立法院第8屆第6會期內政委員會「海岸管理建制」公聽會會議紀錄 時　　間　中華民國103年12月17日（星期三）15時 地　　點　本院紅樓202會議室 主　　席　吳委員育昇 主席：現在開始進行下午的公聽會。首先，非常感謝各位學者專家、政府官員及各位委員的出席，海岸法在本委員會尤其是在邱文彥委員的全力推動之下，讓我們能有機會與內政部陳部長及次長們共同推動，也獲得了朝野黨派立委們原則上的支持，但是我們在11月19日審查時對於海岸地區的範圍仍有爭議，關於濱海陸地與近岸海域的劃分，應採海圖零公尺線為基準或採平均高潮線為基準，因為事涉圖資科技及國際通行之作法，何者較為可行同時又能符合現代科技發展？其次，規劃管理原則的指導性條文亦待諮商，期望各位學者專家能提供高見，作為我們立法院的參考。今天邀請的學者專家都是學有專精，在這個領域也都有深入的研究，而出席的各位政府代表也都有豐富的實務經驗，因此各位提出的高見將列入立法院的正式公報紀錄，作為協商相關法案之重要參考。今天的討論題綱簡要列出5點，提供給各位學者專家作為參考之用，請各位盡情提出各位的看法及意見，如果有討論題綱之外的書面資料及發言，我們也非常之歡迎，對於各位的發言內容不會予以限制。 關於今天的發言順序，為了讓整個聚焦方便也讓各位專家學者待會兒的陸續發言更方便，因此現在我們就請內政部先進行簡報。 請內政部陳次長發言。 陳次長純敬：主席、各位委員。我們內政部所擬的海岸法草案經歷立法院第3、4、5、7屆的會期，因為屆期不續審而未能立法，這次行政院於103年6月26日又函送立法院審查，在朝野立委及行政部門的合作之下，承蒙內政委員會於103年11月19日完成了海岸法草案，並將其更名修正為海岸管理法，除了有3條條文保留協商之外，其餘43條條文均已審查通過，對於我國推動海岸管理的政策獲致重大的進展，本人在此代表內政部對吳召集委員、邱文彥委員、林淑芬委員以及各位委員的撥冗審查及指導表達由衷的感謝與敬意。 今天我們準備的簡報是針對討論的5個題綱做出回應，不過在提出簡報的回應內容之前，先將海岸管理法目前的架構簡單快速的向各位專家學者做一個說明，以便待會兒的討論能夠聚焦，因此現在是否能請本部的同仁提出簡報？ 主席：請內政部營建署綜合計畫組第三科廖科長發言。 廖科長文弘：主席、各位委員。以下由內政部針對海岸管理法的立法重點以及今天公聽會的題綱向大家提出說明，接下來的簡報共分為3個部分，首先是關於審查歷程的部分，誠如剛才次長所言，我們經過第3、4、5、7屆的屆期不續審之後，這次在11月19日終於有一個比較大的突破進展，今天也會針對那3條保留條文，配合題綱向大家提出說明。 關於整個海岸管理法的立法重點，基本上，未來海岸管理法草案會針對整體海岸管理計畫擬訂，至於海岸管理計畫的重點，除了劃設整個海岸地區的範圍之外，也要針對具有珍貴資源的地區劃設海岸保護區，並且擬訂海岸保護計畫。另外，針對氣候變遷以及會發生海岸災害地區的地方，也會擬訂海岸防護計畫，劃設海岸防護區做處理。對於未來在海岸地區的經營管理及利用，我們會採用特定區域審查許可的機制進行。這次海岸法特別強調未來要保障近岸海岸的公共使用以及公共利用的權利，關於這個部分等一下也會逐一的向大家提出報告。 在海岸法中關於劃設海岸保護區的部分，基本上，未來會有6個種類的區域用來劃設海岸保護區，針對其資源的程度劃設為一級海岸保護區及二級海岸保護區，不過現階段各部會已經依據不同法令劃設不同的海岸保護區範圍，因此，未來我們在擬訂海岸保護區時將針對各部會已經劃設的部分優先納入海岸保護區的範疇做處理。關於整個海岸保護計畫的內容，除了標示這些範圍之外，也會針對禁止及相容之使用做一個嚴格的律定及擬訂。 針對海岸防護區的部分，目前在行政院審查以及大院內政委員會在11月19日通過的條文，未來要請水利主管機關擔任海岸防護計畫的目的事業主管機關，因為牽涉到海岸侵蝕、暴潮溢淹、洪氾溢淹及地層下陷等相關專業的部分，因此要請水利機關主政並協調各目的事業主管機關，積極的研訂有關海岸防護的相關作為。在去年的看見台灣紀錄片播放之後，行政院也指示各部會要針對國土保育專案小組中就一些海岸會發生災害的地點，其實我們也已經開始著手處理，未來將能有效的銜接海岸防護計畫的擬定及推動。 至於海岸地區管理的部分，我們會針對海岸地區的潮間帶及自然海岸等環境敏感區位劃設為特定區位，未來在特定區位從事一定規模以上的開發利用及工程建設等相關的行為，必須要擬具海岸利用管理說明書，申請中央主管機關許可，也就是經過內政部的同意之後，才能夠利用。關於這個部分，我們是希望能規範在海岸地區的一些利用行為，讓其具體符合永續發展的前提，但是更重要的是海岸管理法草案中對於近岸的利用，因此特別規範了對於自然海岸環境資源的保障，及公共通行及公共使用的權利，同時還特別強調不可有獨占性使用，並禁止設置人為設施，另外，我們也在第三十七條的配套條文中，針對相關的一些規定訂定配套的罰則。以上是針對此法的內容，簡單的向各位提出報告。 接下來是針對今天的題綱提出說明，關於題綱的部分，因為保留的條文包括第二條、第七條及第十二條，所以題綱的第一條就是針對海岸管理法草案第二條的部分，剛才主席一開始也提到，在上次審議的過程中對於海岸地區劃界的基準，實務上與學理上，究竟應該採取平均高潮線或海圖零公尺線，這個部分等下我們會有一系列的報告。右邊這張圖是我們在96年1月30日依照國土復育策略方案暨行動計畫當初已經公布的海岸地區之範圍，這也是目前我們操作的依據，但是在海岸法草案中，在海岸地區是劃設成濱海陸地及近岸海域兩個區塊，在過去的相關研究中，我們認為實務上採用平均高潮線來操作是比較適當，簡單說明如下。 第一個是實務劃設的可行性，以海圖零公尺線而言，事實上，國內的相關規定主要是以國土測繪法為主，依國土測繪法第三條第十五款的規定，所謂的海圖是以低於最低低潮線之海底地形及水文資料為主之地圖，連帶的，這個部分的海圖零公尺線應該是與最低低潮線的位置相當。我們也蒐集並了解國內有關海圖的相關資料，根據海軍大氣海洋局所出版的海圖，目前營建署掌握到其中23張比例尺為1/50,000的地圖。另外，我們也知道所謂的電子海圖，也就是港灣技術研究中心會同各部會整理的這些海圖，事實上，可以分成6個種類，目前國內共有78幅的圖幅。其實，能夠涵括整個台灣地區面積之最大比例尺為1/50,000的近岸圖，至於比例尺更大的港區圖及靠泊圖等等，因為涵蓋的面積比較小，基本上，對於劃設海岸地區濱海陸地及近海海域界線有其侷限性以及限制。根據我們的了解，1/50,000的海圖多未明確標示零公尺線，再加上它的比例尺太小，因此我們認為採用海圖零公尺線可能並不是很恰當。 以下有兩張圖讓大家參考，首先是彰濱工業區附近的這張海圖，其實這張海圖已經將海圖零公尺線明顯的標示出來，由於海岸地區的變化很快，再對照前一張的衛星影像，大家可以看得出來，事實上，零公尺線與彰濱工業區的潮間帶範圍每天大概都會有微小的變化，這是我們比較無法明確掌握到的部分。接下來這張是鵝鑾鼻海岸的海圖，因為它是屬於珊瑚礁的裙礁，附近的水深也比較深，基本上，這張海圖並沒有明確的把零公尺線標示出來，如果未來我們在法案中明確的寫出採用海圖零公尺線作為海岸地區的濱海陸地及近海海域之劃界，可能到時候我們必須就教製作海圖的權責機關，是否有辦法將零公尺線標示出來以便作業，這就是營建署認為海圖零公尺線可能稍微會有限制之處。 至於平均高潮線的部分，目前國內平均高潮線必須從測站的資料去推估及劃設，依氣象局的網頁資料顯示，目前國內之潮位測站總共有37處，其中有7處是在離島地區，也就是說，有30處的測站是位於台灣本島，以台灣本島的海岸線而言，平均大概每40公里會有1處測站，這樣的資料可以讓我們局部的用外差或內差的方式去推估高潮線所在的位置。營建署在97年就曾經進行委託研究，利用人工構造物，包括水利署提供的堤防資料及漁業署提供的港口資料；此外，還有海圖、衛星影像、航空照片及測站潮位等資料，試著繪製推定高潮線。不過，我們也了解推定的高潮線不等於平均高潮線，也就是說，它與平均高潮線的計算會有誤差，但是基本上，未來推定的高潮線與平均高潮線無法完全等同，不過它在技術上較易操作，因此我們認為採用這樣的資料是相對的較為恰當。 左邊這張圖就是當初委託研究時完成的高潮線及低潮線的劃設結果，以高潮線與低潮線之間的區域就是俗稱的潮間帶範圍。在台灣地區最寬廣的潮間帶位於彰化附近，平均大約為4公里，往北往南會逐漸的縮減，不過到台中及嘉南地區大概都還有1公里左右、到桃園就只剩下300公尺，然而到基隆與東海岸的潮間帶範圍就更小，大約只有一百多公尺，甚至基隆附近只有50公尺左右。右邊這張圖是試著去了解，以海岸法針對海岸地區的定義而言，我們在劃設近岸海域時是要以30公尺等深線或離岸3海里的範圍做處理？如果以這樣的方式去劃設，大概是在台中港以南與屏東的林邊以北為範疇；因為這個部分是屬於沙質的海岸、水深也比較淺，因此大概會以30公尺等深線來劃設近岸海域的範疇，相對的，其他的海岸就大概會以3海里海岸線來劃設海岸地區。根據這樣的結果來看，無論是採用平均高潮線或低潮線進行劃設，對於西海岸地區而言，其實並不會影響到近岸海域的範疇；至於其他地區潮間帶的高潮線與低潮線幾乎是重疊的，所以也不太會影響到我們對於近岸海域的處理。以上是有關實務可行性的部分。 其次，在積極保護潮間帶的理念之下，我們分析了相關資料，提供給大家作為參考。在這張圖左邊這條線是我們建議的平均高潮線，也是目前行政院版本所界定之濱海陸地及近岸海域的界線。至於中間虛線的部分，假設我們採用海圖零公尺線，也就是以平均低潮線劃設，它會影響到潮間帶到底是歸類在近岸海域或濱海陸地。如果以平均高潮線劃設，潮間帶會被我們歸類為近岸海域，而近岸海域的相對條文在海岸管理法第三十一條，為保障公共通行及公共水域之使用，近岸海域不得為獨占性使用，而且剛才我也提過，第三十七條有配套罰則可以做有效的管理。如果採用海圖零公尺線，也就是以平均低潮線劃設，它會讓我們的潮間帶被歸類為濱海陸地的範疇，如此一來，無法適用於剛才提到的第三十一條及第三十七條的規範，基本上，我們認為這樣的方式處理較不符合海岸管理法維繫自然系統、確保自然海岸零損失、保育與復育海岸資源之目標，可能不是那麼搭配的。以上是我們針對積極保護潮間帶的說明。 另外，在這個議題中已經通過的條文，第二條提到海岸地區的範圍可以用座標點的方式連結，右邊是我們在95年時已經完成的委託研究結果，嘗試著把近岸海域的部分以座標點進行連結，至於細部的部分可以再做處理。左邊這張圖則是我們在去年10月31日因應劃設直轄市縣市海域管轄範圍時，參照內政部公告海岸臨海基線的方式，劃設出的各縣市政府海域管轄範圍。基本上，這個作業就是採用座標點的方式標示相關資料，因此在實務上這個部分不但可以操作，而且還有前例可以處理。以上是我們針對討論題綱一所做的說明。 關於討論題綱二的部分，提到針對國外經驗及國內海岸保護之需求，海岸地區規劃管理的原則為何？有何應納入我國法制補充或強化者？這次也很感謝邱委員在海岸管理法的討論過程中針對第七條有關海岸地區的規劃管理提出一些基本原則，而這些基本原則對我們的配套相關條文及執法，甚至於後續擬定整體海岸管理計畫、海岸保護計畫及海岸防護計畫時能有一個基本原則可以操作，再次感謝邱委員給我們的一些提示！關於第七條的條文，在當天的討論過程中，很多委員提出它的架構及內容的粗細程度其實並不太統一，因此當天的會議就將此條文予以保留，建議我們再做釐清及彙整。我們在會前已請示過邱委員的意見，關於整個海岸法列於右邊幾個方格中所提出的部分，其實我們有整體性的海岸管理政策，針對海岸保護區、海岸防護區、近岸海域、濱海陸地以及權益保障等等，從當初保留條文的各個款次之間試著去做整理，也就是在這個框框裡面的阿拉伯數字是當初各款次的條文，我們試著重新歸類及整理，至於後續條文的內容，我們也會尊重審查的結果並處理。在這個部分也要感謝邱委員，其實昨天他已經把原先的12款條文重新整理，譬如第1款及第4款是屬於整體性的部分，所以他就把這兩款放到目前左邊的第1款及第2款，原先有關海岸保護的部分就放到第3款及第4款。左邊的部分就是重新整理並將其粗細不一致之處重新彙整之後，目前所提出的第七條10款與海岸規劃相關的基本原則，各位委員及學者專家待會兒發表意見時，可提供我們作為參考。以上是關於題綱二的部分。 討論題綱三的部分是針對整合版的第十二條條文，當天林淑芬委員對於海岸管理法第十二條第二項第二款的「從來之使用」表示疑慮，而我們的題綱設計也提到一級海岸保護區之內是有禁止改變資源條件使用的一些例外規定，也就是剛剛提到關於第二項的部分，它對於海岸管理的影響很大，如果現有一個合法但不符合海岸管理法揭示之精神或管理原則之狀態，如何保護既有的權益？後續又該如何處置？條文中提到有關變更使用或拆除建築物、從來之使用，與改為妨礙較輕之使用有哪些優先順序等等？基於立法的精神，我們內政部在此提出補充說明，第一個，關於既有權益的保障以及後續的處理，其實在11月19日通過的條文中，第二十一條就針對既有的權益提出一些保障，為擬訂及實施整體海岸管理計畫、海岸保護計畫或海岸防護計畫，計畫擬訂或實施機關得派員勘測或進行一些相關作為，並對因而發生之損失訂定相關的補償機制，而且還提到若是要徵收或撥用的話，主辦機關得依法辦理，以上是原先第二十一條條文的設計。但是，我們也了解這個部分對應到第十二條條文時有一些就被忽略掉了，因此在等一下提出的再修正條文中已針對這個部分做處理。 至於相關的拆除或變更使用的優先順序，基本上，我們必須視財務的狀況進行處理，對於不符合海岸管理計畫及海岸保護計畫的部分，當然是希望最優先把不符合保護計畫的建築物予以拆除，進而變更其使用，問題是大家都知道政府的財務狀況可能無法馬上到位，因此假如在還未有相關的財務配套之情況下，我們也建議並鼓勵民眾同意改為妨礙較輕的使用，如果連改為妨礙較輕的使用都不願意的話，對於原先既有的合法權益，我們只好參照其他的法令規定。至於目前的相關法令，包括都市計畫法臺灣省施行細則及非都市土地使用管制規則都有從來使用之規定，在我們送到大院審查的國土計畫法草案中其實也維持著這樣的內容。誠如剛才所言，對於未來的海岸保護計畫、海岸防護計畫、財務計畫的內容，我們都會針對財務計畫的財務到位狀況及其影響保護標的之重要性進行適度的處理，將林委員質疑的「從來之使用」這部分的傷害縮到最小。 再來是關於建議修正的條文，有兩個地方要向大家提出說明，第一個是原先合法的使用，其實，這個部分對照海岸管理法第二十一條的條文時，可能無法對於拆除的建築物有所補償，因此我們將原先右邊第二項第二款的內容拆成兩個部分，首先針對需要補償的部分挪到第二項的序文中，也就是黑體字的部分，「原有使用不合海岸保護計畫、直轄市、縣（市）主管機關得限期令其變更使用或遷移，其所受之損失，應予適當之補償。」，我們讓補償的部分在此先做一個交代，接下來在第四項中針對補償的部分訂定配套辦法予以處理；另外，針對「得為從來之使用」的部分則是順移到第三項。至於第二項中特別提到不符合計畫就要進行拆除，因此我們就對於拆除的順序進行調整，但是原先的第二項第三款，也就是現在的第二項第二款，參照本法在進行通盤檢討及個案變更的機制中，針對政府興辦公共設施或公用事業計畫時經由中央主管機關同意，得列為可以在海岸保護區裡從事之但書規定。以上是內政部針對3個保留條文的建議內容，提供給各位作為參考。 在檢視過整體通過的條文之後，邱委員針對第一條的條文內容，建議將第三行的文字「保育與復育海岸」修正為「保護與復育海岸」。至於建議修正條文第三十三條的部分，當初是我們在作業上的疏忽，因為第十五條第一項加了第一款，所以原本的第三款款次要順移到第四款，還有最後一項在作業時漏字的部分，一併於此提出，請大院進行協商時將這些條文一併列入修正的參考。以上是內政部對今天海岸管理法草案的重點及議程資料提出的簡要回應與說明，謝謝。 主席：謝謝內政部的口頭報告。 本席主持公聽會有一個習慣，儘量讓委員不發言或少發言，既然邀請各位學者專家出席，就要讓大家暢所欲言，提供給我們作為立法意見之參考，因此今天最主要就以各位為主。如果各位同意的話，我們就依照先來後到的順序發言，假設有特殊情況需要提前離開，本席再酌請大家的同意，讓有此需要者優先發言。每個人的發言時間以6分鐘為限，時間到的時候會按鈴，不過本席不會予以阻止，發言者可以繼續發言，只是時間不要拉得太長，謝謝大家。 首先請國立成功大學水工試驗所陳陽益所長發言。 陳陽益所長：主席、各位委員。首先要謝謝吳委員、邱委員及在座的諸位能夠給我們一條生機！本人與李忠潘教授在民國63年於台灣海洋學院海洋系就讀大一，並於67年畢業，邱委員則是屏東人，我們三位都是在中山大學海工系任教的教授，而邱委員推動海岸法之舉讓本人心中相當的感念，他在81年承接內政部的海岸法草案開始進行修訂，直到今天為止，用盡心力的持續推動！由於他與本人都是信仰佛教，或許二、三十年後能夠成佛成仙，站在釋迦牟尼佛的身旁修行！吳委員可能也是一樣！你們給予我們這條生機，因為我們都是以此維生，從早上就下海開始賺，本人身為海科院院長，管理一整艘船，每天都要看著船員出海的狀況，可以說是每天早上下海就開始賺，接下來爬上中山大學的柴山就開始上班，下班之後就出山返家，因為本人住在屏東，早上就要下海去賺，下午就會出山。推動海岸管理法之後，不但給予我們這條生機，還給予我們的學生及台灣的民眾有一個依靠！ 對於討論題綱的第一條，本人並沒有極大的意見，無論是平均高潮線或海圖零公尺線，本人都可以同意。但是，本人較傾向於採用海圖零公尺線，也就是最低低潮位，因為本人是從歐洲的法國歸國，事實上，這部分包括了生態潮間帶，像澎湖及東港都有在潮間帶撿拾海螺等等的經濟活動，如果無法讓他們在潮間帶活動的話，豈不是限制了他們的經濟、他們的生計來源！諾曼地登陸都是以最低低潮位做基準的防護，具有維護主權、保護經濟、維護海岸、維護生態的功能，因此本人是偏向於最低低潮位，也就是海圖零公尺線，這樣比較能凸顯出整個海域。 本人也相當感謝內政部企劃組的林組長，在本人當時頂替邱文彥委員到區域計畫委員會擔任委員時，希望能將30公尺水深或外海3海里海岸線整個劃入大張的地圖中，也就是我們的國土，後來終於劃設成功，所以本人當然也要自誇一下，應該還算是不錯，可能不會下地獄吧！以上是第一點。 第二點，針對國外經驗及國內海岸保護之需求，海岸地區規劃管理之原則為何？本人建議有利於國家主權的保護以及安全，所謂的安全包括防災等，還有經濟、保育及永續的維護，這是我們最高的原則，以主權、安全、經濟、保育及永續來維護國家的國土，這是本人提供之意見。 第三點，關於一般海岸保護區的衝突，依照本人在第二點所建議的原則，進行範圍明確的界定，修正時並要進行整體的調整、整體的規劃及調查。在第二點的原則之下，調查的部分包括海氣象、自然條件、顧及生態、顧及經濟、保育、永續維護及安全等項目。如果想要改變的話，一定要加強整體的調查，包括上述的項目在內。 第四點，關於海岸保護防災管理的利用及落實，本人認為應將海岸國防、海域安全、沿岸永續及經濟活動同時納入項目之中。因為我們是靠海的國家，尤其是屏東縣，我住在屏東，邱委員也住在屏東，但是屏東可能沒有他想要發展的地方，而且以後他可能會晉級當部長，所以他就搬到臺北了，但是我們屏東還是要顧啊！因為以海域來說，屏東、高屏等地也算是大縣，所以又不得不說明。 第五點，未來行政院組織改造後將會設海洋委員會，那功能呢？我建議參照我和邱委員2004年到2008年當海洋事務推動委員會委員時所規劃的六大功能組，當時設了六組，這六組的功能可以和組織架構參照一下，我們有提出政策的白皮書以及功能組織的白皮書。而且這裡面一定要納入研究及提供政策制訂方向的幕僚單位，同時也要有研究團體，例如港灣技術研究中心、海科中心等等，有關海洋的研究團體都要儘量納入，負責提供政策並擔任幕僚，提出往後發展需要注意的所有事項。以上向諸位建議，謝謝。 主席：感謝陳所長。 請國立中山大學海洋事務研究所李政諦助理教授發言。 李政諦助理教授：主席、各位委員。為了方便發言，我提供一份書面的公聽會意見表，請各位參照原條文來看。我個人的意見分為兩部分，一個是條文的意見，一個是整體的意見，在條文意見的部分，有關第一條的部分，我個人認為只談自然海岸的零損失是比較被動的，比較主動的應該是要增加自然海岸整體的長度，因為人工海岸就是為了防護，所以未來一定會有一些新的人工海岸防護措施產生，因此這個零損失在邏輯上、執行上有一點問題。 第二條，連接劃設直線之海域界線這個部分，因為我們現在實質上進行海域執法時，使用座標來界定其實都蠻方便的，所以不一定要用直線劃設。接下來是第二條的第一項，是以濱海陸地海圖零公尺線為基準，我個人建議採用平均高潮線，同樣的，第二項針對近岸海域的規範，我也認為應該用平均高潮線為基準。至於第二條第二項原本是寫「所涵蓋之海域」，關於這個部分，我想這在法律用詞上會有衝突，因為海域、水域分不清楚，這裡應該是屬於近岸海域或是近岸水域？所以應該是以水域為主。 第四條在「水利」的後面，我們建議要加一個景觀維護為標的，因為海岸地區的景觀整體性其實是有很大的公共利益，這是非常重要的。第七條的第六款則是改成海岸通行的權益部分，我剛才有看到邱委員的新回應，基本上我贊同他的回應，所以這個部分應該以邱委員的回應為主。至於第七條第七款，條文原本是寫善用，但是我認為這樣也比較被動，我們應該用比較主動的方式，改成優先保留原住民文化資產和傳統資源使用的方式，來設計海岸方面相關的子法或是決定該如何落實。 第十二條，我們是建議改列為新的一款，就是第三款，而且我建議這一款要另列罰則，這個罰則的重點是在於變更使用的部分，就是已經違法或者是不符合海岸使用的這些建築物，關於補償的部分，相關單位的回應是要有財務計畫之後才能進行，但是請容我說一句話，如果我們的財務計畫沒有明文規定的話，等於就是沒有財務計畫，也就等於遙遙無期，所以我希望能夠做一個落日的設計，就是應該要有限期的變更或是停止使用的期限，約束政府機關主動去編列財務計畫。要不然的話，如果是「從來之使用」，意思就是現有的一些大型建築物或是違法建築就會就地合法，也就是說，如果永遠都沒有財務計畫，就永遠都不會回復變更，永遠都不會再回收，所以我建議這個部分應該要有一個落日設計。 第十三條、第十二條的規定就是法律上的前後對照文。至於第十六條，請看第2頁，關於原住民利用土地的方式及自然資源，這部分應該要包括「傳統」一詞，因為原住民的土地利用方式，在原民法裡面，他們治理的層次可以分為傳統的使用方式和新的使用方式，但是我們的海岸保護或是原本要維護的應該是傳統的使用方式，所以應該要加上「傳統土地、自然資源利用與習俗」。第三十條有關於社區的部分，在本法規裡面，對於社區的聚落涉及得比較少，所以應該要增加社區培力與能力建構的部分。 我現在要進入第二個部分，就是整體意見的部分，第一點，本法案以實質功能分區，並且在法條中列出相關分區，例如第十一條的海岸保護區、海岸防護區、海岸景觀區，第二十五條提到的海岸特定區與其他事業主管機關劃定的分區，例如漁業署或者是國家公園，所以整體上它是以功能分區的管理為實質，我建議在法規上應該對這些分區有更明確的定義和規範，以及對競合關係的說法。第二點，有關於保障近岸海域的公共性，目前是只有通行權，另外在海岸線的部分，尤其是在防護計畫裡面，當海岸線會產生變化的時候，應該要設緩衝區，規範近岸海域的公共性。 第三個部分，就是原住民享用的權利，請參照第3頁的附件一，這是目前發生在蘭嶼紅頭村的海邊違建現況，是8月份拍攝的，現在還一直在擴大違建，如果我們依照本次的版本規定，把這個案子送到原民會，其實原民會並沒有相關的法規可以規範，意思就是說，這些違建等於會一直合法，而且會不斷增建、無法可管。所以我們建議應該優先保護和保障原民資源的傳統使用景觀；但是也請參照我的整體意見第三點，如果不是優先保護，而是新興的土地自然使用，那就應以公共利益為優先，直接由本法規範，這樣才不會產生空檔，讓它變成法外之地。 第四點，海岸地區的自然特殊景觀還有人文景觀具有高度的公共利益性，請各位參照第4頁的案例，這個案例是大家很熟悉的美麗灣渡假村案，大家可以看到它並不阻礙公共的通行權，但是它已經完全破壞整個自然景觀，所以這個部分應該要配合防護的退縮線，還有景觀的部分。另外，土地退縮線的部分要用土地法第十四條做一定限度的限定，這個部分是以景觀為主的案例二。 第五點，海岸生態系具有極高的恢復力，所以在保護的措施（或是防護計畫）裡面，應該以避免感染和減緩衝擊為優先，藉此降低衝擊，而調適和補償則是次要的工作。第六點，我們建議，如果在土地利用方面需要對比較多的私有土地進行管制，應該要由內政部和海洋委員會一起來共管，如果是以生態保育或者是整體性保護為主的話，就應該要有一個專責機構負責，可能是海洋委員會，這部分就以海域作為出發點，並且進行管理。 最後，本案對於海岸地區目前已有的舊聚落發展和維護沒有做充分的考慮，所以我們很擔心，將來這些海岸保護區設定以後，和舊社區的聚落發展是不是會起一些衝突，這部分請制訂者能夠多做考量，謝謝。 主席：非常謝謝李政諦助理教授。 請國立中山大學海洋環境及工程學系李忠潘教授發言。 李忠潘教授：主席、各位委員。海岸法或者是海岸管理法，事實上是海岸的憲法，但是我們到目前為止還沒有相關的法令，所以使用單位凌亂，主管機關也很多，但是真正發生災難的時候卻沒有人管，因此目前我們的海岸面臨非常大的問題，現在海岸管理法可以進行到這個階段，而且快要完成了，其實我們是非常樂觀其成的。 關於今天提出來的討論題綱第一點，到底要用平均高潮線還是海圖零公尺線為基準？剛剛內政部次長已經提到它的差別，事實上這兩條線之間大概就是指潮間帶，雖然不等於是，但是範圍大概是一樣的。關於海圖的零米線，我們是說零米，當然這邊是寫零公尺，事實上它有一個標準名詞，就叫做海圖基準面，叫做CDL，本來這個就是一個標準。航海單位一定會有海圖，事實上我們的海軍測量局也有，剛剛提到鵝鑾鼻那邊沒有標零公尺，這是因為那邊沒有沙灘，所以它的零米其實是在灘面上。 同樣的問題會發生在哪裡？也會發生在平均高潮線，所以這部分大概就不存在那個問題。有人提到，如果把潮間帶劃入，用零米線來說的話，這樣濱海陸地就會沒有受到保障。其實這大概是關係到第三十一條的問題，第三十一條規定，如果在近岸海域必須要保障公共通行及公共水域之使用，這一句話如果只提到近岸海域，而不是提到海岸地區，那麼就代表我們可以獨占濱海陸地，這部分是可以排它的。 所以事實上第三十一條的近岸海域應該要改成海岸地區，否則會變成什麼？就會變成水域的部分不能夠獨占，但是濱海陸地是可以的，實際上濱海陸地就是我們一般人在使用的地方，結果你們卻沒有禁止它被獨占，反而是水裡面的部分才禁止，其實這和我們的原意是相反的。所以我建議第三十一條的近岸海域應該要改成海岸地區，這樣的話，就不會有所謂的潮間帶沒有受到保護的問題。 第二個問題，關於第七條的部分，其實剛剛邱委員有提到整體性的問題，事實上我們在保護海岸地區時，尤其是面臨海岸侵蝕的問題時，其中有一個非常重要的因素，就是海岸沙源的缺少，海岸沙源缺少的主要原因是因為上游河川的整治，例如做了攔砂壩，攔砂壩攔什麼？當然是攔沙，要不然是攔什麼？沙被攔住以後，所以沒有沙漂流到海岸邊，造成沒有沙源可以供應，但是海浪還是一樣把沙帶走，代表那邊是入不敷出，所以海岸就被侵蝕了。 所以事實上我們應該要有一個整體的計畫，所謂的整體性應該是山、河、海一體的觀念，山坡地的整治、河川的整治、砂石的採集和海岸，這三個是一體的，山、河川、海這三個部分如果沒有一體考量，你要解救所謂的海岸侵蝕問題是不可得的。所以我覺得第七條應該要把山、河、海看成一體，其實水土資源就是一體的，應該要把它放進來，要不然只治海卻不考慮到河川、不考慮到上游的供沙面，這樣是不可能解決的問題。 第三個議題，目前合法，但不符合本法揭示精神的這些問題，這部分的問題到底有多少？我們不知道，哪一些比較嚴重？我們也不知道，所以我覺得這部分應該要以專案研究、審議的方式來進行。例如有一些景觀目前是合法使用的，但是卻破壞環境，事實上主管機關應該要要求他們拆除或是遷移，這時候主管機關就有責任執行補償的措施，就是提供資源補償的措施，如果這邊的生態資源已經被破壞、景觀資源被破壞，或者是其他的資源被破壞了，你們應該要有一點強制性作為，這樣才會達到海岸管理法的精神，所以這個部分我建議應該要另外處理。 第十四條裡面提到了海岸災害，目前我們看到的都是物理性的，包括洪氾溢淹、暴潮、海岸侵蝕等等，但是並沒有提到這裡面非常重要的生態資源、景觀資源。海岸災害包括了景觀的災害，也包括生態的災害，但是這些並沒有明列在裡面，目前只有規範物理性的部分，所以這些部分是可以加進來的。至於第六條的基本資料庫，原來有三個版本，包括行政院提案、邱委員的提案及林淑芬委員的提案都有一個基本資料庫，但是現在第六條條文只剩下所謂的基本資料庫這五個字，其他的部分全部都被刪掉了，我建議這部分最少要提一下，至少施行細則裡面應該要訂，否則就好像是理所當然一樣，好像在施行細則裡面一定會訂，這大概是一個問題。 另外還有一些問題，抱歉，我需要多占用一點時間，因為我看到很多問題，每一條的條文我都有看過。第七條保留的這個部分還有另外一個問題，就是第七條的第九款，侵蝕性海岸應避免興建重大建設或污染設施這一點，其實這樣做剛好會適得其反，我舉一個非常簡單的例子，在我們中部的外傘頂洲，那邊的侵蝕非常嚴重，而且現在束手無策、沒有人管，假設當初六輕是蓋在外傘頂洲的南邊，那他們就會去保護那一塊海岸。 所以這一點如果這樣規定的話，例如侵蝕性的海岸，河川如果沒有沙源，那你就要去取沙來養灘，要到哪裡取呢？如果沒有辦法做到，到最後情況只會更加惡化。所以如果可以的話，我建議不要寫這一條，這樣最少還可以留有一個可能性，就是可能有一些人會願意用開發的方式來保護侵蝕性海岸，這個部分應該要鼓勵，禁止反而是不對的。未來如果是有污染的，你們當然會禁止，但是針對海岸侵蝕的部分，如果你們不動，它的問題就永遠不會得到解決，這個部分大概只能不斷惡化，所以我建議那一款應該要刪除。 這邊還有提到土壤液化，但是後來卻把這些文字刪掉，這裡解釋的原因是說國內沒有發生這樣的狀況，但事實上是有發生的，921大地震的時候，臺中港沿岸就液化了，這都是實際的例子，所以這個狀況並不是沒有發生，確實是有發生的。尤其是一些填海造地的地方，填海造地的這些土地，地震的時候最容易發生土壤液化的狀況，尤其是在沿岸地區，所以用這個理由把土壤液化的部分刪掉，我是覺得不適合。 至於第十五條後面的敘述，海岸防護區的部分，在第五行寫到海岸防護工程，其實這裡面有定義的是海岸防護設施，工程的部分反而沒有定義，因為海岸防護的方法不一定是採用工程的方式，可能也會有一些柔性的措施或是其他的方法，所以應該改為「設施」，這樣應該會比較好一點，也比較恰當。另外在第二十三條的最後是要求要訂定海岸防護設施之設計手冊，我建議應該要改成「規劃設計手冊」，不是只有設計而已，規劃的部分也應該要納進來，一般我們在做工程或者是重大設施的時候，都會有規劃設計，不只是設計的部分。以上，謝謝。 主席：謝謝李忠潘教授。 請中央研究院生物多樣性研究中心陳昭倫研究員發言。 陳昭倫研究員：主席、各位委員。謝謝吳委員，同時也要謝謝邱文彥委員、林淑芬委員以及院內各位委員努力推動海岸法，我們是第一線在做海洋保育和海洋研究的人，這個法案讓我們能夠看到未來的希望，因為過去這20、30年來，我們目睹了整個臺灣海岸的變遷和過程，尤其是過去我們常常用工程的思維在規劃我們的海岸，這其實是一個盲點，我希望透過這個海岸法能夠改變這樣的事實。 第一個，我很感謝內政部營建署的同仁這麼努力地把這個法案擬訂出來，因為過去這幾年我有參與擬訂過程，例如整個海岸踏查和海岸線的勘查，其實這是非常辛苦的工作，但是必須有這些實際的資料之後，我們才能夠討論。另外，我要感謝立法院法制局的同仁，他們花了很多時間在研擬法條，在這方面花了很大的功夫，我前陣子也參與了他們法條的研究案部分，經過大家的努力，今天才有這個法案的提出。 接下來我要就今天公聽會的討論綱領表達自己的意見，第一個部分就是到底海岸地帶要用平均高潮線還是海圖零公尺為基準，根據美國大氣以及海洋總署明列的一個條文，如果今天海岸線（就是coastline）它本身有牽涉到潮間帶的部分，基本上就要以平均高潮線為基準，理由就是剛剛內政部報告的，這是一個很重要的部分，其實就是指鄰近海岸和海洋中間的這個潮間帶部分。 其實過去我們以工程的角度在思考臺灣的海岸，在這個過程當中，我們常常忽略其實潮間帶是一個動態的系統，是個dynamic，它擁有生物多樣性，也有它自己的生態特性。剛剛李老師也有提到山、河、海，這是一個很重要的概念，這個東西所囊括的緩衝地帶就在潮間帶，所以潮間帶提供我們漁業資源、提供我們觀光旅遊，它提供我們非常多生活上、功能上的資源，這就是它所謂的生態功能，所以保護這個潮間帶其實就是保護我們的命根。其實這不只是保護我們的命根，也是保護例如白海豚或是很多依賴潮間帶活動的這些生物的存在，所以潮間帶是活著的。 我常常說潮間帶是一個活的地方，如果潮間帶是一個活的地方，那這個地方的生產力才會高，如果生產力高，我們才能養出健康的食物，所以對於潮間帶的保護，我相信海岸法第三十條的精神就是在維護它的自然系統，因為這個系統的dynamic是很重要的。所以我個人覺得，在整個海岸地區的制定上，以實務的操作層面和生物多樣性的保存來看，以及對於整個生態功能的功效，讓它可以提供我們臺灣社會、人民生活上所需的部分來說，平均高潮線是一個比較能夠用來實際操作的部分。 第二個部分就是針對國外及國內保護經驗規劃之原則，在第七條裡面，邱老師的版本當中，因為他以前是我的老師，所以我稱呼他為邱老師，邱老師有提到，原來的版本裡面也有提到，第四點規範沙丘、沙灘與泥灘等敏感地區之人為活動，這個部分特別列出沙丘、沙灘和泥灘，這樣做我覺得會有點排他性。 也就是說，其實以敏感地區來說，例如臺灣海岸的特色就是，臺灣雖然小小的，可是所有的海洋生態系、海岸生態系都存在於臺灣，包括沿岸生態系、珊瑚礁生態系和最近吵得沸沸揚揚的藻礁生態系，其實這些都是很敏感的地帶，所以我對第四條這個部分有一些保留，如果這個部分把沙丘、沙灘、泥灘等地列為敏感地區，那其他地區的海岸帶是不是敏感地帶？這個部分我本身是有些保留的。 第三個部分，就是對一級海岸保護區禁止的補償部分，其實我還蠻同意前面李政諦助理教授提到的，基本上我們應該要主動編列財務計畫，過去很多事情的補償過程當中可以看到類似的案例，我們在一些環境運動裡面都有看到這樣的問題存在，所以應該要有一個比較實際的做法來促成這個部分的條文修正。 第四個部分，有關於海岸保育和災害防護及永續的部分，我覺得這裡面有一個很重要的東西，就是要加強公眾參與的部分，我想現在的社會氛圍很明顯，其實工作參與是一個很重要的部分，如果可以在這個實際面加強，不管是立法過程的精神或是實際操作的部分，我認為這個部分應該要一直呈現出來。另外，剛才李政諦助理教授也有提到有關於原住民的部分，我相信這也是應該要去加強的部分。 最後一個部分，關於海岸委員會，以他們進行海岸管理的實務操作來說，我有一個建議，其實我們在實務的操作方面，以過去這十幾年的經驗來看，可以發現雖然我們在海岸管理方面有警察權可以行使，可是以整個海洋的保育事務來說，因為很多的保育事務其實都是在近岸發生的，所以針對這個部分，我覺得有加強的必要，例如未來可以在海洋事務委員會下面設置所謂的海洋保育署或是相關的權責單位，以及一些相關的研究單位，其實這是非常重要的，也能夠加強警察權之外的功能，而且是真正用在實務操作的功能。以上是我的意見，謝謝。 主席：謝謝陳研究員。 請社團法人臺灣海洋環境教育推廣協會郭兆偉秘書長發言。 郭兆偉秘書長：主席、各位委員。我們是海洋環境教育推廣協會，我們協會這幾年來持續沿著海岸線徒步環島，所以我們在這個法裡面有看到一些努力，如果能夠用最踏實的方式做調查，我相信我們這個方法也會是其中的一種，因為我們真的是全程都用走路的方法進行。現在就以我們這六年來每一年徒步環島，親身記錄、調查每一吋海岸線的心得來和大家做幾點分享，我今天只會針對討論題綱的前兩項提供大家一點建議。 第一點，我們支持用平均高潮線做為劃設的基準，但是我們認為40公里一處這樣的標準太粗糙了，臺灣有許許多多的海岸線，40公里以內可能會產生非常多變化，也有可能3公里就是一個變化。我舉個例子，剛剛李政諦助理教授提供的參照資料第3頁，就是蘭嶼小八代灣的沙灘，這是我做碩士論文的實驗現場，就在這個沙灘。 在這個沙灘上，李助理教授打紅星星的地方就是我的實驗現場，我是做綠蠵龜的研究。這個沙灘只有300公尺長，可是這300公尺長的範圍就是因為沒有人管，在92年，也就是10年前的時候，上面所有的房子都不存在，那裡是一片非常黑暗、完整的綠蠵龜產卵棲地，但是就是因為沒有法可以管，所以陸陸續續有許多民眾進來蓋房子。 綠蠵龜上岸生蛋的時候是很怕光的，當這麼多民宅、這麼多路燈、這麼多房子裡的燈都亮了起來，那裡本來是全臺灣最棒的海龜產卵棲地，所有的海龜自從第一間民宅蓋起來之後，當牠爬上來的時候，我說的話是真的，因為這是我親眼看到的，海龜會先抬頭看一下這些房子的燈，也會看一下路燈，嘆了一口氣之後，再繼續往沙灘裡面爬，繼續往更深的樹叢裡面爬。 沙灘的最上面是林投樹叢，林投樹叢底下比較暗，所以他們敢在這裡挖洞生蛋，但是第一個，那裡有樹根可以保水，所以比較濕，這樣會讓龜卵的孵化時間增加，也會讓它比較容易長霉，甚至是林投樹的樹根在60天的孵化期內會鑽到底下，所以當那個沙灘被毀掉時，全臺灣最棒的海龜產卵棲地也被毀掉了，我以這個例子來和大家分享。全臺灣有非常多海岸線，有的只有幾百公尺或是1、2公里，如果我們用40公里為單位，作為劃設基準的話，這樣太粗糙了，所以雖然我們支持用平均高潮線為基準，但是我們希望可以想辦法讓它更細緻一點。 第二點，針對審查報告第七條，我們贊同李忠潘教授山、河、海的整體評估計畫，但是以剛剛內政部提出來的保留條文第七條來說，這部分有完整的版本和邱老師建議斟酌的條文，我們想要針對斟酌條文的其中兩點提出建議。第一個是優先保護自然海岸的部分，我們認為自然海岸的標準如果還是用現存的狀況來說，就是只要有水泥、消波塊、有堤防、水泥構造物就算是人工海岸，沒有的話就算是自然海岸，如果用這一點作為標準的話，似乎有許多地方一樣會受到忽略或是被誤判。 例如之前大家提出來的彰化大城和王功，上面有堤防，可是底下有4公里到6公里的泥灘地，但是因為它有堤防，如果這樣就被當成人工海岸的話，那麼那個天然的生態系就毀掉了。同樣的例子是在新竹的香山，香山海岸上面一樣有馬路、有堤防、有腳踏車道，但是底下有2公里寬的沙灘、泥灘地，那個地方是臺灣招潮蟹非常大的棲地，那裡有非常多和尚蟹。所以，以這些例子而言，關於自然海岸的判定必須要考慮到海岸生態功能的完整與否，如果它還是一個生態系功能完整的海岸，那麼它應該要算是天然海岸，這是第一點。 第二點，原本條文的第九條是寫侵蝕性海岸應該避免興建重大建設及污染性設施，後來改成非經特殊處理不能放，意思就是經過特殊處理就能放。我們建議這一條不能夠這麼寬鬆，應該要嚴謹一點，因為現在有許多例子可以證明，雖然我們現在認為這樣的特殊處理是妥當的，但是時間告訴我們，人類的智慧是有限的，經過幾十年之後，事情可能沒有辦法這麼的理想化。 例如旗津，50年前中鋼在高雄旗津丟了爐渣，那個時候認為那樣的處理方式是可行的，可是現在那些爐渣海岸全部被海浪淘出來了，導致旗津地區的土地不停縮水，而那些重金屬爐渣始終不停的被淘洗，當它回到大海裡面時，那些以這些污染物為生的魚類又被當地漁民抓上來，最後是進到我們的肚子裡。例如宜蘭的外澳海岸，原來宜蘭的外澳南邊是沙灘，北邊是石頭，後來因為突堤效應，所以海岸線改變了，南邊的海水浴場不見了，北邊的卻露了出來。例如苗栗的通霄，有許多爐渣和重金屬的污染物被丟在通霄港口北邊3公里的海岸線上，這些以前都沒有出現，但是因為海岸線不斷被淘蝕，所以也把底下這些污染物淘洗出來。 所以我們要針對這一點提出建議，我們希望可以用更嚴謹的方法來規範這一些事情。真的，海洋是活的，你必須把它當成一個人來看，人都會有情緒，我們今天對朋友不好，朋友會不爽，今天如果你對海洋不好，海洋也會不爽，可是它不會用人類的語言表達，例如以英語、國語或臺語告訴你，它會用它的話告訴你，我們不能因為聽不懂就當它沒說。它有說，所以你要想辦法去聽懂，因為人類只是地球的一份子而已，這個世界沒有人類不會怎麼樣，可是這個世界如果沒有自然環境就會毀了。以上是我們的建議，謝謝。 主席：謝謝郭兆偉秘書長。 請中央研究院生物多樣性研究中心鄭明修研究員發言。 鄭明修研究員：主席、各位委員。今天很榮幸來參加這個公聽會，但是這個公聽會我算是參加第二次，大家可能會覺得很奇怪，為什麼會是第二次？因為民國94年趙永清委員擔任召委的時候也有請我參加，不過那時候NGO團體只有我一個人到，那一次是個很重要的公聽會，但是來的全部都是漁民代表，今天終於不是漁民代表了。那一次我的說法是，其實海岸法最主要是要保護漁民的權利，免得財團等各方面在海岸上亂開發。過去就是因為沒有海岸法，所以才有國光石化這些問題，你看國光石化，這個案子本身就花了好幾億元做規劃，結果呢？到最後還是不能蓋，所以這對兩方面來說是雙輸。 我覺得海岸法真的是我們國家最重要的海洋憲法，這一點前面很多人都同意，我從民國79年開始接觸這個議題，當時張長義教授開始進行海岸保護法的倡議，並且在79年提出，各位知道，這件事經過陸陸續續的討論，到現在已經經過這麼久了，雖然我覺得這裡面有很多問題都是值得討論的，但是我覺得今天看到的這個法已經算非常完整了，因為海岸實在太複雜了，每個學者談起這個問題都認為這是很複雜的事情。 針對討論題綱第一點，昨天我特別去找出資料，其實行政院經濟建設委員會在94年1月19日就已經通過，而且院會也通過了，就是營建署版本對於海岸地區的定義。事實上那個定義是我們開過多次學者專家會議之後提出的，當時開了二十幾次會議，而且已經提出定義了，我們是以平均高潮線來做為定義，這個部分當時已經決定了。如果大家再這樣不斷的討論下去，我擔心可能又要再等二十幾年，所以基本上這個部分我是同意現在的做法。 但是有一個唯一的問題，當年是定六公里，因為以公里作為單位的話，民眾比較容易了解。但是大家都知道，當海巡署在執法時或是在航海方面，因為公里可能沒有辦法在海圖上量測，所以他們是用海里，也就是訂為三海里。所以關於這一點，這一次可能可以改成海里，以三海里做為執法的標準。可是我們也知道，即便是三海里，也有可能是寫海浬、海哩或海里，其實這些單位都不一樣，因為1英里等於1.6公里，可是1海里等於1.83公里，所以以後到底要用哪一個字，這一點可能要予以統一，因為我現在看到的有哩或浬，這些都不一樣，所以這部分要特別注意，這是第一點。 至於第三點，就是針對一級保護區的部分，這部分我非常同意，營建署在第二十一條的部分已經談到補償機制，針對這部分已經寫了很多規範，千萬不要再步入當時劃設國家公園時欠缺經費的狀況，因為以前沒有準備錢，所以像墾丁國家公園的狀況就很奇怪，現在在那個國家公園裡面，漁民是可以捕魚的，就是因為我們沒有補償機制。所以關於這一點，我們希望當海岸法通過的時候，行政院應該編列款項去進行徵收補償，這一點剛剛前面有幾位委員談過，如果沒有徵收機制的話，也就是說你沒有準備錢的話，我想海岸法等於是一部紙上的法律，並沒有實質的效用。 第四點，我想今天大家談到很多事情，我也希望這個法能趕快通過，我認為這個法應該是以保護與自然為原則，這是非常重要的，以觀念來說，我們談的都是以這些原則為最主要的議題。第五點，本法有一點很重要，它是海洋委員會，但是目前我們看到的海洋委員會，下面只有海巡署，未來可能有海洋保育署，但還是缺乏一個能夠真正通盤考量的單位，所以我覺得中央機關應該要有一個單位負責，我建議還是由內政部營建署負責，他們應該責無旁貸，地方就由地方縣政府負責，至於其他的部分，因為這裡面還有很多事項需要執行，例如污染的部分由環保署執行，海域防護方面交由水利署等等，我想這些事情在這個法案裡面都蠻完備了。以我個人來說，我還是傾向於以內政部營建署作為現階段大家公認的負責單位。 最後，因為時間的關係我不再多說，但是我很希望這個法案能夠通過，因為這個法從我年輕的時候討論到現在，我已經58歲了，這一屆也從第三會期談到現在，所以在這裡，我真的要謝謝邱委員，我也和邱委員說了，如果這個法沒有通過，我一定要每天煩他，為什麼？因為要通過一項法律並不簡單。尤其臺灣是怕海的民族，因為我們害怕碰到海洋事務，所以從清朝以後就鎖國。 以前要推動海岸法的時候，大家都以為海是屬於漁民的，其實我們應該知道，海是屬於公共的、是大家的，大家應該要去關心。所以我這幾年演講的時候都會特別強調海是屬於大家的，今天沒有去做，以後大家都會後悔。所以我和吳委員說，我們在民國100年臺灣博物館舉辦海洋台灣特展的時候，那時候我每次演講都會強調這一點，過去每一年有一百場演講，每次都會提到海岸法是我們最需要推動的法案，希望全民共同來推動，我希望這個會期能夠儘速通過，並且順利通過二、三讀，在此謝謝大家。 主席：謝謝鄭研究員。因為本席待在內政委員會10年了，知道各位所說的都是事實，其實這些責任都在我們立法委員身上，而且是朝野都有責任，不管是過去在朝、現在在朝，或是過去在野、現在在野，其實大家都一樣，我們的責任真的很大，本席要特別謝謝各位，今天花了這麼多時間討論。 請惜根台灣協會詹順貴律師發言。 詹順貴律師：主席、各位委員。我也是像鄭研究員一樣百感交集，在我擔任律師的第四個年頭時，這個海岸法就提出來了，當時也是一直很努力的想要讓這個法案能夠趕快通過。在我的印象中，我也參加過兩次公聽會，不過我參加的第一次公聽會比較晚，應該是在2008年還是2009年的時候，至於這一次看到的版本當然是現在最新的，也就是內政部營建署提出來的這個版本，其實這令人非常欣慰。之前的海岸法曾經有被封過一個封號，就是海岸開發法，但是現在這個版本確實和以前有非常多不一樣的地方，這部分我們當然也很肯定內政部的努力，以及邱委員、吳委員和林委員的努力推動。就法案的內容來看，個人有以下幾點淺見，第一個，我想如剛剛鄭研究員所提的，關於平均高潮線這個定義，其實過去已經討論很久了，而且如果用這樣的名詞來定義的話，其實它在整個海岸的管理部分也會比較周延，所以我個人還是支持用平均高潮線來做定義。 有關議題二的部分，就是草案的第七條，我個人的看法也和臺灣海洋環境教育推廣協會的郭秘書長一樣。有關第六款，就是邱委員重新整理過的這個部分，他說非經特殊處理，侵蝕性海岸應避免興建廢棄物掩埋場場址，至於原先的法條寫法，這一款的規定是說侵蝕性的海岸應避免興建重大建設或污染性設施，以維護公共安全及海岸管理品質。我想不管是重大公共建設也好，或是污染性的設施，如果把這些放在侵蝕性海岸的話，當然在外圍勢必要再加上很多的防護措施。 我想一個重大建設的投資成本是非常高的，與其選在一個侵蝕性的海岸，是不是還有其他地方可以選擇？包含其他的海岸，例如已經廢棄的漁港等地方，如果可以到這些地方選址的話，對於這樣的重大建設的安全性或是它的效益會不會也比較好一點？我想侵蝕性海岸如果從保護公共安全、人民生命財產的角度來看，或許它最需要的可能其實是海岸的防護措施，所以這部分我也是建議是不是回到原來版本的模式？ 針對原先內政部簡報檔第23頁的第十二條，就這個部分來說，現在內政部是建議一級海岸保護區在原來禁止改變使用的這個大原則之下，它的例外規定是在第二款，這部分多加了一個「或政府為興辦重大之公共設施或公用事業計畫，經中央主管機關許可」。我們都知道，如果我們重新把它盤點出來，我們的一級海岸保護區其實占臺灣整體面積不只是點狀的，而且它的比例非常少，我們當然承認也認同政府一定會常常有興建重大公共設施或是公用事業設施的必要，但是是不是有這麼高度的需求？就是非得選到一級保護區的範圍不可？我覺得這部分還是值得再斟酌。 我個人是比較傾向於原先那個為了國家安全的版本，當整體有公共安全需要的時候，在這個不得已的狀況下，要去變更一級海岸保護區的資源使用狀況，這個沒有問題，但是如果是其他的公共設施，除非是像那種海岸防護設施性的東西，我想其他的都應該要儘量避免。尤其是公用事業計畫，我們以桃園大潭天然火力發電廠的情形來看，其實它連天然瓦斯的輸送管都有可能會碰到一級海岸保護區，如果在工程技術不是很困難的情況之下，是不是也可以稍微繞個彎？這樣也可以兩全其美的處理這個問題。 還有，我們最擔心的一點就是未來要發展離岸風機，這些離岸風機可能都會被認定為公用設施，那它的輸配電線如果一條、一條都要穿越海岸保護區的話，尤其是一級海岸保護區，那我們的海岸一級保護區可能會淪陷。所以這部分我們希望不要採取內政部的建議修正案，還是保留原來的整合性條文。 再來是第三個法條的部分，就是後來版本的第十八條，第十八條規定我們的整體海岸管理計畫、海岸保護計畫、海岸防護計畫，原則上就像我們一般的都市計畫、區域計畫一樣，就是五年通盤檢討一次，可是有一個例外的情形，就是「但有下列情形之一者，得隨時檢討改變之」，這個部分在原先的版本裡面規定的比較簡單，但現在做了一些修正。第二個欄位是原本行政院的提案條文，它是寫為了配合國家重大計畫可以隨時檢討改變，現在的修法內容是改成政府為促進公共福祉、興辦國防及重大公共建設或公共事業的需要，可以隨時檢討改變。 這部分我們有一個建議，其實本來就可以五年通盤檢討一次，如果以原來的國家重大建設，或者是現在修改後的重大公共建設或公用事業來看，其實這部分的規劃思考本來就應該有比較長的歷程，如果真的非因此而要去調整原有的海岸管理計畫也好，或是海岸保護計畫也好，這個海岸保護計畫自然包含一級保護區和二級保護區，或者是海岸防護計畫的部分真的有需要做調整的話，我們認為這些是不是都放到五年的通盤檢討？因為它需要長遠的規劃，除非有像第一款的情形，就是有所謂的重要或緊急的保衛措施，或者是第二款為了重大或緊急的災害，或者是第三款為了促進公共福祉或者興辦國防需要，像這種強度比較高的，我們才做臨時檢討，至於其他的部分，我們就長遠之計來看，還是留到五年通盤檢討一次就可以了，所以這個部分我們也盼請考慮做一些修正。 還有一點，就是整合版本的第三十一條，這部分是說為了保障公共通行及公共水域使用的時候，近岸海域不得為獨占性使用，並禁止設置人為設施，但是後面還有但書的部分，就是但為國土保安、國家安全、公共運輸、環境保護、學術研究、重要產業發展及其他公益性事業之必要，這部分我們也有一些建議，所謂的重要產業發展及其他公益性事業之必要，這部分是不是要保留？要不要考慮加以刪除？ 因為我想關於公共通行及公共海域的使用，現在已經是一個普世的價值，它應該有非常高度的公益性，但是這個重要產業的發展，這樣的定性太模糊，如果今天為了觀光發展的需要，他們要在陸上蓋一個旅館，海域要變成他們私人的海水浴場，以現在的氛圍來說，這個很容易被認為是一個重要產業發展，這樣動輒排除公共通行是不是妥當？從利益衡平的原則來看，我們也盼請這部分可以再斟酌。 最後就是有關海洋委員會的部分，這部分我個人也敬表贊同，但是如果決定要設海洋委員會，本來我們這個海岸法的主管機關是在內政部，只有海防的部分除外，就是違法時的巡防、取締才由海巡署負責，如果我們決定要設海洋委員會，那我們負責整個海岸管理事務的中央主管機關是不是就乾脆修正為海洋事務委員會？因為這樣權責會更加相符，當然這或許還包含了整個經濟海岸範圍之內的權責，這些都可以劃設給海洋事務委員會。就海岸事務管理的部分，我們也做這樣的建議，謝謝。 主席：謝謝詹律師。 請樹黨潘翰聲發起人發言。 潘翰聲發起人：主席、各位委員。今天很感謝有這個機會來參加公聽會，我這邊有幾個看法，第一個，關於第七條第六款侵蝕海岸的部分，我也認同前面幾位發言者的看法，就是侵蝕海岸的部分應該維持原來的版本。關於第九條和第十六條的部分，我們的條文是寫公聽會，我是建議改成聽證會，因為這樣在程序上會比較完備，也比較符合行政程序法的法律規定，因為過去許多公聽會都是隨便聽聽而已，聽證會比較能夠保障程序的正義，也比較能夠保護人民的權益。 第九條和第十六條也有說要把開會的時間、地點等等刊載於網際網路，我希望可以再增列「並將計畫內容刊載於網際網路」，而不是只有時間、地點而已，因為過去不管是都市計畫法、環評或是其他各種審查委員會，民眾常常想要參與，但是在資訊公開上面受到很大的限制，因為沒有辦法拿到整個計畫的內容，常常是到了會議現場才知道計畫的大概。其實就民眾參與和資訊公開來說，這樣的狀況是有待檢討的，所以希望這個條文可以做這樣的檢討。 有關第三十一條的建議，和前面發言的與會者意見一致的地方是近岸海域可以改成海岸地區，這樣可以讓保障的範圍比較大一點。另外，例外的部分大家也有討論到，其實從海岸法一開始立法這10年來，大家一直都很擔心它會變成海岸開發法，所以都希望可以把一些後門關閉，因此，第十二條這邊還是建議用協商後的原來條文，其實一些重大公共設施最好不要建在一級保護區，因為一級保護區的量已經不多了。 最近臺北市政府剛好也在處理一個保護區變更原則的討論，關於這個討論，其實不管是官方或是民間的代表，大家都一致這麼認為，而且也做了決定，就是變更的原則應該是通盤檢討，而不是個案變更。以我們的海岸法來看，也是五年就有一次通盤檢討，和都市計畫一樣，其實沒有那麼急迫，所以不要再開這個門。如果真的很緊急或是因為國防的需要，那樣才是一個特別的例外，而不是把公共設施這部分也加進來，因為到最後一些公共設施或是產業可能都會循著這個門進來。 關於過渡期間的處理和未來復育的狀況，目前我們自然海岸的狀況，本島已經低於45%，所以這些自然海岸其實是非常需要特別保護的。其實現在自然海岸大部分都消失了，本島只剩下花東地區而已，至於離島，自然海岸則是一直在損失當中，以澎湖來說，因為有一些建設經費可以使用，例如有個村子就蓋了三個漁港，這種事情其實都應該要去檢討。 所以自然海岸的零損失和水泥海岸的零成長這樣的原則要怎麼樣落實？就是我們要想辦法針對已經損失的海岸進行積極復育。所以這就牽涉到我們預算的編列，因為這個補償的費用一定要有特別的經費編列，否則的話，最後就會變成依照現況繼續維持下去，其實這樣的實質效果等於是就地合法。所以在這樣的狀況下，我們應該要編列一些特別預算，這些預算不只是用來處理這些已經造成的破壞，例如一級保護區裡面已經造成的破壞，我們該怎麼讓它恢復原來的樣子、恢復原來自然的狀態，除了給予一些補償之外，其實還可以用更積極的方法來做，針對這個部分是不是可以提出一些積極的做法？ 因為政府要徵收土地還是有相當多程序上的困難或者是經費上的困難，所以我建議法案裡面可以再增加一些捐贈土地的鼓勵。最後，針對罰則的部分有個建議，我們的罰則都是比較絕對值的數額，可能會有一個區間，我建議增列懲罰性賠款的處罰，因為其實很多開發案背後的利益是非常大的，對於這樣的處罰，其實他們是沒有感覺的，所以應該是依照其得利、獲利的比例來做追加的處罰，並要求恢復原來的樣子，謝謝。 主席：謝謝潘翰聲先生，補充介紹剛剛來到現場的國立臺灣海洋大學研究發展處的許泰文研發長，歡迎您。 請中國文化大學景觀學系郭瓊瑩系主任發言。 郭瓊瑩系主任：主席、各位委員。其實我們最近在推動海岸永續發展計畫，營建署能夠提出這樣的海岸管理法，我們覺得感觸很深，因為之前我們所有的海岸保育經費，一年大概是2,000萬元，海岸的防護部分則需要幾十億元，所以這其實是小巫見大巫，今天能夠這樣做，我覺得非常具體，而且我們最近正在做海岸永續行動方案10年的回顧，所以這樣長期累積下來，現在也真的是開始在朝這個方向走。 剛剛幾位老師所提到的，我就不再贅述，我覺得第七條的第一款，我們用了「侵淤」這個詞，也就是侵蝕和淤積的意思，可是我覺得它太簡略了，這樣很容易被誤解，所以我建議還是把侵蝕、淤積這樣的自然作用流程寫出來。至於第四款裡面，例如我們剛剛提到的海岸公共通行權，其實剛剛幾位老師都有提到，因為海岸的景觀非常重要，所以我建議是不是也能把一個部分納進去，就是海岸景觀視域的保全。 因為美麗灣的案例，或是悠活、北海岸很多建築物的例子，我們現在都是從陸域看海，可是以後應該要從海看回我們的陸域，所以這一條不應該是一個建築物的長城。至於視域的通透性到底要用什麼樣的文字表述，國外有一個landscape viewed vista的說法，也就是view shade，所以我們可以說海岸景觀視域的保全，我覺得這一塊如果納進來的話，可以避免現在很多土地集合開發的問題。 第十一條的部分，我們現在要重點劃設海岸景觀區，但是我覺得在文字上有修正的必要，我們現在是說「及其他景觀要素」，這樣看起來，它好像變成是最後面的條件，所以我建議是不是明確的寫規範土地使用配置、景觀保全措施、建築物及設施高度，這樣就不會把景觀變成最後一個條件，好像是補充說明一樣，這也是今天很多委員提到的問題，因為整體景觀的保全是非常重要的。 關於第二十一條，我們現在也規範要清除的部分，我覺得清除不要的東西時應該要給一個限期，舉例來說，像北海岸過去有很多錯誤的建築，有違建、違規的，可是丟在那邊20年、30年都沒有人去碰它，這部分我覺得應該要責成地方政府，針對海岸違規、違法的部分，應該要有一個清除的期限。 再來就是第二十七條的部分，我們現在有特別提到國家公園計畫、區域計畫、都市計畫的主要計畫，我也知道目前風景區計畫部分監察院正在糾正他們，現在和海岸有密切關係的就是國家風景區，像北關、東北角海岸、一直到花東都是跟海岸有關，如果能夠把國家風景區計畫或是風景特定區計畫也明列在裡面的話，那就可以避免目前所碰到的問題，這個要講清楚，因為現在這些都是在都市計畫法裡面。這裡面有一點我覺得非常好，就是這裡面有提到要設都市設計準則，當然這個還要經過都市計畫審議，但是我現在不曉得像馬祖、金門、還有澎湖，他們是不是有都市設計審議這個機制？如果他們沒有這個機制的話，那這個關鍵看要怎麼樣補充在條文上？ 最後一個，我支持以內政部作為主管機關，雖然美國是以海洋委員會作為主管機關，但是我們臺灣的土地非常的複雜，內政部在相關的計畫裡，對於土地的管理、海岸的管理都會比較周延，尤其是由上到下、到地方的鄉鎮公所等等，就一條鞭的管理來講，以內政部作為主管機關會比較周延。以上是我的幾點建議，謝謝。 主席：請國立臺灣海洋大學研究發展處許泰文研發長發言。 許泰文研發長：主席、各位委員。我對於這個海岸法，個人站在專業的角度是相當支持的，對於臺灣四周的海岸，剛剛也有很多人發言，臺灣的海岸包含自然海岸跟人工海岸，所以我們有必要來做一個適當的劃設，也有必要要有一個權責機關，今天的問題是這個權責機關不清不楚，到底應該是經濟部水利署或是內政部或是海洋委員會或是海巡署？這個連國防部都搞不清楚，既然今天有這個提案，我第一個支持，權責機關應該要是內政部，我覺得像這樣一條鞭的管理，這個剛剛郭主任也附議，我個人也覺得這樣的管理在行政上或是在實際的海岸防護或保育方面，才會有一條鞭的管理，這是一個很好的行政系統，也是一個很好的管理系統，所以個人是非常支持由內政部來主管海岸的問題。 第二個建議，有關我們的海岸有過多的人工漁港或是過多的人為設施這部分，我們建議自然海岸的比例應該要做適當的增加，看要怎麼樣消除這些不太使用的漁港、或是恢復它自然的面貌，這個我們可以在相關的海岸法裡面，再來做一些努力。以上兩點建議，感謝。 主席：林委員淑芬已經到現場，歡迎林委員淑芬。這一輪登記要發言的10位已經發言完畢。 請內政部陳次長發言。 陳次長純敬：主席、各位委員。剛剛聆聽各位學者專家的意見後，我感到非常的欣慰，對於現在內政委員會所通過的海岸管理法中剩下來的3個保留條文、以及今天其他委員所陸續提出來的建議，感覺大家都有聚焦在問題上。在聽過各位委員的建議後，在政策上，部裡面簡單的把它歸納成三點。第一點，海岸的管理應該要以維護自然海岸為最高原則，也就是剛才學者講的，保護應該要以保護自然為原則，我想這是最大的原則。 第二點，保護要以可以保護最大的可能海域為基準，剛才有相當多的委員都同意要以近海海域的最高高潮線或是濱海陸地的交界線來作為我們的海域，整體來看，這樣我們保護的區域應該就可以達到最高的面積，這其實也是我們營建署所提出來的原則。 第三點，保護方案或是後續的保護措施以及保育的措施跟管理的手段都應該要更細膩，而不是以現在有沒有設施來作為判斷的依據。今天各位所提出來的這些建議，陸續的在我們的實務作法上、以及後續我們要擬訂實際的作法時，都會以更細膩的方法來做。至於今天大家所提出來的這些細部的建議，因為差異性不是太大，所以等一下我會請我們的副署長或是組長，看能不能就個別的案件、個別的建議來做補充說明。除此之外，我們也會儘速的把這些意見都整理好，然後把我們部裡面的看法拿來請教內政委員會的委員，看能不能儘速的將這個海岸管理法，讓它能夠循著立法的程序再往前行。請問召集委員，能不能容許讓我們的副署長來就細節、來就個別的建議做補充說明？ 主席：請內政部營建署許副署長發言。 許副署長文龍：主席、各位委員。非常謝謝所有的專家學者、先進提出這麼多非常寶貴的意見，尤其今天所邀請的這些學者專家幾乎都是在海洋這方面學有專精的，他們將這麼多年來累積的學術研究或者是接受我們行政機關的委託做的調查研究，他們將他們累積的工作經驗都提供給我們。其實目前這個版本也是我們綜合所有的海洋學者專家、各方的看法所擬訂的，今天所提到的這些，剛剛我們政務次長也有提到，大概就是這三點方向。這三點方向，包括今天這3個議題，會後我們署裡面都會針對這些意見來做一個應有的反應，當然這個也會簽給我們部長，對於可以接納的意見或是應該適修的內容等等，朝野協商時我們都會提供給所有的委員做參考，這是第一點。 第二點，今天提出來的這些意見如果有涉及到漁業或者是海岸的一些相關的設施等等，今天中央部會也有一些單位在場，對於學者專家所提的這些，我希望中央部會能夠接納，因為這是原來行政院的版本、經過一讀的版本，今天公聽會所提的這些版本，包括農委會漁業署或是水利署是不是可以完全接納或是有待協商？我建議，中央部會的官員可以將今天這個公聽會的意見帶回去，或者待會也可以請他們上來表示一下意見。至於剛剛次長說的這些細節等等，因為大家的時間都很寶貴，經過這半天的公聽會，原則上這些意見我們署裡面都願意來研究、接受，至於要怎麼樣來協商這些文字內容，讓它可以更周到，這個是不是可以容許給我們一點時間？如果中央部會今天可以先表示一下意見供我們參考，因為我們回去還是要再跟中央部會協商，如果這些意見大家都可以接納的話，朝野協商時我們就可以提供。學者專家的這些意見都是為了讓我們的海岸可以更好，如果可以接納學者專家的這些意見，當然海岸是公有的，這些都是為了保護我們的海洋環境，不管是景觀或是資源等等的永續福祉，這些到時候我們都會提供正式的意見，希望這些意見相關的部會也能夠考量。我先表示這些意見，以上，謝謝。 主席：請海巡署企劃處林副處長發言。 林副處長以哲：主席、各位委員。我是海巡署的代表，我代表海巡署出席今天這場公聽會。我首先要說明的是今天討論題綱的第五點，第五點最主要要討論的是，未來海岸管理法在海洋委員會成立之後，是不是要把這個法的主管機關移到海洋委員會？站在業管的立場，我們要提出大致上的說明。實際上，目前各項海洋事務都分散在各個行政機關，我們算了一下，大概有22個機關，所以海洋事務是相當龐雜的，如果組改之後，這22個海洋事務的主管機關並沒有要隨著組改全部移到海洋委員會，這一點我們要特別說明。以先進國家來講，他們大致上都主張山跟海、河要一體的規劃，所以我們是不是適宜將海洋的國土管理規劃從內政部的職掌裡面移撥出來？這個現在是有爭議的、有爭論的。我們還要特別說明，假設未來海洋委員會成立，那我們還要考慮到，要避免現在掌管海洋事務的這22個部會的業務過度的分割，也怕會影響到其他部會整體的運作跟規劃，實際上，成立海洋委員會最主要的功能是在於政策的統合協調，也就是希望可以藉由橫向的協調機制來做統籌辦理，現行負責海洋事務的這22個機關，都是各自負責、落實海域管理跟執行的事項，所以我們建議，未來海岸管理法的主管機關，縱然這個是為了海洋委員會才成立的，但是我們還是建議應該維持由內政部來作為主管機關。以上說明。 主席：請經濟部水利署王副署長發言。 王副署長瑞德：主席、各位委員。水利署有三點要補充，過去在海岸防護這方面，因為臺灣有相當多的設施，像商港跟漁港都各有目的事業主管機關，所以會形成水利署的法令或是主管權責的規範都是在保全人民的生命財產安全的這樣一個禦潮區塊，其實我們也是聽從專家學者的意見，也希望能夠配合內政部一起來承擔其它不是有人民居住或是有人民生命、財產需要保全的海岸關於國土的防護，現在有了海岸法之後，就可以很明確的去規範，我們水利署也會非常積極的去承擔有關海岸防護區所有除了其它以外，包括所有的暴潮溢淹、洪氾溢淹、地層下陷以及海岸侵蝕的所有防護工作，這些我們都願意來承擔，我們會跟內政部營建署共同合作來維護臺灣海岸的保育還有生態系統以及管理、治理的一個劃時代進步。針對這部分，我們對於海岸防護區的劃定，以及未來行使防護工作的原則，我們都有很詳細的規劃，但是因為時間的關係，如果有必要的話，我們可以提供，我們一定會本於臺灣海岸永續發展的整體計畫來配合內政部實施，這是我第一點的大前提說明。 第二點，關於細節的部分，今天討論的平均高潮位也正是符合我們對於臺灣每一條河川河口區的劃設，我們的河口區是以海岸高潮線來劃定它是屬於陸域，還是屬於河口區的部分，也就是說，每一條河川都有河川區域，河川區域線跟海岸高潮線的界線，就是我們開始劃河口區的界線，從那個河口區開始，我們再來界定什麼樣的河川要劃什麼樣的河口區，所以這是吻合的，這是第二點。 第三點是更細節的部分，剛剛有委員提到不是設計手冊，而是規劃設計手冊，我們是同意這個的。以上報告。 主席：請交通部航政司運輸研究所港灣技術研究中心邱主任發言，你的老師邱委員文彥希望你能夠發言。 邱主任永芳：主席、各位委員。假如是這樣，那我的發言代表的就是我個人，而不是我的機關。我認為以目前來講，劃在最低潮線是最快可以實施的，因為高潮線的變化比較大，而且調整的方向也比較不好弄。剛剛也有一些專家提到保護區域的範圍，其實你把座標線移到水下的時候，近海管制的區域就會更大、範圍就會更大，也就是可以考量的範圍會更大，所以基本上我個人是認為，假如是以最低低潮線來看的話，實施上可以比較快，而且管理範圍的那個潮間帶，因為潮間帶是我們的生物、地型變化比較激烈的地方，所以這也是一種考量，這是我的第一個建議。 第二個建議，剛剛李教授有提到山和海的管理，這個我非常的贊成，以前臺灣剛開始的時候，就是大陸先民到臺灣來以前，他們就有提出一個「沉唐山、浮臺灣」，那個現象就是因為當時海岸線一直堆積起來，但是近期我們因為開發或是河川的管理或者是建案的開挖，造成我們局部區域的海岸侵蝕越來越嚴重。海岸的侵蝕剛剛李教授也有提到一個，就是外傘頂洲，就是以開發來保育海岸線，這個有時候基本上是可以將臺灣的西海岸回歸為原有的沙散地形，是一個潟湖地形的情況，也就是說，在我們近岸的外圍原來就有一些沙散地形可以來保護海岸，像現在外傘頂洲就一直有侵蝕的現象，但是這些沙源一直往近岸的潮溝移動，這些潮溝就會變淺，假如以後颱風走臺灣海峽進來臺灣，雖然走這個路徑的颱風比較少，但是假如它從這個路徑上來的話，那未來淺化現象就會造成近岸的防災問題，到時候這部分就需要考量。臺灣的西海岸從新竹以南一直到屏東、高雄的這個沙岸地形裡面，基本上，假如我們有在這個區域做一些漁港，我們去這些漁港查看的話就會發現，幾乎每一個漁港都是堆積的狀態，也就是沙源都進到漁港裡面來了。所以說在大型海岸開發方面，上下游地形的變遷應該是現在台灣海岸防護比較著重的區域，這部分還牽涉到河川整治，河川整治導致河川上游的沙源不直接流向海岸，因此海岸的沙源減少和海岸侵蝕對台灣的海岸而言是一個比較根本性的、比較重要的問題。其次，依台灣的地形，零到一百公尺的土地佔台灣總面積三萬六千平方公里的三分之一；一百公尺到一千公尺的土地占三分之一；一千公尺以上的土地也是占三分之一，也就是三種地形各有一萬兩千公里的面積，這三個坡降造成台灣河川沙源的沖刷不像國外是延續性的而是跳躍式的，921地震之後的這幾年，我們逐漸發現大甲溪口的沙源越來越多，這些沙源又沖刷到台中港北淤沙區中，所以對於沙源的管制也是一個問題，就像濁水溪做了集集共同引水計畫以後，濁水溪的沙源沖刷下來，中沙大橋受到侵蝕，中沙大橋上面又做了一些淺堤的攔河堰，溪洲橋下面是沙洲，再往下就是海岸，所以沙源平衡是台灣海岸很重要的問題。我們並不是說對侵蝕海岸不能做任何的動作，而是要探究造成侵蝕的原因，然後做整體的考量。台灣的地形大多是板塊擠壓以後風化、脆弱的地形，現在我們的水土保持做得不錯，水利署的河川整治做得也不錯，但沙源沖刷不下來反而造成海岸侵蝕的嚴重問題，我認為海岸管理辦法要考慮這些現象，有時候適度的以開發來保育海岸也是保護台灣海岸應該考量的方向，但這些必須做比較詳細的調查、研究，海岸的調查與研究對台灣而言是很重要的，我建議政府在整個水文環境和海洋環境方面應該設有長期調查研究的單位，這樣才能做好防災。 主席：學者專家如不進行第二輪發言，現在開始進行委員發言，請林委員淑芬發言。 林委員淑芬：主席、各位學者專家、各位同仁。非常感謝召委召開這個公聽會，我個人感觸良多，因為上次審查海岸法是民國97年，當時的召委也是現在的召委，他當時說應該提出更好的版本，結果到現在已經過了7年了。我翻閱了立法院議事紀錄，更早之前審查海岸法是民國91年，也就是97年的7年前，7年加7年總共是14年，剛才有人說有些人都從黑頭髮變成白頭髮了，我們真的不知道應該高興還是難過。對於海岸法的需求和想像，這14年來時空的變化很大，今天要審查這個法，我和文彥都提出了一些問題，大家也覺得這些問題確實沒有解決，老百姓會問我們，全台灣鄰近海、河岸的掩埋場，從宜蘭、桃園到各地方鄰近海、河岸正在營運中的掩埋場一大堆，海岸法通過後，這個問題有沒有獲得改善？事實上並沒有。環保署公布的11條中度及嚴重污染長度達50%以上的河川有淡水河、南崁溪、老街溪、新虎尾溪、北港溪、急水溪、鹽水溪、二仁溪、阿公店溪、愛河，海岸上游的污染物最終就是流到大海，海岸法通過後這個問題有什麼改善？你們也回答不出來。 海岸問題已經隨時空演化而有不同，過去大家講到的大多是西海岸的管理、污染、侵蝕與地層下陷等國土、景觀及生態上的問題，但現在最嚴重的問題在東海岸，整個東海岸被私有化及獨占性使用荒謬到極致，海岸法通過後對此有什麼管制手段及方法？對一級保護區如杉原海岸等著名的傳統領域、特殊景觀、地形地貌的保護有何作為？美麗灣違建要不要拆除？對既有的、合法的案件要不要處分？海岸法通過後，人家會問我們，對東海岸被據地為王、私有化、景觀壟斷、獨占性的使用要如何處理？他們不只是問立委，也會問行政部門。在處理這些問題時會牽扯到第十七條、第二十七條──現在變成第十八條和第二十八條，我們這次審查速度非常快，排了一天的大體詢答，下午就開始進行逐條審查，我在五點半離開會場，邱委員和主席留著，到最後找了一個委員來就把行政程序完成了，我個人對於五點半以後所進行的法案內容持有很大的保留和疑問，因為這終究牽扯到我剛才提出的幾個問題。這個法和文資法、溫泉法、漁業法、野動法、濕地法、森林法、景觀法有很大的競合之處，這幾個法分屬不同的目的事業主管機關，在保護區的劃設方面也和不同的目的事業主關機關相關，我們不希望海岸法把保護區交給不同的目的事業主管機關、把子法交給各地方政府、中央政府只是對於開發行為有些限制和限縮而已，我們希望對現有問題的解決有相當強度的規範。在海岸保護區以外許可重要產業或公益性產業的門要開多大也是一個問題，第十七條也就是現在的第十八條，第二十七條也就是現在的第二十八條，規定為配合國家重大計劃隨時可以變更原有的保護計畫，這樣的門開得要適度、適當，否則會把海岸法的立法精神破壞得蕩然無存。此外，土地法和本法第二十八條，都規定海岸一定限度內的土地不得為私有，不得為獨占使用，但你們這樣又開了很多的後門，其中的問題非常嚴重，剛才有人說適當的開發有保護的作用，假海岸保護之名做了很多不當海岸防護設施的也是政府公部門，事實上你們應該瞭解海岸退縮的原因，但你們並沒有找出真正的原因就直接做了很多的防護設施，造成海岸、生態、景觀、親水性的破壞。我們是希望私有化海岸的退縮、漂沙、生態保護、國土保育等等問題能在這個法中做某種程度的解決和改善，所以相關的條文還需要更審慎的斟酌，我們希望在協商時能就後門條款、開發限制例外許可、私有化管制強度、保護區不符合保護方向、原為合法使用的管理強度等等重新加以檢討，我們希望能以最快的速度通過這個法律，最上位的國土三法就差國土計畫法了，我們先從這個法推起，接下來就是國土計畫法，希望能在我們這一屆完成國土三法的立法。 主席（邱委員文彥代）：我很感謝各位學者專家撥冗參加今天的公聽會，也要特別謝謝吳委員育昇安排今天的公聽會。我聽了林委員前半段的發言，原本很擔心我們還要再花7年的時間，後來林委員呼籲儘快通過這個法案，但我們要嚴格把關。我們在下星期會繼續協商，我們會參酌各位的意見，將條文再做更嚴謹的初擬。今天出席的都是國內海洋和海岸方面最重要的學者專家和民間團體，各位所提意見對本法條文內容非常有幫助，我個人也獲益良多。我藉此機會就幾個部分做個補充。 我將立法宗旨中原有的「保育及復育海岸資源」修改為「保護」，因為海岸資源除了自然資源外還包括人文資源，把「保育」用在人文資源上是很奇怪的，對於人文資源通常是用「保護」或「保存」，所以我將文字稍作酌修。另外有個爭議也是今天公聽會最主要的討論重點之一，就是海岸地區劃界有兩個基準，其中的平均高潮線是很早以前到現在就使用的，我們也徵詢了幾位專家學者的意見。海圖零公尺線也是最低低潮線，我原先主張海圖零公尺線是希望海域的面積能更大一點，能延伸到外海，但後來發現這樣規定的話，在條文的設計上對潮間帶的部分無法做適當的保護，所以我並不堅持原本主張的最低低潮線，但我可能要請海軍測量單位──大氣海洋局、中央氣象局簡短的回應哪一條線是最方便、最容易的。我們在條文中也保留了一個彈性，因為劃出來的線是一條彎彎曲曲的自然界線，但為容易執法，必要時會劃成直線，基本的概念還是從水深、自然的平均高潮線或零公尺線往外延伸3海里，這是從自然環境的屬性來看，也是條文中保留彈性的主要原因。為方便起見，這兩條線以現有的資料為主。我們也知道往上到平均高潮線時會推得比較遠，與內陸的重疊性比較高，但至少可以把潮間帶的部分涵括進去。 剛才李忠潘教授特別提到把第三十一條中的「近岸海域」改成「海岸地區」或許會保護得比較好，我們可以再通盤考量那一種法條的設計是保護性最高的，更重要的是其核心價值。有關濕地保護法的問題，剛才李忠潘教授也說了，山和海是一體的，其實海岸法不可能取代國土計畫法把所有的問題一次解決，記得第1屆海洋與台灣研討會中，黃煌雄監察委員就提出了山和海一體的概念，但我們認為這可能要放入國土計畫法中，因為有關山的部分無法在海岸法中處理。我在環保署擔任副署長時就找了很多環保團體，私底下推出了濕地保育法、海岸管理法及國土計畫法等國土三法，現在我們只剩最後一塊拼圖，也就是未來的國土計畫法，我希望各黨派都能提出不同版本，然後在下會期儘速處理。有關海岸地區的退縮管理在討論時可能要問一下水利署，因為海岸地區受到嚴重侵蝕，很多地方設定了平均侵蝕率乘以幾倍就要set back management line，南非的海岸管理法特別強調這點，我們的條文中也有相關的規定，在因應氣候變遷方面有退縮或調適的規定，我們還是希望能夠強調這個部分。另外還有幾個民間團體和幾位專家很關心的問題，對於侵蝕性海岸的處理，我加上了需特殊處理的規定，主要也是在試探各位的反應，因為環保署主張廢棄物填海造島，但很多學者專家、民間團體似乎不是那麼贊成，不過對侵蝕性海岸用適當的工法予以補強、保護人民的生命財產是應該加以考慮的，我修改此一條文的用意在此。 至於將污染性場址改成廢棄物掩埋場的原因，就是林委員淑芬一直強調她非常關心海岸地區有非常多的垃圾掩埋場，將來要如何避免這種情況，對於現在蘭嶼紅頭村等既有的不適合的土地或土地利用的方式要如何處理，內政部要著重一下。海岸自然環境的回復是非常重要的，經過我這十幾年的努力，最近澎湖險礁嶼上的一個碼頭終於獲得觀光局澎管處同意設法予以拆除，因為險礁嶼原本就是一個漂亮的沙島，建造那個碼頭只是獨厚那一家人，每年還要花很多錢清淤，清乾淨後一下子又淤滿，整個島都變形了，所以那個碼頭應該拆除，那將是回復自然海岸的一個良好的示範性計畫，就像拆除雪霸國家公園一號壩一樣，讓櫻花鉤吻鮭有更好的迴游基地。 今天很多學者專家包括胡念祖教授都提出書面意見，列入紀錄，並刊登公報。 胡念祖教授書面意見： 海岸管理法（草案）討論至今，仍有部分核心定義以及技術性事項未能達成共識，茲依立法院內政委員會所提供之討論提綱分述如下，提供與會先進及立法院各委員卓參。 一、「海岸地區」劃界之基準線，從學理及實務角度，應採「平均高潮線」或「海圖零公尺」，抑或其他基準線為宜？另，「近岸海域」是否得以座標點連接劃設直線之海域界線，以利執法？（參見整合版第二條） 「海岸地區」劃界基準線之定義為整部海岸管理法的核心事項之一，應以「明確、合理及可依循」等三原則處理。因此，應以「海圖零公尺線」作為海岸地區劃界之基準線，其理由有三： (一)一九八二年聯合國海洋法公約第五條有關正常基線劃定之標準為「沿海國官方承認之大比例尺海圖所標明」，我國海軍大氣海洋局所繪大比例尺（一比五萬）的海圖符合此標準，相當清楚且準確，符合上述明確原則。 (二)以海圖零公尺線作為劃界之基準，向其海一側即為高潮線與低潮線之間的潮間帶為海岸環境最敏感的區域，因此基線而得以確保該區域被劃入海岸地區的「近岸海域」之中，符合上述合理原則。 (三)大氣海洋局所出版的海圖為我國目前唯一官方出版之海圖，具有公信力且無法律爭議，符合上述可依循原則。 二、針對國外經驗及國內海岸保護之需求，海岸地區規劃管理的原則為何？有何應納入我國法制補充或強化者？（參見整合版第七條） 目前整合版第七條所提及之十二項規劃管理原則，尚缺乏對依附於海岸之自然地景、生態系以及文化遺產的關注。 首先，台灣許多海岸具有特殊的地質景觀，如蘭嶼將軍岩、小琉球花瓶石等，除在學術上作為重要地質證據以外，亦同時具備自然景觀與觀光休閒之價值，在規劃其周邊海岸地區之使用、管理時，應著重保護其景觀、特殊地景以及周邊的整體海岸地區。此外，台灣許多海岸除了既有之潮間帶以外，亦為許多野生動植物之棲息、產卵地，如澎湖、小琉球多處沙灘即為保育類動物綠蠵龜活動區域，雖有些海岸地區已有其他保育建制對其進行保護，但由於保育類動物受到多重環境因素的影響，如綠蠵龜產卵時避光、避噪音，以及小綠蠵龜孵化後趨光的特性，因此，周邊海岸地區仍應盡量減少人為因素的干擾，在保護區外之周邊海岸在規劃管理時應對此有所考量。綜上所述，建請於整合版第七條文字中加入「海岸地區使用應考量環境因素，包括地質特性與景觀、潮間帶生態系與野生動植物棲息地等條件」此一管理原則。 其次，近岸海域過去的人類航海活動或濱海陸地人類聚落會產生水下沉船或人類活動之遺物、遺跡、遺址等有文化、歷史、考古價值之文化遺產，現因自然條件以及外在因素的改變而隱沒於水體下之海床或濱海陸地之土壤、砂石之下。這些遺產通常具有珍稀、亦毀、保存不易等特性，而需給予法律的保護與保存地位。因此，建請於整合版第七條文字中加入「海岸地區使用應考量並保護、保存該區域可能存在之陸域及水下文化遺產」此一管理原則。 三、一級海岸保護區，禁止改變資源條件使用之例外規定，對於海岸管理影響至鉅。現有合法但不符本法揭示精神或管理原則之狀態，既有權益如何保障？後續如何處置？變更使用或拆除建築物、從來之使用，與改為妨礙較輕之使用等處理方案之優先順序如何？考量標準為何？（參見整合版第十二條） 海岸管理法草案整合版第十一條所規範一級保護區內現有合法但不符本法揭示精神或管理原則之狀態，若允許其「在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用，或改為妨礙較輕之使用」，則一旦政府未令其拆除前，既有之使用與權益將無限期延續，恐造成現存許多嚴重違反海岸管理法精神與管理原則之海岸地區使用因海岸管理法的通過而「就地合法」。因此，既有權益之處置考量建請修正為「主管機關應要求不符合本法立法精神與文字之設施所有人或使用人立即停止使用，並應要求所有人限期拆除、移除及恢復該海岸地區之原始地貌」。 四、海岸保育、災害防護及永續利用，海岸管理法草案在精神與實務之落實上，還有何改進、強化或應入法者？（參見其他條文） 早在民國十九年，我國土地法立法時，立法先賢即在該法第14條規定「海岸一定限度內之土地，不得為私有」，此立意即為國民藉法律將海岸地區信託於政府，相信政府可對海岸地區做出最有利於國家整體發展及符合國民利益的保護或使用，其立意良善且深具遠見，而其立法精神則在於「海岸一定限度內之土地」必須為「公有、公用」。現今海岸管理法草案嘗試透過第27條與土地法上述條款作橫向聯結，而明訂「近岸海域不得為獨占性使用，並禁止設置人為設施」，其立法目的應與土地法相同，希望透過立法確保海岸地區之管理規範，與土地法中「公有、公用」之原則相符。但，「獨佔性使用」或許不是適當且唯一之標準，因為近岸海域中仍有維護「相容之多重他用」的空間，而「獨佔性使用」則須落實於「分區使用管制」的制度之下。 然而，第27條雖有上述之內涵，但仍有以下不足之處，應予以修正：其一，海岸管理法規範濱海陸地與近岸海域，此二區域具有連動性質，彼此交互影響甚深，不適合分而管理，因此，在立法時應將濱海陸地與近岸海域視為一整體，但第27條避開了濱海陸地，僅宣示近岸海域的使用原則，將對海岸地區整體保護產生嚴重影響。其二，第27條在所揭示之原則中同時也保留了「重要產業」對近岸海域的使用權利。所謂「重要產業」於近岸海域之開發，不外乎陸上沿岸工業區所需之碼頭設施，觀光業之海域休閒遊憩設施，包括海水浴場，以及養殖業所有位於潮間帶之養殖池及相關設備。若縣市地方主管機關認定上述產業為該縣市之「重要產業」而允許開發行為，並使海岸為私用，即達背土地法第14條之規定，亦損及本法之立法目的。 此外，關於本法多處所提之「永續發展」以及「永續利用」一詞，為避免定義不明確而被濫用、錯誤解讀，海岸管理法中應予以定義並解釋。亦即明確指出永續發展應指「兼顧經濟發展、環境保護與社會公平之發展」，若海岸地區之利用與發展無法同時符合上述三項指標的利益，則視為違反「永續」原則，應立即停止發展或利用。 五、未來行政院組織改造後，將設「海洋委員會」，有關海岸管理事務，海委會的功能職掌如何？ 未來行政院組織改造完成，海洋委員會正式設立後，應將原本由原內政部作為法定中央主管機關之海岸管理法修正為以新設立之海洋委員會為其主管機關。其理由有二：首先，根據海洋委員會組織法草案，海委會之職掌為「統合海洋相關政策規劃、推動及協調，並辦理海域及海岸巡防業務」，其中，為推動海洋相關政策，對海域進行管理需有法源依據，而海岸管理法規範濱海陸地及近岸海域內之發展、保護、利用、復育與管理，為管理海岸地區之重要法源，因此，將此重要海洋/海岸管理法交由海委會此一具有海洋管理專業之機關為其主管機關，使該法成為海委會施政之依據，較為符合國家推動海岸有效管理的政策目標。其次，政府組織改造完成後，原直屬行政院之海岸巡防署改隸海洋委員會，而根據海岸管理法草案第4條，近岸海域之執法由海岸巡防機關辦理，若中央主管機關為內政部，則日後對海岸地區進行實質管理時將會形成「內政部越過平行機關（即海委會），直接指揮其下轄之海巡署」此一違反行政建制與倫理之情事。 基於上述理由，待海洋委員會正式設立後，應將海岸管理法之主管機關及相關業務由內政部移交至海洋委員會，以利實踐海洋與海岸之有效管理。 此外，美國的「海岸地區管理法」（Coastal Zone Management Act,CZMA）之主管機關在聯邦政府亦屬「國家海洋暨大氣署」（National Oceanicand Atmospheric Administration,NOAA）之職掌與職權，可見，將海岸與海域管理之責交付於海洋專責機關之合理性與實際可行性。（完） 李政諦助理教授書面意見： [image: image1.jpg][image: image2.jpg][image: image3.jpg][image: image4.jpg] 張委員慶忠書面意見： 【各單位權責與民眾權益問題】 一、海岸法的涵蓋範圍很廣，就本席所知道，相關的有漁業署、港務局、國家公園，有觀光局的海岸風景管理區，本席想要請問，相互間的權責是如何區分管轄？根據「海岸法」草案第三條「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」地方主管機關的意見如果與漁業署、港務局等機關有意見牴觸該如何處理？ 二、海岸法主要是在海岸的保護，但是養殖業和漁民的捕撈會受到那些衝擊和影響？台灣漁業過度捕撈近海漁源枯竭問題嚴重，但對於海岸法漁業署有沒有聽聽各地漁會的看法？ 三、漁業法已訂有許多限制並規範相關許可措施，海岸法實施後若有競合，將以何者為主？又其處罰規定將以何者為主？ 【海岸法草案的疑義】 一、第十一條第二項「一級海岸保護區應禁止改變其資源條件之使用。但有下列情況之一者，不在此限：一、依海岸保護計畫為相容、維護、管理及學術研究之使用。二、原有使用不合海岸保護計畫規定，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用，或改為妨礙較輕之使用。三、為國家安全、公共安全需要，經中央主管機關許可。 二、本席認為，第二款「原有使用不合海岸保護計畫規定，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用，或改為妨礙較輕之使用。」既然不合海岸保護計畫規定，就應立即符合規定才符合保護海岸的精神，為何在政府令其變更前還可以使用？政府當然要立即令其變更，難道還有緩衝期嗎？為何不是暫停使用？改為妨礙較輕之使用，所謂「較輕」是誰認定？依據什麼標準？這樣的立法是否模糊空間太大？ 三、為國家安全、公共安全需要，經中央主管機關許可。這也在例外之列。國家安全、公共安全當然很重要，但同樣很模糊，本席認為這樣將來爭議很大，未來中央主管機關很容易被環保團體指責。 四、第二十條　因海岸防護計畫有關工程而受直接利益者，計畫擬訂及實施機關得於其受益限度內，徵收防護工程受益費。前項防護工程受益費之徵收，依工程受益費徵收條例規定辦理。 五、「受直接利益者」，指因計畫擬訂及實施機關實施之海岸防護設施有關工程，而讓其受到之利益超過通常可期待之利益，且其程度極為明顯者而言。請舉例說明，例如哪種工程？直接受益者是誰？ 六、第二十三條第三項規定「第一項特定區位、一定規模以上或性質特殊適用範圍與海岸管理措施說明書之書圖格式內容、申請程序、期限、廢止及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」什麼是一定規模？什麼是性質特殊？ 七、第二十四條依前條第一項規定申請許可案件，經主管機關審查符合下列條件者，始得許可：其中第三款，「保障公共通行或具替代措施」，本席認為，保障公共通行是唯一標準，或具替代措施應該刪除沒有必要，何謂替代措施？ 八、同樣是第二十四條第五款規定，「因開發需使用自然海岸或填海造地時，提供開發區內一定比率之土地或鄰近海岸之適當土地，採取彌補或復育該開發使用生態環境損失之有效措施。」請問，「一定比率」究竟是指多少？ 林委員滄敏書面意見： 海岸地區為海域與陸域交接之帶狀區域，涵蓋陸域及海域二大地理區，兼具海陸生態體系之特性。臺灣地區四面環海，海岸線長約一千五百六十六公里，擁有廣大面積之海岸土地。 近年來隨著社會、經濟、人口之快速成長，海岸地區已成為我國國土開發中不可或缺之新開發空間，惟海岸地區之土地利用有其全面性與不可逆性。而海岸地區之管理，因現行管理組織紛歧，權責時有重疊或不足，管理方法寬嚴不一，缺乏全面性及有效性之管理手段。政府應即刻修訂法規以確保海岸地區土地之合理利用，健全海岸管理。 關於海岸管理法通過後恐危及漁權，建議內政部應研究海岸保護與漁權問題。 同時關於海岸管理法第12條第二項第一款本席建議應修正為：「一、依海岸保護計畫或目的事業主管法律為相容、維護、管理及學術研究之用。」同法第12條第二項第三款應修正為：「三、公用事業，公共設施，以及其他為國家安全、公共安全需要，經中央主管機關許可。」海岸環境應排除不當開發行為，亦應兼顧公用事業及公共設施使用。爰此，政府須積極設置水岸防護措施，維護自然海岸資源，有關海岸地區之保護、防護與開發，須有正確之判斷及綜合性之觀點，始能兼顧三者之和諧。 主席：陳研究員也特別提到沙丘、沙灘的規定不夠周延，我倒認為應該將珊瑚礁、藻礁都列入，為什麼我們只是模糊、籠統的提出「敏感的棲地」？台灣現在有飆沙活動，民眾會認為在條文中為什麼沒有這些活動的規範，所以有些時候條文文字雖然不夠漂亮，但明白的寫出來是有必要的，這在立法技術上也是一個挑戰。我很希望我們能更為周延的考慮這些問題。最後請海軍大氣海洋局和氣象局測報中心就海岸基準線的問題及資料完備的情況稍做說明。先請國防部資源規劃司財務資源處海軍大氣海洋局孫副局長發言。 孫副局長永大：主席、各位委員。有關海岸地區劃界基準採取平均高潮線或海圖零公尺的問題，本部尊重專家學者的意見，因為這兩個面只是在界定陸域或海域的多與少，其間的差別在於潮間帶，所以這要看從哪個角度為出發點，海軍測海圖是以航行安全為主，原則上是以海圖零公尺線也就是以最低低潮面為準，所以我們的出發點是不一樣的，我們是以航行安全為主，我們採用的是以海圖零位面也就是最低低潮面為主，海洋管理上要採取那一個面，我們尊重部裡的意見。我們自己的海圖上面有明確的定義，海圖上的海岸線就是最高高潮面的水陸界線，所以我們的測海圖上面黃色的陸地部分就是採取最高高潮線以上的基準為主，我們測海圖時是以不同的角度來分陸域和海域的兩個界面。 主席：請交通部中央氣象局海象測報中心滕主任發言。 滕主任春慈：主席、各位委員。海圖的製作方式不是完全採用潮位站的資料，還有其他方法，剛才內政部提過，現在全國潮位站的設置對於高潮線或低潮線都可以測得，但目前部分西海岸地區的低潮位退得很深，潮位站無法測得低潮水位線。 主席：今天各位的發言都會列入紀錄，而且也有錄音、錄影，會為海岸管理法的立法提供非常學術性的討論，有科學的基礎。請問各位專家學者有什麼補充意見？請中央研究院生物多樣性研究中心鄭明修研究員發言。 鄭研究員明修：主席、各位委員。所謂的謂潮間帶在海洋生態學中的定義一共有六條線：最高高潮線、平均高潮線、低高潮線、最高低潮線、平均低潮線、最低低潮線，早期大家都是希望採用平均高潮線，高潮線以下是海域，高潮線以上就是陸域。另外我曾經是東北角計畫總主持人，我請了一位中興大學森林專家做東北角林相組織調查，他用不同年代的空照圖做完之後，問我為什麼整個面積套疊時多了九十五公頃的面積？他在做森林調查時從來沒有發生套疊誤差這麼多的現象，頂多誤差一點點而已，不會誤差到九十五公頃。我說其實這是因為照相時有高潮帶和低潮帶的誤差，東北角就誤差了九十五公頃，如果是在鹿港誤差可能會達到幾千公頃，這個事例是告訴各位，潮間帶的生態是變動的，以前鹿港是有港的，現在鹿港的港在三公里、六公里外，所以平均高潮線的變動通常還是比較小一點，所以如果在不同的領域談論這個問題可能會走偏了。 主席：我提供一個資訊，昨天行政院已經有個原則性的決定，將來在海洋委員會下設立一個三級機關──海洋保育署，對於未來海洋保育的部分會做統整，另外還有一個三級研究機構，名稱可能是中心、研究院或研究所，這點還要再討論。全世界對於海岸的管理都是把海洋、海岸、島嶼併在一起，所以我們可預見的是未來海洋委員會會對海洋保育工作做統整，但是現階段行政院的看法，就是各部會先把事情做好，內政部做好內政部的事，農委會做好農委會的事，其他各部會依照現有職掌行政，但是未來會進行整併，這是第一個部分。 今天所有專家學者的意見，我們都會詳盡考量，儘可能納入，希望海岸管理法不要再等二十幾年或是七年，應該短時間內在本會期立法通過，但是我們也了解一個法不可能把所有問題都處理好，所以其他相關法案間的互動性，也要併同考慮，當然國土計畫法在最上位，應該要儘快提出來，本席也會呼籲各黨派提出不同版本，我們在下個會期儘速處理。 今天的公聽會非常謝謝大家參加，也特別感謝各機關的參與，謝謝大家。今天會議到此結束，散會。 散會（17時31分）