個案子就到了美國最高法院，最後有了以Justice Rehnquist為首的判決，該判決提到，如果要行政機關一體性適用APA的第五百五十六條及第五百五十七條，必須同時具備兩項元素，即必須舉辦聽證，且該聽證是具備被記錄性質的，而該項判決產生的效應在接下來的40年間，甚至到現在，就是很實質的限縮了APA裡面關於正式規則制定程序的適用，也就是APA的第五百五十六條及第五百五十七條的適用，時至今日，都還是很實質的限縮了，也就是說，接下來的40年間，要正式履行聽證程序的機會是少之又少。 基本上，APA的初衷是要保障人民意見表達的權利，可是1973年的案例就限縮了這部分，這中間的40年，難道美國人就不會想這樣一來不是侵害了人民意見表達的權利嗎？其實在將近40年之後，美國的律師學會在2011年發布了一份報告，他們認為現在美國行政法學界有一個默認的共識，就是APA的正式規則制訂程序是過時的。此外，他又進一步地表示，他們認為關於行政機關在何時要採用正式規則制訂程序應該是屬於行政機關審酌權的範圍之內，如果一定硬要適用APA的正式規則定義程序的話，過去適用的一件顯然拖慢了行政程序，阻礙了行政機關履行其他職權的效能。 另外，在差不多的同時，也就是在2010年的時候，有一個Model State Administrative Procedure Act（簡稱MSAPA Act）。簡單來講，他們提出一個模範法典給予各州作為修正行政程序法的參考。最新的版本在2010年提出，我們仔細觀察這個版本會發現，它並沒有著眼聚焦於讓APA 556、557相關正式規則的制訂程序產生復辟的效果，相對地，它聚焦的範圍是在各種配套條款，也就是非正式規則制訂程序的配套條款。舉例來說，在302裡面提到一個機關文書紀錄的相關規定，要求行政機關在做規則制訂的時候，除了相關的文書必須保存以外，還要適時地找尋一個機制，留給後續可能發生的司法審查。條款303裡面有關協商會談的規章制訂提到，行政機關可以在實際的行政規則討論實施之前、也就是在提案的階段，就透過一些形成委員會的機制預先取得相關利益可能受影響的團體的回覆。我們可以看到現在這些機制、草案，我覺得都有充份採納了這些精神，展現在各個地方。 我們來看一下美國法，雖然感覺上美國法好像跟我們沒有太大的關係，剛才花了一些時間向各位說明這些的原因，是希望各位可以看看這個東西。我們如果把美國行政法施行的過程直接區分成兩個階段的話，在46年到73年的時候，也就是APA的正式規則被充份適用的時候；到了73年的判決以後，APA 556、557的規定被消除、摒除、基本上不被使用的時候，我們可以看到從73年到現在的40年間，事實上美國的行政法學界並沒有試圖要讓APA 556、557再度地被充份使用，而是不斷地尋求相關的配套措施，企求藉此以另外一種形式來表達民眾意見參與的機制。 我想提供以上劃分類的方法，讓大家回頭審視目前我們審查的各種草案，再想一想現在這個草案的方法是屬於哪一類，是屬於到46年到73年，還是屬於73年到現在，然後再判斷我們希望現在的行政程序法的修改是要回到歷史的前端─46年到73年的那一端，還是我們要跟著美國行政法學界的發展經驗，順著現在的時代潮流繼續走下去。謝謝各位。 主席：請台北大學法律學系及法理學研究中心官曉薇助理教授發言。 官曉薇助理教授：主席、各位委員。今天各位先進及學者專家已經講了非常多關於聽證與人權影響評估等等，意見都相當地寶貴。基於我對性別與法律的研究，以及多年參與性別政策各種實務的立場，我今天的發言將著重在性別影響評估的部分。 剛才有些先進一直提到，法案的影響評估會增加行政機關的一些負擔，甚至剛才法務部提供的書面意見也認為如此。我想舉性別影響評估的實際案例為例，來說明其實行政機關做久了並不覺得有負擔。性別影響評估已經做了將近10年，我們相信各個行政機關已經熟悉相關的程序，在每個法案的影響評估當中，他們也經歷了必經的程序，時日久遠以後，他們不見得會認為這會造成一定的行政負擔。 我今天的發言主要是認為性別影響評估現在已經實踐多年，我們要用法律的層級讓它入法。性別影響評估是一個多年來性別主流化的政策工具，目的是在評估政策是否直接或間接對女性及男性有不同的影響，希望透過這種評估來消弭對於所有性別所產生的差別性影響。 事實上，行政院早在2005年已經開始實施性別主流化的實施計畫，到2015年就快要滿10年了。這個性別主流化的計畫裡面包含六大工具，譬如性別影響評估、性別統計、性別分析等等，這些政策工具的運作是延續的政策，我們的政府不論是哪一個政黨執政，不論是從前的行政院婦權會，到現在的性別平等會議，以及新設立的性平處，都不曾想到忽略這件事情。而且在CEDAW實施以後，各個政府單位其實更重視這些性別的政策工具，因為我們發現這樣的政策工具確實有助於了解我國性別政策的現況，也有助於把性別思考納入政策當中，我們在做CEDAW的國家報告及人權檢視的時候，也必須仰賴本來就已經在做的性別影響評估的性別統計等等，這些東西是完全能夠合在一起的。 目前行政院各部會的運作是要求所有部會的法律案及中長期計畫都必須進行性別影響評估，從2009年以後每一件都必須填具性別影響評估表。依照性平處今年的報告，101年各部會報請行政院審議的中長期計畫案件有160件，包括公共建設、科技發展及社會發展；法律案總共有100件，當中就法規命令的部分，有些機關、部會（因為這並不是強制的要求）也自行做了法規命令及行政規則的性別影響評估。 今天有機會重新討論行政程序法實施13年以後要如何進行檢討及修法，我們可以思考在行政程序當中已經行之多年的性別影響評估，放在行政程序法、剛才先進所說的中央法規標準法，或者地方制度法，這些都可以給予已經做這些事情的行政機關一個法律層級的要求。 依照性別主流化政策的精神，我今天所講的性別影響評估包括法律、行政命令、行政命令的制訂、行政院草擬法律擬訂的過程，我們的行政程序法其實沒有就法律草擬的程序做規定，事實上，這也是很重要的行政程序的部分。因為行政程序法有法律層級的規範，我們會發現我們對這些法規命令有這樣的程序要求，但是在草擬法規的規範時，似乎沒有相對應的規範密度。不論是要放在中央法規標準法或其他部分，我覺得這是要討論的問題，但是都應該用法律的層級加以規範。 把這個部分放在法律的層級有幾個原因：第一，目前性別影響評估的法源非常不確定，層級也太低。性別影響評估的法源來自於黃金十年國家願景計畫、國家發展計畫，以及行政院所屬各機關推動性別主流化實施計畫。這些計畫就是行政計畫的一環，不見得有長期性，政黨輪替以後，我們沒有辦法擔保下一個執政團隊會延續下去。另外的法源是在行政規則的層級，它叫做「行政院所屬各機關主管法案報院審查應行注意事項」，在這個注意事項當中設計了一個性別影響評估表；至於在中長期計畫的部分，有一項「行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點」。其實這些法源都相當低，很難對行政機關產生某種效果。 其次，在法源層級太低的情況下，出現了許多問題。行政院性平處最新的報告指出，現在他們要檢討目前性別影響評估所產生的問題，性平處認為這些評估辦理的品質仍待加強，因此希望透過KPI績效指標做為考核以管控品質。當然這些作為都非常值得肯定，但是從我出席至各個國家重要性別政策之審核或討論場合的經驗，我們都會感受到各部會的行政機關在面對這種考核和列管時，都是非常的消極以對，通常我們都會看到行政機關派出最低層級的科員來讓委員們責備，然後他就說：「這個問題我們會帶回去研議。」就算他的performance必須被列管，但性平處或性平會又能奈他何？這樣的考核方式與其法源是否太低，我認為有一定的相當關係，我也相信如果放到法律層級來加以規範的話，一定能解決行政機關虛應故事及消極以對的問題。以ECFA和服貿爭議的例子來說，其實整個程序並沒有包含到國際條約或兩岸條約，但事實上，性別主流化的目標是所有重要政策都應該要進行性別影響評估。在性平會提出要求之後，經濟部答應要做性別影響評估，在2013年4月的時候，經濟部到性平會去做了性別影響評估，但他們卻只是用少少幾張PPT做了就業人口的性別統計而已，想要以這種方式做為ECFA及兩岸服務貿易的性別影響評估。事實上，在服務業當中，女性工作人員及男性工作人員的比例大概是70%比30%，就這樣的比例來說，我們不難看出服貿協議對於女性和男性的衝擊是不一樣的，所以性平會要求經濟部必須針對性別影響評估進行專案研究。從2013年4月到今天為止，經濟部委外的研究案已經結束了，但是他們仍然不願意把最後的性別影響評估呈給外界或性平會。ECFA的例子讓我們警醒到性別影響評估如果沒有以法律層級加以規範，行政機關的態度就是一拖再拖，如果它不是一個必須要去做的法定程序，而只有內部的考核層級或行政規則的話，其實是不具有法律意義的一種程序瑕疵。就我們實行CEDAW來說，如果我們能夠事先就法規進行性別影響評估，也就是在事前就能透過程序上的評估先發現問題的話，比起事後因為法規造成性別不平等或對於特殊性別團體的侵權，然後才進行事後補救，其實還比較容易達成CEDAW的完成。 我認為性別影響評估可以分成兩種，第一種就是所謂的checklist形態，也就是現在的性別影響評估表，以目前的情況來講，就是所有的法規都必須送評估表，如果相關法案對於特別的性別團體有相當衝擊的時候，可以再進一步要求做比較深度的研究報告，關於這種深度的研究報告，我們可以看到歐盟所進行的GIA有提出類似的要求。因為有些問題並不是一張表就可以解決的，如果有相當理由相信對於性別有衝擊的話，應該可以更進一步要求做這種研究型的性別影響評估。以上就是我的意見，謝謝。 主席：謝謝官曉薇助理教授。 所有專家學者都已經發言完畢，因為時間的關係，現在我們就請政府機關代表加以回應，等一下如果還有人要針對政府機關代表的發言表示意見的話，之後我們再來進行第二輪發言。 現在請法務部陳次長發言。 陳次長明堂：主席、各位委員。今天很榮幸能夠參加這場公聽會，關於民眾參與行政程序的體認，我們深表贊成，但是大家可能要先瞭解行政程序法是普通法的性質，它並不是一本葵花寶典，任何行政程序上的問題，並不是把這部法令翻到第幾章、第幾節或第幾頁就可以獲得解決，因為行政有多變性、多樣性，主管機關必須針對行政目的制定個別法規。剛才有些學者專家提及如果要規定得比較嚴謹的話，是不是要從法律層面加以規範？我們知道，整個法治體系基於法律優位原則有法階層論，最高的是憲法，第二層是法律，而法律授權訂定的法規命令之授權目的、內容和範圍要具體明確，這是大法官一再闡釋的要點。在行政程序法當中所訂定的法規命令層級乃是第三層，也就是比較下位階。 關於第一個討論題綱有關「影響評估」的部分，我們認為這是有必要存在的，但是我們認為如果把它規定得鉅細糜遺的話，恐怕會掛一漏萬。以都更來講，其所影響的層面就很廣，例如金融有金融層面的考量，隨著各種不同的考量，所要考慮的影響程度及影響層面就會有所不同，這樣要如何在行政程序法當中統一加以規定呢？比如法官法制定了之後，法務部針對法官法的授權所訂定的法規命令就有三十多種，而這只是針對其所屬的一千多位檢察官而已，除了這三十多種法規命令之外，司法院另外還得針對法官的部分訂定相關法條。以這種情況來說，如果規定全部都要進行目前所列舉的這三樣影響評估的話，可能會很困難。而且就公約而言，恐怕也不只是目前所列舉的這三樣而已，比如目前已經通過的身心障礙者權利公約、兒童權利公約等等，對此都已經訂定了施行法，事實上，針對已經訂定施行法的部分，本來就已經具有內國法的效力，剛才也有專家學者提及既然具有內國法效力，那麼就是一個法源，如果要做影響評估，應該從行政措施就可以要求並加以規定，而不必在此做重複規定，否則就會掛一漏萬。再以聯合國反貪腐公約來講，現在法務部已經訂定施行法送到立法院來審議。將來會有更多這樣的情況，目前已經列管十幾種必須由各部會推動的公約，這些都必須制定施行法。各位也知道，我們現在要加入公約的話，會被退回來，所以都用施行法或其他方式來處理。類似這種情形，將來會愈來愈多，而現在只有寫3種將來會窒礙難行的地方，難道還要再修法嗎？事實上，剛才有老師提到把RIA擴大，用一個法律授權，然後由主管機關行政院或其他單位來訂一個整套性的評估，那評估方式可以分成第一節「人權」、第二節「性別」、第三節「法案」，像這樣當然是把法案擴大解釋，避免因為所有狀況都要經過評估，造成在法案尚未制定之前出現布袋戲所講的「兩軍相戰之前就累死三軍！」的情形，所有的公務員就為了這個在做假，這是我們不願見到的。因此，我們希望立法從寬、執法從嚴，畢竟要保留彈性，各機關才能依照規範的本質來進行法案、人權、性別及其他方面的影響評估。這點尚請各位參酌。 其次，有關法規命令進行聽證程序這部分，其實各位先進剛才也提到，我們這部分是從美國的formal和informal程序而來。老實講，當初在法規命令的訂定程序中，寫「聽證」就不對，所以我們在行政程序法的修正案裡面，已經加了一節，針對法規命令這部分採用「公聽」的方式，也就是Public Hearing，而不是用具有裁決性的、審判型的formal程序來做處理，因為它是窒礙難行的。試問一個法案，在沒有經過立法院做成議案的情形下，難道能夠以多暴寡，用多數決來決定嗎？又如大法官會議第709號釋文就是針對都更條例沒有經過人民參與（裡面寫的是聽證）的程序來釋憲，指它是以少凌多。因此，我們建議將來在行政程序法中對於法規命令的層級，只要用聽證程序就可以。誠如方才張志僑顧問所言，美國APA的聽證程序，其實後來是經過嚴格挑戰的，所以我們也不希望行政程序法做了修正之後，卻無法執行。 另外，有關公民參與的預告程序這部分，我想公聽會本來就具有聽取人民意見的功能，並且不受嚴格程序的限制，至於公聽會紀錄亦無一定要式規定，所以如果多多利用非正式程序的公聽程序來取代具有裁決性、審判型的聽證程序，那麼將來就可讓人民參與更加活絡且確實履行。還有，在預告部分，我們贊成委員所提，將來公告或預告的方式要多元化，讓人民能夠都知道。過去我們訂定法規命令，總是偷偷摸摸，這個不公開、那個不公開，結果造成民眾譁然與社會不安，這是不對的，應該在制定的程序中，讓人民周知，以多多提供意見，所以我們認為預告程序可以再加擴大，只不過對於預告方式，因為我們目前沒有公報，而且現在也沒有出版法，所以也沒有新聞紙，像這些定義型的部分，都可以再做思考，尤其現在網路發達，網民眾多，因此，如何利用網路，在細節方面，我們也可以參酌。 法務部著手行政程序法的修正迄今已四、五年，像在座的陳清秀老師就是我們的修法委員之一，誠然，初稿出來之後，在委員及學者之間出現極大衝擊和不同意見，所以我們希望明年中旬能夠提出行政程序法整套的修正草案，這部分是由林錫堯大法官及我個人主持。對於整個修法過程，各位可以看看我們在網路上公布的資料，確實是有很多困難。但不論如何，一個法制定之後，貴在將來能夠確實執行，所以我們希望再做更多評估及思考，讓這個法更加進步。謝謝。 主席：請行政院法規會甘諮議發言。 甘諮議玫瑛：主席、各位委員。今天的討論題綱包括針對法規命令做影響評估，還有就是聽證的部分。對於聽證的部分，本會尊重法務部的意見；至於影響評估的部分，剛才各位學者專家及先進提供許多寶貴意見，我們會帶回研議，因為明天就要審查相關議題，如果必要的話，屆時我們會做適度的報告。謝謝。 主席：請行政院性別平等處辜參議發言。 辜參議慧瑩：主席、各位委員。有關性別影響評估這部分，我想性別主流化是強調政府施政要考量不同性別的經驗感受以及受益、表達意見的情形，使得性別落差可以逐步獲致改善，所以我國自94年開始就推動性別主流化的工作，迄今已經9年；不過，一路看來，好像比較缺乏一個完整且周延的成效評估。性別影響評估是性別主流化的六大工具之一，我們從98年實施以來，包括學者、專家及行政機關，對於實施範圍及實施方式，都有不同的看法跟建議，譬如剛才官教授就談到，這個方式有不同類型，包括checklist及研究型等等，所以對於範圍和方式，其實一直都有不同看法，而我們為了綜觀了解整個狀況，在今年辦理了一個研究案，希望能夠對於過去機關實施性別主流化所遭遇的問題及其成果有所了解；同時我們也知道，現在很多國家都在推動性別主流化，而他們遇到什麼狀況以及如何處理，都是值得我們學習和借鏡的，所以我們會針對其他國家的經驗以及我國自己實施的問題做成分析之後，提出一些看法供作未來推動的策略參考。 總之，對於草案提到法規命令要納入應行辦理性別影響評估範圍的部分，我們建議等我們研究完成之後再進一步研議，是否可行？敬請指教。謝謝。 主席：你們什麼時候可以完成？ 辜參議慧瑩：明年8月。 主席：好。 接下來請行政院環保署綜合計畫處洪專門委員發言。 洪專門委員淑幸：主席、各位委員。有關今天的議題，涉及我們環保署相關權責的部分是，尤委員等所提修正案的說明第52頁及第53頁所載第五點，其中舉例說明小中企業發展條例第十二條規定涉及法規評估，然後裡面還提到環境評估法第二十六條的規範，以直接納入的方式來做補充說明。事實上，就環保署本身的業務來看，依照環境影響評估法第二十六條的規定，對於有環境影響之虞的政府政策及環境影響評估的有關作業，係由中央主管機關另定之。所以本署依照這個規定另行訂定了政府政策環境影響評估作業辦法，其中第三條明文規範10項有影響環境之虞的政府政策需要做政策環境影響評估。而這個政策環境影響評估的內容裡面，包括工業政策、礦業政策、水利用政策、土地適用、能源、畜牧及交通政策等等，並沒有包括法令的評估。事實上，第五點的內容援引到環境影響評估法第二十六條的規定以及在第七點的部分，均已涉及振興經濟擴大公共建設特別條例第六條的規範，該條規定中也有提到它有涉及環境影響評估書件的提呈及行政院報核的部分，因為這個特別條例規範的是比較類似屬於開發行為的方式，與這個法規評估的部分在涉獵性上較不吻合，所以我們建議未來在討論過程中，可以針對第五點及第七點，特別是第五點有關環境影響評估法第二十六條的規定作一省略。報告如上，謝謝。 主席：你們在環境影響評估這一塊是很有經驗的，所以找你們來，最主要就是因為在整個環評過程裡面，你們也有辦理聽證，對嗎？ 洪專門委員淑幸：在環評法的規範裡面，它其實是公聽會的程序，這部分有明文規定在第十二條，所以目前我們就是依照環評法的規範來進行一定的程序。而我剛才提到的是，涉及到政策環境影響評估的部分，才會在這個地方補充出來，因為一般人了解的大概都屬於個案影響評估，因此，主席會提到聽證的程序到底有沒有適用？但是在說明裡面的第五點，說明的是政策環境影響評估，無涉法規訂定。 主席：好，謝謝。 接下來請國家發展委員會法制協調中心劉副主任發言。 劉副主任美琇：主席、各位委員。今天本會很高興有機會參加這場公聽會，聆聽很多學者專家的寶貴意見，我們覺得收穫非常大。 針對今天的討論題綱第一點以及尤委員版本說明中提到OECD和APEC的這些發展，現謹提出一些本會的觀點。從OECD近年推動法規影響評估或者我們說是法制革新來看，它是希望透過RIA來清除非必要的管制，繼而促進經濟發展以提升管制品質。有關APEC這部分，因為本會近年長期參與APEC經濟委員會，這個會議裡面特別針對RIA有相關的倡議，主要就是由美國在2011年提出良好法規實踐的倡議，英文是Good Regulatory Practices，簡稱GRP，其中包括三大內涵，第一就是國內法規工作協調，亦即我們在制定經貿相關法規時，特別涉及到貿易或競爭政策時，必須要有系統的跟相關機關協調，同時對於經貿法規要做有系統的檢討；第二就是我們今天談到的法規影響評估；另外還有一個重點就是公眾諮詢機制，這也可以呼應我們今天討論的聽證或是公聽的問題，特別是大家討論到的美國行政程序法。因為這個倡議是美國提出來的，所以美國在公眾諮詢的機制中，強調的是我們在建立法規草案預告及評論時，要重視這個程序，使所有利害關係人對法規草案都有提出意見的機會，而行政機關也必須適當的回應處理的情形，所以從美國這樣的倡議來看，現在國際的發展強調的是比較屬於我們所討論的公聽，而不是聽證，這一點提供各位參考。 另外，剛才我們講的APEC、OECD，主要都是非拘束性、靠相互合作來促進會員之間提升的組織，那有拘束力的，以區域經貿協定來看，或者以更早一點的WTO來看，其實RIA比較被運用在技術貿易法規，透過RIA來弭平技術貿易之間的障礙，目前我們看到的一些形諸文字的國家所簽訂的雙邊或多邊的FTA，RIA也是被放在技術貿易專章。那RIA這個工具有沒有可能擴及到比較全面性的經貿法規呢？有可能，我們有觀察到這樣的趨勢，但是因為各國法規、制度都不同，大家對於RIA也沒有一套客觀評估的標準，嚴謹程度差別相當大，所以目前的國際趨勢是，若要把RIA這個機制擴大到所有的經貿法規的話，可能強調的是有沒有一個機制，透過機制來推動未來國際法規的調和。 我們今年也奉行政院的指示，對於這樣的國際發展，在院裡作了一個報告，當時江前院長也非常重視這件事情，我們觀察了國內對於法規影響評估的落實，雖然推動了相當的時間，不過，大家對於落實的嚴謹程度還是認為有相當的努力空間，所以院長也責成我們必須加強公務人員這方面能力的訓練。本會在今年除了舉辦了國際研討會之外，也在今年完成6期公務同仁的訓練，換言之，國內和國際研討會都已經舉行，未來從明年開始，我們會正式由人事總處把RIA納入公務員的經常性訓練，每年都會定期辦理。 至於今天的行政程序法修正案，本會覺得因為目前的實施範圍還是在法律案的部分，是否擴及到法規命令，各國的作法不一而足，因為這個修正案涉及的程度包括各個行政機關，所以我們是建議這部分可否再廣泛徵詢行政機關的建議來集思廣益？ 主席：請內政部營建署都市更新組王組長發言。 王組長武聰：主席、各位委員。針對今天的議題，包括第一是有關法規命令到底要不要作環境影響評估，內政部營建署的立場，原則上是參依爾後法規立法的結果來辦理。和營建署關係比較大的大概是第二部分有關行政處分前聽證的部分，大家對這部分談的比較多的是有關大法官會議第709號有關都市更新的解釋，我針對這部分向各位作一個報告：一、在都市更新條例草案中，已把都市更新事業及權利變換計畫在核定前必須辦理聽證一節納入修法，不過，因為都市更新條例草案目前還在立法院審議當中，所以，我們在103年4月已經先依大法官會議第709號解釋，修訂都市更新條例施行細則，另外訂定一個都市更新聽證程序作業要點，這部分已在4月訂頒，並函請各地方政府作為都市更新聽證作業參考。 主席：現在行政機關均已發言完畢。 在此本席有兩點要請教在場的專家學者：今天大部分專家學者所提的聽證和公聽不同，聽證是比較針對行政處分、屬事後的，公聽是屬於事前蒐集證據的，在台灣實務上的困境是，像航空城、服貿、自經區等等重大政策，政府有的有辦公聽、有的沒有，有的雖然有辦公聽，但是政府對於人民表達的意見還是左耳進、右耳出，而且公聽完全沒有拘束力，公聽的目的是廣為蒐集意見，但若政府只是行禮如儀聽聽而已，事實上是沒有用的。因此，人民才會要求聽證的程序，希望政府不要用公聽的方式來唬弄人民。剛才張志僑顧問提到美國的聽證程序是非常嚴謹的，必須經過爭點的整理，最後必須作出裁決。對於都更、航空城等重大案件，人民會要求辦聽證，是因為政府雖然聽人民講，但是政策依然繼續執行下去，人民的權益馬上會受到侵害，為了避免權益受到侵害，人民當然會希望辦聽證。依照剛才各位的講法，當程序還沒有走到行政處分之前，政府仍然只是辦公聽，但是大家發現政府只是聽聽而已，公聽是沒用的，人民會覺得政府是在唬弄。不知道國外的經驗或學者專家的看法如何？ 請群勝國際法律事務所張志僑顧問發言。 張志僑顧問：主席、各位委員。我很簡單的針對這個問題作一個回答，在美國就算最嚴格的聽證，並不是只應用在行政處分，事實上，根據APA原始的設計，聽證在1946年時就是用於正式的規則制定，而這個聽證的適用就是很嚴謹的。剛才還有一位老師提到，就是在規則制定時，如果採用聽證形式，事實上並沒有所謂事實認定的問題，但是在美國的經驗，並非如此，在作聽證的時候還是要有一些事實認定，也就是說作法規規劃還是有事實認定。舉例來說，巧克力業者在花生醬含量多少時可能有一個基本作業流程，在這個作業流程範圍是一個事實認定，行政機關要先認定這種作業流程，才可以進一步作後續的法規評估。換言之，APA從553條C開始應用到556、557條，從1946年開始，事實上聽證的規定是有適用在規則制定，這是第一點。 但是反過來，我只能說如果我們要過渡適用，因為美國剛開始時陳義很高，他們覺得這樣才能保障一般人民的權利，包括行政機關作政策規劃的時候，但是再以花生醬為例，變成嚴格的要求履行聽證。剛才我們也提到聽證舉辦了30次，事實上到後來產生一種說法，就是FDA本於必須履行聽證的職務而去行政怠惰，它是有點想要躲在規則後面。這永遠是一刀兩刃，我們有可能導進這個制度去保障人民的權利，但你的規定不可能再更細，你要做多少次的聽證會？這個聽證會要做到什麼程度才算是有一個完美的結果？這個結果要由誰來定奪？如果都沒有後續的完整配套措施，就會不斷地延宕下去。從美國發展的歷史經驗來看，他們前端的30年發現這樣的運作措施造成很多的行政都延宕了，才會在73年的判決時直接就予以限縮，變成一定要符合兩個要件。簡單來說，就把1949年APA的556、557條限縮了。可是後續的部分，從1973年至今，一直到2010年的MSEPA裡面，他們都建議使用其他的機制，即在非規則制定程序之中用其他的機制去滿足這個條件。換言之，它會透過幾種方式，包括我剛才所講的兩種方法，其中一種例如事前的協商，讓意見先進來。這些之外，都是在符合幾個條件，一個是必須讓這個行政機關在做決策之前先廣泛讓利益相對人周知，然後讓它納入意見評量時再採用幾種方法，剛才我講的前端之外，還有另一個方法─文書紀錄，其實最主要是在保留一個空間，行政機關就算在做行政規劃時，相關文書必須保留，保留之外還必須提供一定的機制，通常他是訴訟當事人，但就算他不是訴訟當事人，在後續訴訟時他必須要有負責提供文書的義務。換言之，透過類似的其他機制，我們可能無法在行政部分完全箝制行政機關，但一般民眾可能可以透過行政訴訟，在對行政機關進行訴訟時透過司法協助方式，強制要求行政機關介入採司法協助方式保障民眾權益。以上，謝謝。 主席：再請教一下，你剛才說事前協商，在決策之前，第一，資訊要公開，讓人民有表達意見的機會。對於人民表達的意見，他要不要有所回應？還是他可以說開會時委員都不採用，然後就這樣一句話打發？還是他必須回應、解釋不能採用的理由？ 張志僑顧問：目前的規定裡面，他是沒有義務一定要做回應，他通常會被要求回應，但是，第一，他的回應有沒有效力？這還是回到本質，556、557條裡面的正式聽證是要求你一定要根據這裡面的文書紀錄得出結論，就算這個機關不是這個聽證會一部分的人，聽證會的主持人根據這些文書紀錄得出的結論，行政機關就必須被拘束。換言之，相對人在這裡面講的話算數的成分是比較高的，但73年的判決之後，適用了非正式規則的應用程序後，事實上，這個機制都不存在，適用的機會很少，除非像幾個法律很嚴格地規定一定得要適用正式的聽證程序，才有辦法進入實體，即556、557條才可以被適用，在一般多數情況是沒有的。 主席：好，謝謝。 請法務部陳次長發言。 陳次長明堂：主席、各位委員。我們行政程序法的修法小組也注意到一點，因為現在沒有公聽會的程序，我們也定了一整套的公聽程序，有一條是規定「公聽會做成紀錄……」，其中也規定「公聽會紀錄要主動公開，公開之方式要適用政府資訊公開法的規定」。然後又加了一個規定，即「行政機關制定法規命令時應斟酌公聽會紀錄，以法規命令草案舉行公聽會者並應將斟酌的結果及其理由附於公聽會紀錄，依前項（即依政府資訊公開法）方式公告」。如果做出來的都違反民意，將來就是政策、行政或政治責任上要負責。 主席：請人權公約施行督導聯盟黃怡碧執行委員發言。 黃怡碧執行委員：主席、各位委員。針對在公聽或聽證程序中政府到底是如何斟酌民意的部分，我們還是認為透過人權的原則、人權影響評估可能有助於行政單位總是以民意或最大利益來作為裁量基礎的方式，因為人權影響評估與一般、包括經濟社會影響評估最大的不同是，它可能不能告訴我們什麼叫做最佳的行政方案、如何可以達到最大的幸福，可是人權影響評估及人權原則會為我們劃下地雷區或紅線。有一些底線是不管利弊有多大還是不能去做的，所以，我們會期待的是，政府除了效益主義式的算計之外，心中還要有底線的這把尺，否則，今天無論是聽證或公聽程序做得再好，仍舊無法去處理類似航空城這類的問題。在此我們還是要強調人權影響評估是一個比較新的概念，就算不能在行政程序法中執行，我認為行政機關還是有必要好好地去瞭解國際上的作法到底是如何。我們並不是說一定要去擁抱或跟隨聯合國主張或世界潮流，而是這些聯合國特別是人權特派員的部分，他們很多的經驗都是實際到各國去實地訪查與瞭解才會做出建議，他們的想法並不是高高在上地坐在日內瓦的辦公室就可以想出來的。因此，在我們擁抱國際上包括自由貿易等一些新自由主義的價值時，我們也不要忘記，還要擁抱國際人權的標準。謝謝。 主席：請國家政策研究基金會黃國鐘顧問發言。 黃國鐘顧問：主席、各位委員。主席剛才垂詢的問題，我覺得非常的簡單，即把行政計畫一節改為行政計畫法，今天我們有點把行政法規與行政處分混在一起，其實行政計畫是行政一般處分的準備，換言之，一個管過去，一個管未來，這也是蕭美琴委員所關心的有無爭訟性，也是剛才政大副教授所講的到底是具體或抽象的規範審查，還是具體的事件審查這類分類的問題。謝謝。 主席：請人權公約施行督導聯盟黃怡碧執行委員發言。 黃怡碧執行委員：主席、各位委員。剛才好像有聽到說行政單位在產生一些決策時，如果它好好做的話，它已經考慮過很多因素，所以，它認為或許不太適合用行政程序法來規範行政機關在形成其決策過程中應該要考量的一些因素。可是，我認為就是因為行政決策的過程對於人民而言真的是一個黑盒子，我們本來就不可能鉅細靡遺地去要求行政單位要透明化其在決策過程中所參考的所有依據，正因為如此，我們更應該試著去找出一些我們認為最重要、無論如何都不可以放棄的一些標準，要求他們來遵守。例如可能是人權、性別等不歧視的原則。所以，還是應該嘗試在行政程序法或中央法規標準法中要求行政單位在做政策考量時必要要考量的某些因素。例如在德國或南非的憲法法院或最高法院都已經把一個國家社會救助的扶助標準作為違憲審查的標的，這表示行政機關本來就有此責任要對人民說明其決策是如何形成、考量到哪些因素。所以我們還是建議應該儘可能列出一些重要的標準，要求行政機關遵循。 剛剛有很多老師們都提到，不要讓法條的文字看起來好像很冗長、redundant，既然兩公約或其他加起來五項的核心人權公約都已經是國內法了，怎麼還會有必要在這裡特別去指明那些。這是民間團體跟政府交手的經驗，比方兩公約施行法第三、四、八條都寫得那麼清楚，已經有國內法的效力了，可是我們的行政機關，甚至行政法院仍舊會去非難這些國際人權公約並沒有國內法的效力。如果已經寫得這麼清楚都還是這個狀況，完全不寫的話行嗎？我想要再強調一次，我們也認為不應該再這樣，鉅細靡遺的話，可能會掛一漏萬，可是我們還是建議一定要有個概括性的條款，要求臺灣政府、行政機關在考慮人權的事項之前不能只考慮現在憲法所列出來的這些權利，必須要一併考慮我們所批准的人權公約所臚列出來的權利，以及一般性意見與建議。 主席：請宏道法律事務所蔡志揚律師發言。 蔡志揚律師：主席、各位委員。很簡單的講一下，今天的學者專家應該都很肯定保障人民權利這樣的一個方向，只是就聽證而言，我們覺得具體個案的聽證和法規命令、政策的聽證應該還是要有程度上的區分，因為就利害關係而言，它的利害關係一定也有強弱之分。我個人希望能夠嚴謹的區分，甚至比較同意如法規命令或政策、行政計畫的一些聽證或許可以改成像公聽會的名詞。但公聽會也不是只聽而不回應，像陳清秀老師也建議，針對在公聽會所得到的一些意見也是要回應的。因為具體個案及權利、審訊型的聽證應該要有一個非常嚴謹的程序，我們很怕如果不加以區分的話，可能在真正需要那個嚴謹程序的時候，然後採取一體適用，又會覺得這樣嚴謹的程序適用比較接近於蒐集意見、資訊的聽證，最後綜合的結果就變成折衷式的，應該要嚴謹的不夠嚴謹、應該要寬鬆的又不夠寬鬆，所以我真的還是期盼要具體區分。 至於剛剛尤委員提到航空城計畫的一些比較重大的政策，我們也很同意應該要有一個嚴謹的程序，當然我非常認同黃國鐘顧問的意見，照理來講，這些很重大的計畫應該適用行政程序法之行政計畫章節的規定，但問題在於目前行政計畫的章節被架空了。我還是比較期盼這樣子，如果要解決剛剛尤委員提的問題，在行政程序法第一百六十四條第二項能夠加上去，也就是到底行政計畫是什麼、有關其範疇的界定，如果主管機關能夠給我們一些初步的答案，未來要求這些部分就要進行行政計畫的程序，而不是一昧都定性為並非計畫確定裁決，如此的話，目前在某種程度上就能解決尤委員剛剛所提的問題。 主席：請群勝國際法律事務所張志僑顧問發言。 張志僑顧問：主席、各位委員。主席在問航空城之案例運用在現今美國的這個APA狀況的部分，剛剛我跟李訓民老師討論了一下，怕自己之前回答得有點太快了。簡單來講，整個APA原來是有兩個標準，一個是最低的標準，叫notice and comment，就是可以要求你們告知，然後他們要評論。再來，在第五百五十六、第五百五十七條裡面比較高的標準就是要正式聽證。在73年的判決以後，基本上排除此一適用，限縮它的適用範圍。換言之，現階段的狀況通常會在比較低的範圍裡面，也就是notice and comment的階段。根據這個原則，一般民眾對行政機關可以有表達意見的權利，但是表達完了以後，行政機關也有一個做評論、回復的義務存在。只是，還是一樣，相對於正式的聽證，他們的回復、評論事實上是沒有拘束力的。以上做一個補充。 主席：請國家政策研究基金會李訓民顧問發言。 李訓民顧問：主席、各位委員。notice and comment的話，他們有很多除外規定，雖然事後沒拘束力，政府官員也是滿擔心的。你看他們的條文，有些用contract，有些用grand，還有一些相關的牽扯到military，他們就是想辦法把它弄上去，也就是不希望太多人知道，所以事後雖然沒有拘束力，但在美國是資訊公開的，它的力道還是滿強，不過臺灣在這方面，或許我們的公民素質應該更提高、更尊重彼此。補充一下。 主席：請國家政策研究基金會黃國鐘顧問發言。 黃國鐘顧問：主席、各位委員。行政計畫由上級機關主持聽證，不採納的意見要在裁決書裡面寫出來，對這個裁決不贊成者可以去提行政訴訟。 最後，他們所裁決的性質是一般處分，而不是法規命令。 主席：所以你的意思是說，就行政計畫，你已經把它列為有點像是具體個案了？ 黃國鐘顧問：（在席位上）就您垂詢的航空城、副都心，或者是蔡大律師最熟悉的都市更新，這個其實是行政計畫的那一…… 主席：是屬於行政計畫，但已經非常接近所謂的具體個案，所以他們要做裁決嘛！不然，如果只是公聽會的話是沒有啊！ 黃國鐘顧問：（在席位上）對，因為我們今天有點把規則跟處分混在一起，那會…… 主席：所以它其實有三個層次，一個只是行政規則的制定，一個是已經到了行政計畫的階段，另外一個就是行政處分。從法規命令、行政計畫以至行政處分要有不同密度的規範，當中如果只是純粹的行政規則、命令的話，可能就是蒐集意見，用公聽會的方式；如果已經到了行政計畫的階段，密度要更加強，可能需要用聽證的方式，但是這個聽證跟行政處分的聽證相比，其密度可能又不一樣。在這裡面我們可以再做更嚴謹的規範，這部分也給法務部參考，你們再就行政程序法做修改。 非常謝謝各位專家學者今天給我們非常寶貴的意見，不管是從國內、國外的立法例來看，讓我們能夠有更清楚的瞭解。我們最期盼的是，當政府在做一個政策的時候，他們不是憑空想像而去做政策，而真的是經過各種評估，不管他們是就整個產業、人權、性別或就業等等，這種衝擊影響評估應該是一個全面性的評估，但現在我們非常遺憾的是，在政策形成的過程裡面看不到比較具體的評估，這也是我們立這個法最主要的一個本意。很高興今天有這麼多的專家學者列席，經過大家這樣子的溝通，讓整個概念愈來愈得以澄清，明天我們有安排對行政機關進行詢答的話，我想大家會有更清楚的一些論辯。 今天的發言到此結束。所有發言及書面意見均列入紀錄，刊登公報，並製作公聽會報告送交本院全體委員以及今天出（列）席的所有人員參考。今天有幾位專家學者使用Powerpoint，但沒有提出報告，是不是也能夠把電子檔給我們？ 本次公聽會到此結束，現在散會，謝謝各位。 散會（17時59分）