委員會紀錄 立法院第11屆第5會期內政委員會「18歲公民權修法」公聽會紀錄 時　　間　中華民國115年4月22日（星期三）9時至11時1分 地　　點　本院紅樓202會議室 主　　席　廖委員先翔 發言學者專家及機關團體代表 社團法人臺灣青年民主協會發起人、律師何蔚慈 台灣青年思潮協會發起人何傑恩 社團法人臺灣一滴優教育協會理事長蔡其曄 國立政治大學學生會會長陳昱靜 國立臺北大學三峽校區學生會會長陳昱仁 國立高雄大學政治法律學系教授廖義銘 輔仁大學法律學院助理教授姚孟昌 東吳大學法律學系教授胡博硯 國立臺北大學公共行政暨政策學系助理教授陳耀祥 律師黃帝穎 社團法人台灣少年權益與福利促進聯盟秘書長張祐嘉 社團法人臺灣青年民主協會理事長楊姿潁 臺灣新文化青年協會共同發起人陳庭楚 內政部常務次長吳堂安 中央選舉委員會選務處處長王曉麟 主席：現在開會。 世界主要國家對法定投票年齡的規範為何？我國選舉年齡定為20歲，是否構成對青年參政權之過度限制？鑒於民法成年年齡已下修至18歲，且18歲青年已須負擔完全刑事責任及各項法律義務，是否應調降選舉權年齡，以符合「權利義務對等原則」？這些法規規範都值得討論，再者，憲法第一百三十條規定：「年滿二十歲者，有依法選舉之權」，應解釋為憲法賦予公民權的「保障」或「限制」？如採法律途徑修正「總統副總統選舉罷免法」及「公職人員選舉罷免法」下修選舉年齡，在現行司法實務下，能否受憲法法庭之合憲性審查？「18歲公民權」是否應包含「被選舉權」？如下修選舉年齡，被選舉權年齡是否應一併調整，或兩者可採差異化年齡規範？至於其他對於「18歲公民權」配套制度之建議，也有需要一併討論。為釐清上述討論提綱之相關疑義，特辦理本次公聽會，邀請專家學者及相關部會共同討論，以期建立更完善的制度，我們會詳實記錄各位的高見，並列入立法院公報紀錄，作為未來審查法案時的參考。 今天公聽會的程序如下：我們先請部會簡短報告後，再請學者專家發言，依出席簽到順序為原則，每位發言時間8分鐘。本院委員要發言的，請至主席臺登記，於兩位專家學者發言後安排一位委員發言，每位委員發言時間為5分鐘，最後再由與會的機關代表回應說明。發言臺正前方的燈號是倒數計時，發言時間結束前1分鐘會響鈴一聲，發言時間結束則響鈴兩聲。 現在請部會報告，我們先請內政部吳常務次長堂安報告。 吳次長堂安：主席、各位委員女士、先生。首先對於各位委員對內政業務推動的關注與指導，表示由衷的感謝之意。今天貴委員會召開「18歲公民權修法」公聽會，本部應邀列席報告，深感榮幸。謹說明本部意見如下，敬請指教： 一、18歲行使選舉權年齡為世界潮流： 關於選舉權行使年齡各國規定不一，惟查多數民主國家例如美國、加拿大、法國及澳大利亞等，均以18歲為行使選舉權年齡。另鄰近我國之日本、韓國近年亦將選舉權年齡調降為18歲。 二、針對將選舉權年齡下修至18歲，大院如具修憲及修法共識，本部原則尊重： 查憲法第130條及總統副總統選舉罷免法（下稱總統選罷法）第11條、公職人員選舉罷免法（下稱公職選罷法）第14條均規範中華民國國民，年滿20歲，有選舉權。又查115年1月21日公布施行之青年基本法第20條第2項規定，政府應保障年滿18歲之青年有依法行使選舉、罷免、創制、複決之權，並於該法施行之日起2年內完備相關法制。又該法於114年12月26日三讀時一併通過「為積極實現18歲公民權之願景，立法院應研議進行修憲程序，並完備相關法制。」之附帶決議。 基於調降選舉投票年齡為當前世界潮流，有助提高年輕世代參與公共事務，落實世代正義，如大院對將選舉權年齡下修至18歲具修憲及修法共識，本部原則尊重。 三、是否調降及如何調降被選舉權年齡，須審酌各民選公職人員職位之層級職責，建議參酌各方意見： 查總統選罷法第20條第1項規定，在中華民國自由地區繼續居住6個月以上且曾設籍15年以上之選舉人，年滿40歲，得申請登記為總統、副總統候選人。次查公職選罷法第24條第1項規定，選舉人年滿23歲，得於其行使選舉權之選舉區登記為公職人員候選人。但直轄市長、縣（市）長候選人須年滿30歲；鄉（鎮、市）長、原住民區長候選人須年滿26歲。 上開兩項選罷法規定之被選舉權最低年齡，係依據憲法第45條以及第130條規定所定。又考量民選地方行政首長必須具備一定之社會閱歷與經驗，以處理行政區域內複雜之行政事務，爰再依其職位之層級職責程度，分別律定有不同年齡限制。 茲以世界各國家被選舉權年齡規定不一，其中美國、日本、義大利規定須年滿25歲始能參選民意代表；韓國、德國及英國則規定年滿18歲即可參選。復以對於被選舉權年齡限制通常高於投票年齡，且所要角逐的層級職責及重要性程度愈高，對其參選年齡限制也愈高。爰此，有關被選舉權年齡是否調降及如何調降，建議參酌各方意見，審慎予以考量。 以上說明，敬請各位委員及各位學者先進指教，謝謝！ 主席：接下來請中選會王曉麟處長報告。 王處長曉麟：主席、各位委員、各位先生、各位女士，大家好。今天貴委員會召開「18歲公民權修法」公聽會，本會應邀列席報告，深感榮幸，以下謹提出本會說明： 一、世界主要國家對法定投票年齡之規範 國民達一定年齡始賦予選舉權，乃世界各國之通例，揆諸澳大利亞等30餘個民主國家規定選舉人法定年齡，多介於16歲至21歲之間，其中又以18歲居多。法定投票年齡規範，概與各國國情、制度習慣、相關法律規定及所處時代環境息息相關。 二、我國選舉權與被選舉權年齡是否調降 依據憲法第130條規定：「中華民國國民年滿20歲者，有依法選舉之權；除本憲法及法律別有規定者外，年滿23歲者，有依法被選舉之權。」查總統副總統選舉罷免法第11條、第20條及公職人員選舉罷免法第14條、第24條均係依上開規定，規定選舉人年滿20歲有選舉權，23歲以上分別具有各種公職人員選舉被選舉權。復查大院曾於111年3月25日三讀通過18歲公民權修憲案，經大院公告半年後，於111年9月28日公告期滿，並於111年11月26日辦理投開票完竣，投票結果未通過。調降選舉權及被選舉權之行使年齡，對於促進青年政治參與具有正面助益，且與公民投票法年齡一致，立意良善，惟憲法對於選舉權與被選舉權行使年齡之規定究屬保障規定抑或是限制規定，目前學說見解不一，究應採取修法抑或是應透過修憲程序辦理，各界尚無共識，建議均應先予釐清。 三、對於選務作業之影響 選舉人年齡如經調降為18歲，選舉人人數將會增加，涉及投票所設置、選舉人名冊編造作業等選務實務作業之配合，另依公職人員選舉罷免法第131條規定，本法修正施行前已發布選舉公告之選舉，或已向主管選舉委員會提出之罷免案，仍適用修正前之規定。115年地方公職人員選舉定於115年11月28日舉行投票，並定於115年8月20日發布選舉公告，併予敘明。 以上報告，敬請各位委員及學者專家指教。 主席：其他單位的報告請自行參閱，並刊登公報。 法務部書面資料： 「18歲公民權修法」公聽會書面報告 主席、各位委員女士、先生、學者專家： 今天貴委員會召開「18歲公民權修法」公聽會，本部應邀列席，謹就所列討論提綱，提供意見如下： 一、有關討論提綱一「世界主要國家對法定投票年齡的規範為何？我國選舉權年齡定為20歲，是否構成對青年參政權之過度限制？鑒於民法成年年齡已下修至18歲，且18歲青年已須負擔完全刑事責任及各項法律義務，是否應調降選舉權年齡，以符合『權利義務對等原則』？」一節 (一)目前國際社會中，多數國家係以18歲為行使投票權之最低年齡。 (二)按憲法第130條規定：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權，……」我國公職人員選舉罷免法第14條及總統副總統選舉罷免法第11條之規定，均將行使選舉權之年齡定為20歲，是否已構成對於人民基本權之過度限制，須視上開憲法規定為「保障規定」或「限制規定」而定。 (三)在合乎我國憲政框架秩序之前提下，投票年齡是否下修，涉及國際潮流趨勢、公民素養之普遍程度、對於現行選舉實務之衝擊以及我國社會是否已達成共識等等，至於民法上之成年、刑法上責任能力及應負法律上各項法律義務（如服兵役）之年齡，亦屬參酌因素之列，但並無必然之連動關係。是否應予調降，仍應廣納各方意見，審慎研議。最終仍尊重主管機關之專業意見及大院之審議結果。 二、有關討論提綱二「憲法第130條規定：『年滿二十歲者，有依法選舉之權』，應解釋為憲法賦予公民權的『保障』（修改法律即可下修）或『限制』（必須啟動修憲程序）？如採法律途徑修正『總統副總統選舉罷免法』及『公職人員選舉罷免法』下修選舉年齡，在現行司法實務下，能否經受憲法法庭之合憲性審查？」一節 憲法第130條前段之規定，究係屬於「保障規定」或「限制規定」，學者間尚有不同見解，我國憲法解釋實務亦未曾就此議題做成相關解釋或憲法裁判。若不採修憲途徑，而逕行修正兩項選舉罷免法，是否合乎我國憲法，爰尊重憲法有權解釋機關（即憲法法庭）之認定。 三、有關討論提綱三「『18歲公民權』是否應包含『被選舉權』？如下修選舉年齡，被選舉權年齡是否應一併調整，或兩者可採差異化年齡規範？」一節 憲法第130條後段規定：「……除本憲法及法律別有規定者外，年滿二十三歲者，有依法被選舉之權。」是我國憲法第130條就選舉權與被選舉權係設有不同規定。至於被選舉權之年齡是否應下修，爰尊重主管機關之政策判斷及大院之審議結果。 四、有關討論提綱四「其他對於『十八歲公民權』配套制度之建議 無其他建議。 以上意見，敬請各位委員、專家學者及先進參考。謝謝！ 教育部書面資料： 「十八歲公民權修法」公聽會書面報告 主席、各位委員、各位女士、先生：大家好！ 今天承蒙貴委員會安排訂定「十八歲公民權修法」公聽會，教育部承邀列席，謹提出書面報告如下，敬請各位委員指教。 依據《青年基本法》第20條第2項規定，政府應保障年滿十八歲之青年有依法行使選舉、罷免、創制、複決之權，並於本法施行之日起二年內完備相關法制。教育部向來重視青年權益及公民參與之推動，為落實國家青年政策與法律規範，教育部持續關注相關法律之修正動向，並積極配合相關行政作業事宜。 有關現行法規涉及選舉、罷免、創制、複決等公民權具年齡限制者，如以下說明： (一)依據《憲法》第130條規定，中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權。111年雖曾辦理「十八歲公民權」修憲公民複決，惟最終未獲通過。 (二)《總統副總統選舉罷免法》第11條規定，中華民國自由地區人民，年滿二十歲，有選舉權。 (三)《公職人員選舉罷免法》第14條規定，中華民國國民，年滿二十歲，有選舉權。 (四)《公民投票法》第7條規定，中華民國國民，除憲法另有規定外，年滿十八歲，未受監護宣告者，有公民投票權。 是以，《青年基本法》第20條第2項規定課於政府應保障十八歲青年有依法行使選舉、罷免、創制、複決之權，仍有待於完備相關法制。 參酌《青年基本法》第20條有關十八歲公民權之立法說明如下： (一)為落實青年公共參與權，政府應積極培育及鼓勵青年參與公共事務，並提供公共參與之機會，促進青年社會關懷，賦予青年對公共事務之實質影響力，爰為第一項規定。 (二)人民之參政權為憲法保障之基本權利，亦是民主價值最重要的體現。參酌調降選舉權行使年齡為國際趨勢，且完善年滿十八歲青年之權利及義務，有助於青年參與社會的公共事務，並為國家發展貢獻力量。為積極實現十八歲公民權之願景，應於本法施行之日起二年內完備相關法制，爰為第二項規定。 可見十八歲公民權，不僅是健全民主程序之重要一環，更是賦予青年對公共事務具備實質影響力之法定權益，透過調降選舉權年齡限制，不僅能依法支持與回應青年對社會發展之決策，亦使我國對於青年之權利保障，能與國際民主趨勢接軌。 然因下修選舉權年齡之法制配套，涉及選舉制度之重大變革以及國民共識之凝聚，實務上需視現行法規之修法結果與適用期程而定，教育部作為《青年基本法》之主管機關，將積極配合相關主責機關之修法期程與政策規劃，配合辦理相關行政作業，以保障青年公民權益。 以上報告，敬請各位委員、先進惠予指導，謝謝。 司法院書面資料： 「18歲公民權修法」公聽會司法院書面報告 主席、各位委員、各位先進： 今天奉邀列席貴委員會，深感榮幸，謹就貴委員會召開「18歲公民權修法」公聽會，說明本院意見如下，敬請指教。 本院大法官依據憲法第78條規定解釋憲法，並依法組成憲法法庭行使職權。就憲法第130條有關我國國民選舉權年齡規定性質之解釋，乃專屬大法官職權之行使；至於如以研修法律途徑下修選舉年齡規定之合憲性，日後若有聲請人就此聲請憲法審查，亦屬憲法法庭獨立審判核心事項。本院職司司法行政，不便表示意見。 至調降選舉權年齡，以符合權利義務對等原則等相關議題，事涉政策決定與立法形成自由，本院尊重主責機關及貴院之職權。 以上報告，敬請各位委員、先進指教，謝謝各位。 主席：接下來我們請專家學者發言，再重複一次，每位8分鐘，會在發言時間結束前1分鐘響鈴。 第一位請何蔚慈顧問發言。 何律師蔚慈：主席、各位委員、行政機關代表、民間團體夥伴、學者先進，大家好。我是臺灣青年民主協會的顧問何蔚慈律師，今天的這個主題大概是從我2015年參與台少盟18歲公民權的倡議開始，當時我還是一位高中生，十多年過去，我們在倡議這條路上經歷了很多的事情，包含2018年立法院公民投票法下修公民投票年齡到18歲、2020年下修民法成年年齡到18歲、2022年也感謝朝野的共識，讓我們的修憲案可以在立法院通過，雖然最後人民複決的時候同意票大於不同意票，但可惜離修憲門檻還是有一段差距。去（2025）年立法院也通過青年基本法18歲公民權的條文，國家必須要在兩年內完備法制，賦予18歲的公民投票的權利，所以就產生今天公聽會很重要的一個問題，就是憲法第一百三十條解釋的問題，到底能不能不修憲法，只修選罷法來達成18歲公民權？ 我們先看看憲法第一百三十條條文上面的解釋：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權」，解釋的路徑現在學界的討論、社會的討論主要有兩種，一種是限制說，認為憲法的規定是年滿20歲的人才可以有選舉權，為什麼會有解釋的空間？因為採限制說的話，如果今天條文是寫未滿20歲不得享有選舉權，或滿20歲始享有選舉權，那就沒有任何解釋的空間，必須採限制說，但我們條文規定的模式是年滿20歲，那就有另外一種解釋的可能，因為憲法是對於人民權利最低、最基本、最底線的保障，憲法的要求是，立法者一定要給予年滿20歲以上國民選舉的權利，所以今天如果立法院要上修投票年齡到21歲、22歲，顯然會是違憲的。但如果要下修投票年齡到18歲、甚至更低，那這是不是一個立法形成自由？很多學者會認為，如果給人民更多的權利，應該要從寬解釋，但如果今天是限制人民權利的話，可以從嚴解釋。過去可能會認為這是少數的學者主張採保障說，認為立法院可以修法不修憲，但其實並不是，更精確來講，在過去並不是少數學者有這樣的主張啦，而是過去沒有太多的學者在討論這個議題。自從2022年修法通過之後，我們有整理有撰文或是公開表態發言、採保障說的學者專家的資料，認為修法就可以達成18歲公民權的學者專家，其實占了絕大多數，這個部分也請大院可以參考。採保障說的學者很重要的一個立論基礎，特別是在2011年政大的廖元豪老師就提出這樣的論述路徑，也可以請大家思考。大家會認為現在9年國民義務教育或12年國教是一個違憲的教育政策嗎？為什麼會有這樣的提問？想當然爾，是因為在我們憲法第一百六十條的第一項裡面其實就有寫到6歲到12歲是一律受基本教育、免納學費，如果今天國家因為政策上面的調整、預算上面的分配，要給更多的國民受到基本教育，或是更多的國民來免納學費，這不應該是憲法所禁止的一件事情。從這樣一個解釋的路徑，我們也可以從保障說的立場來看，可以透過立法去給人民更多的權利，並不應該是憲法或是制憲者當初所要禁止的。 接著我們來看歷史解釋。我們有去考據當時在制定憲法的時候，究竟制定在20歲的原因是什麼？我們看了一些制憲的史料，包含當時參與制憲的學者專家，他們在討論20歲門檻的時候，其實是因為當時的民法成年年齡是定在20歲，所以他們希望把選舉權的年齡跟民法成年年齡綁定，認為民法有成年、有行為能力的國民，在憲法上也應該要保障或是賦予他投票權。現在民法成年年齡既然已經下修到18歲，那麼立法院下修投票年齡到18歲就更具有法律上跟憲法上的正當性。 看完學者的說法以及歷史的解釋，也跟大家分享在法院以及司法實務方面的見解。因為剛好在去年就有一位剛滿18歲的青年，他認為18歲應該要有選舉權，所以主動去向選委會申請希望列入投票人的名冊，但因為選罷法的年齡還是定在20歲，所以選委會把他的聲請駁回。這個青年有向北高行提出假處分的聲請，雖然最後北高行駁回了這個申請，但是在裁定的理由裡面其實是寫得非常有趣的！他認為選舉權、罷免權具有雙重的特性，是人民基本權利的保障，也是民主憲政體制下的制度，要充實選舉、罷免權對於人民的保障，必須立法者在憲法所設定的框架下……這邊憲法所設定的框架在法院的裁定裡面，只有寫到憲法第一百二十九條普通、平等、直接、無記名原則，並沒有把第一百三十條放在憲法的框架下面去討論。所以其實只要遵守憲法的誡命，在這個裁定理由也提到，立法者對於選舉制度的形成，特別是把年齡放進去立法者對於選舉制度形成的一環，包含投票日、投票地點、投票方法，這些只要在符合憲法的框架下，都應該可以透過立法來完成。而裁定駁回最主要的一個理由，他也有提到，我國選舉制度到底要不要給未滿20歲的國民行使投票權？法官並沒有直接丟憲法的條文說不行給20歲以下的人有投票權，他提到如果於法律沒有修正之前，不適合由司法者來做這樣的一個決定。換句話說，在這個裁定裡面，行政法院似乎肯認在選舉年齡裡面享有一定程度的立法形成自由，至於可否允許未滿20歲的國民行使投票權，這個部分是可以透過法律來修正、處理的。 可能很多人擔心會不會有違憲或是有被大法官宣告違憲的可能？我們可以想想看幾個不同的路徑，包含如果今天要從人民聲請，必須要有人民的權利受侵害，但我們殊難想像讓更多的人民有投票權會有誰的權利受到侵害，所以應該是不會發生由人民聲請這條路的情況。接著，如果是由立法委員聲請，依照我們過去的釋憲實務，必須要沒有積極行使、沒有投下贊成票的立委，才有聲請的適格，這是立法委員聲請的部分。如果行政機關，包含行政院或中選會聲請的部分，我們也會去思考如果今天立法院真的三讀通過了選罷法的修正案，行政部門有必要去做這樣釋憲的聲請嗎？我覺得這是很困惑也應該要斟酌的部分，包含政治上面的評估，或是社會輿論上面的評估，我認為行政部門應該也不會走這樣一個聲請的路徑。 因此，我支持立法院透過下修公職人員及總統副總統選罷法，讓18到20歲的青年可以投票來平衡世代之聲，跟上國際腳步，達成18歲公民權的最後一哩路，謝謝大家。 主席：下一位請張祐嘉秘書長發言。 張秘書長祐嘉：各位委員、各位與會的先進、各位夥伴，大家好。今天我站在這裡想要先問大家非常核心的問題，也是一個非常基礎的問題，為何我們國家18歲的青少年在社會上必須負起各種義務跟責任，但是我們的國家卻遲遲不願意給予他們完整的權利？我想這個問題是臺灣民主發展至今無可迴避的挑戰。 我們首先看到一個很清楚的事實：全球有95%的國家已經保障18歲公民權，臺灣反而在全球僅剩約5%少數的那一群，這代表什麼？這件事情其實不是一個爭議，而是一個國際共識。甚至現在世界的討論已經不是在18歲了，而是是不是要下修到16歲，所以臺灣還停留在一個很尷尬的位置，就是我們連18歲都還沒有做到。這其實不是制度落後，而是民主參與的世代落差。 大家常說：18歲是否還不夠成熟？其實我們看到很多研究指出，18歲已經可以做非常非常多的事情，這點我們可以用科學實證來回答。根據很多歐美的研究發現，譬如2011年有研究指出16歲到17歲的公民素養已經到達成年人的水準，設定18歲的門檻本身就缺乏科學基礎；2023年這一份學者的研究進一步指出16歲到17歲選民的政治選擇品質與成年人相當，他們的投票完全符合自身的政策偏好，並不是盲目的投票；美國的研究認為，年輕的選民並非盲從父母的意志，而是可以獨立展現出穩定的政治認同，更有趣的事情就是告訴我們，權利賦予的本身就會促進政治的參與；2024年有一篇研究指出，當青少年被賦予投票權之後，他們會主動搜尋資訊，也會增加政治的討論，進而提升公民的自我效能感；2022年也有研究指出，相較已經出社會，環境變動大的成年初期，16歲到18歲的青少年擁有穩定的生活與學校環境，這反而有助於提高他們的投票率。 臺灣社會正在高齡化，現行投票制度不可避免地會讓政策比較偏向年齡高的選民，只有下修投票年齡，把青年真正在乎的教育、就業、薪資等社會議題納入核心，我們的公共決策才能真正有世代的代表性。民主是建立在平等權之上，我想說的是，如果我們不排斥某些成年人的投票，那我們排除具備同樣決策品質的青少年就完全失去正當性；如果我們也不會因為某些成年人的資訊不足就剝奪他的投票權，那為什麼我們要用同樣的理由去排除18歲呢？ 相較於過去的制度，其實臺灣現在已經進步很多了，2017年我們下修了公投的年齡，2023年民法成年年齡正式下修，人民團體發起人的年齡也同步調整，去年我們也通過了青年基本法，明文賦予18歲的公民選舉、罷免、創制與複決權，這聽起來好像很棒、很美好，可是事實上相關的法制根本還沒有完備，青年參政權在選舉和罷免上仍被打了一個非常大的叉叉，這成為我們在18歲公民權最後也最關鍵的一塊未完成的拼圖。 現行制度允許18歲的青年行使創制、複決權，甚至擔負民法完全的責任，卻不給他們選舉和罷免的權利，選舉、罷免、創制、複決是一體的，相關的討論缺一不可，若未來修法只修半套，讓他們可以選舉卻沒有辦法罷免，這不是另外一個矛盾的問題嗎？ 我們再從培力的角度來看這件事情，現行兒少權法第十條也保障了兒少代表在政府委員裡面的比例，高級中學法在第五十三條裡面也明定要輔導成立由選舉產生之學生會。這代表什麼？代表政府已經認可在體制上給予18歲以下的兒童及少年參與公共事務的培力途徑。既然18歲以下有培力的管道，20歲以上有完整的投票權，為什麼要讓18歲到20歲這個區間的青年在政策聲音上出現一個空白期呢？ 與我們鄰近的韓國在2019年已將投票年齡下降到18歲，首場大選18歲的投票率高達67.4%，比全國平均投票率還高，他們更在2021年將參選年齡降到18歲，結果他們在2022年的地方選舉當中，青年當選人大幅度成長了1.7倍，甚至出現十八、九歲的候選人，這個改變迫使政黨必須導入一些青年的保障制度，讓青年真正從單純的選民轉變為行動者。我們也可以看到英國2006年在選舉行政法裡面將參選年齡降至18歲，消除投票與參選的年齡落差，強化制度的一致性。瑞士蘇黎世州甚至提議過投票16歲、參選維持18歲的權利脫鉤設計。這些都是臺灣可以借鏡的漸進式民主充權模式。聯合國秘書長也有呼籲不要只把年輕人當做選民，更要把他看做是合作夥伴，更需要的是能夠一起合作。聯合國CRC的委員在第20號意見書裡面也有清楚載明，國家應該要擴大民主空間，包括降低投票年齡。 總結來說，我們的呼籲其實是非常清楚的：從現行法規充權兒少的角度，我們早就應該填補這段政策聲音的空白，還給18歲青少年完整的公民權，當他們在臺灣這塊土地上已經承擔夠多的義務與責任，國家沒有理由繼續剝奪他們應有的權利，當世界都在闊步上前行、當其他國家都在討論由18歲降至16歲的今天，臺灣真的沒有時間再猶豫跟糾結了！我們不能只要求青少年要愛國、要青年承擔責任，卻在行使民主權利這一塊把他們拒之門外。請各位委員支持儘速完成修法，把最後一塊的紅色叉叉拼圖補齊，讓臺灣真正跟上國際的腳步，還給18歲青少年完整的公民權！謝謝大家！ 主席：下一位請姚孟昌教授。 姚助理教授孟昌：主席、與會的先進專家學者以及記者朋友。非常榮幸能夠受到內政委員會的邀請來參加今天的公聽會。 廖先翔委員召集今天的公聽會意義重大。「委員會先行主義」以及「委員會中心主義」是立法院非常非常好的傳統，特別邀請學者專家到委員會周咨眾議，一起提供意見來充分討論，這的確能夠讓立法院的議事回應憲法第六十三條強調的，必須有「議」才能夠有「決」，而且這個「議」是充分討論，所以我非常非常謝謝廖委員不辭辛勞來舉辦今天的會議。 今天的公聽會令我想起4年前我也參加過類似議題的討論，那是在2022年1月修憲委員會舉行的公聽會，這個議題當時已經討論過。當時所有參加的學者以及立法院各黨委員都有一致的共識，就是公民權的行使年齡必須下修，以符合國際趨勢。而當時的結論是，考慮到憲法明文規定，因此除非透過修憲的方式，沒有辦法達成讓公民權行使的年齡，特別是選舉權和被選舉權的部分可以有一些變動。 今天我們討論選罷法的一個前提是，如果憲法給我們一定的空間，的確我們在選罷法做修訂就是應該做的事情。今天涉及選罷法的規定就暫且略過，我最主要是著重在憲法第一百三十條的規定，「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權，除本憲法及法律別有規定者外，年滿二十三歲者，有依法被選舉之權。」我想這是今天我們討論的重點。 2022年的修憲案在複決的時候，同意票只有564萬票，不同意票有501萬票，兩者都沒有達到961萬票的通過門檻，所以當時的修憲功虧一簣，這是非常非常可惜的。我當時在修憲委員會開公聽會的時候有提出幾點，如果要讓這個公民權下修成為全民的共識，大院就必須在相關的說明，以及行政院在相關的說明上面都要一起協力，而這個努力今天還是要繼續進行。 有關世界主要國家的法定投票年齡，剛剛兩位先進都已提到大概都已經規定在16歲左右，我們的選舉年齡定在20歲的確是不符時代潮流的，而這個規定是80年前制定憲法時明文規定的。當年會這樣規定是考慮到，第一個，它跟我們對成年的概念是一致的，如今就像剛剛兩位先進提到的，民法的成年年齡已經下修到18歲，而且18歲的青年要負擔包含刑事責任以及各項的法律義務。 我想我非常同意剛剛兩位先進的發言，適時調降選舉權的年齡是必要的，這不只符合權利義務對等的原則，也是在呼應年輕世代要參政的一個訴求。而且在公投法的投票年齡都已經下降的時候，為什麼選罷法沒有辦法跟公投法一起修改？我想關鍵就在於憲法第一百三十條的規定，這個規定讓選舉年齡明定成是憲法保留事項，這跟民法、刑法、公投法不一樣。 剛剛先進也有提到其他國家為什麼可以做這樣的變動，因為其他國家的選舉年齡並不是規定在憲法中，而是規定在法律裡，但即使是規定在憲法中，他們也不像臺灣有這麼高的修憲門檻，所以他們可以很容易地在全民有一定共識的情況之下修過。 我們的問題是，我們有共識卻很難去變動憲法的規定，而這個問題出在什麼地方？就是在2005年那次修憲把門檻定得那麼高，它所限制到的不只是公民權下修的議題，還包含了我們的政府組織，以及我們很多的規定都沒有辦法與時俱進，這是我覺得非常遺憾的地方。因此我在2022年修憲委員會召開公聽會的時候就已經提出，大院不只應思考公民權下修的問題而已，同時還要把修憲門檻的部分也一併考慮進去，要把這個問題訴諸全民，讓我們一起思考、一起面對。 在我的發言裡面，我回應了委員會的提綱，它問如果把這個選舉的年齡透過法律下修，會不會發生違憲的問題？我認為非常有可能。不管是透過立法者原意，還是透過立法解釋，都會得出這個結論，但我要強調的是什麼？在過去80年，還有包含大院在2022年開修憲委員會的時候，我們其實都非常清楚，要去變動這個選舉權的年齡只能夠透過修憲的方式才能進行，而這是那時候朝野各黨一致的共識。 如果我們當時對憲法的理解是這樣，那今天的變動我想連大法官大概都會問一下，請問大院解釋憲法的根據是什麼？或你們去解釋這個選罷法在面對憲法明文規定的時候，你們所持的態度又是如何？所以我個人認為18歲公民權的訴求還是應該要透過修憲來進行。 當然也有朋友提到，像公投都已經下修了，為什麼我們還要拘泥於選舉權？因為憲法第十七條提到人民的參政權有選舉、罷免、創制、複決。可是在第一百三十條又特別明定了選舉權行使的年齡，就如同大院過去的解釋，這是對行使權能的一種年齡限制。選舉權並不是毫無限制的，其中包含了居住的限制等各式各樣的條件，而這個限制既然是憲法明定的，我們還是要尊重。 最後，我要另外提一個配套措施，憲法在複決的規定上其實也發生了一個問題──誰可以參與憲法複決的投票？也是20歲。因為在憲法增修條文的規定裡面，可以參與憲法複決投票的也是以有選舉權的人為限，所以要修改的話，連同增修條文的第一條可能也都要一併修訂。我最後呼籲應該要思考像大院的林宜瑾委員跟吳沛憶委員所提出的修憲案，要在這個方面去著力才比較允當。以上。 主席：下一位請胡博硯教授發言。 胡教授博硯：主席、次長，以及在座的各位先進、各位女士、先生、各位朋友，大家早安、大家好。我是東吳大學胡博硯，很榮幸有這個機會針對這個議題發表自己的一點意見。 18歲公民權這件事情其實是我們已經討論過很久的事情。今天有很多年輕朋友其實可能也會來跟大家訴說下修18歲公民權的重要性。但是作為一個公法老師，我好像並不是要來面對這個議題的，我們要面對的一件事情是，在憲法第一百三十條裡面規定我們的選舉權是20歲，被選舉權是23歲，這個問題要怎麼解決？ 對於這部憲法，剛剛姚老師說這是80年前，也就是1947年、民國36年制定的。如果以當初的時間來看的話，這個時間會不會比較晚？其實這個時間是合理的。為什麼？因為美國憲法第二十六條修正案的規定是18歲，而第二十六條修正案是哪一年訂的？是1971年訂的。此前的第十四條修正案，也就是現在川普很討厭的那個第十四條修正案則是1868年訂的。1868年是定在哪？就定在21歲。英國是定在哪？英國1918年定的時候是定在21歲，所以英國1918年有普選權的時候是21歲，女性是31歲，後來再統一調整成21歲，是到了1969年的時候才統一調降為18歲。 所以如果從1947年來看的話，20歲這個年齡並不是一個太高的年齡，其實符合在當初的條件狀況之下的規定。但是我們以現在來看，很顯然這個年齡確實在很多國家都有被調降，這是一個比較高的年齡。 我們今天的另外一個議題是有關被選舉權這件事情，美國沒有調。美國在第二十六條修正案中所調整的是選舉權，被選舉權還是留在憲法本文裡面，其實剛剛次長有報告過，分別有25歲、30歲，而眾議員、參議員，還有總統其實都有不一樣的時間點。當然在我們目前的憲法裡面是規定23歲，但在選罷法以及總統選罷法當中，在歲數方面其實也是另外再做比較高的規定，這個可以講。 我們現在的問題是要怎麼處理第一百三十條的問題，剛剛其實何律師有講到，它有可能被解釋成是一個上限或是一個說法，也就是說我們還是有可能在法律上去做把它往下調這件事情，我一直以為這個解釋方式是一個多數的解釋方式。其實剛剛何律師也提到，而我也問了我的ChatGPT跟我的Gemini，誰主張這件事情？它都跳出一個人，叫做廖元豪。然後在經過我的逼問之下，後來它又勉強跳出一個人，叫做李念祖，其實我也主張這件事情，但是它一直都沒有跟人家講我主張這件事。 我一直以為我是多數見解，很顯然其實不是，為什麼？因為我們內政部在民國100年3月18號有舉行一個座談會。當初在黃司長的舉行下，參加者有江大樹、黃錦堂、蕭文生、陳愛娥等8位老師。就這個結果而言，廖元豪老師後來在Threads上有講，全場其實只有他是採這個意見的，基本上所有人都說要修憲，楊泰順教授說要修憲，王業立老師說其實修憲過程當中就有提到要降低年齡，只是都沒有過。也就是說，過去的修憲確實是有人提到，但沒有過！黃錦堂老師說不行的話，我們就釋憲看看好了，但是這個說法蕭文生老師不接受，蕭文生老師說，如果丟給他，基本上是霸凌大法官，因為他沒有想過之後會被提名大法官，不然他就不會這樣講了。江大樹老師其實跟陳愛娥老師、劉建宏老師都採取相同的見解，因為陳愛娥老師說制憲史裡面沒有提到這樣子，制憲史確實就如同剛剛何律師講的因為是巴著一件事，有可能就是巴著成年年齡這件事情，確實這就是一個問題。但是我沒辦法改變見解，因為我隨便改變見解的話，大家會說我改變見解又怎麼樣。 我還是認為從歷史解釋跟文意解釋，某些方面來講，這是一個出發點，可以去討論這件事。但是討論這件事情，我們要面對一件事情，如果我們修法可以過的話，那我們上次幹嘛提修憲案？這一屆立法委員拿出來說要修法，但是上一屆立法委員說就提一個修憲案，當初修憲公聽會我沒來參加，不然我會主張不要單獨提這個案去修憲，因為一定不會過！為什麼一定不會過？因為它沒有辦法支撐讓人民可以去投那個修憲案的動力。當初的修憲案是當初立法院各黨都同意，造成的結果就會變成國民黨、民進黨等於被民眾打臉，你知道嗎？你知道修憲要出立法院是一件很困難的事情，通過之後有共識，結果人民沒有共識，這個代表一件事情，這代表是立法院各黨派被打臉了！ 今天主席比較幸運的是你的選區裡面還有6成的人是可以接受的，金門有68%的人反對；也就是說，當初差距300萬過關，但是實際上來講，還有500萬的人反對這件事情。所以這裡最大的困難就是，如果我們認為修法可以通過的話，那為什麼上次提修憲案？要去提修憲案這件事情，是當初的立法委員沒有想清楚，還是立法委員就覺得其實應該要提修憲案才可以過？提完被人家否決，結果就是我們要面對一件事情：這個修憲案在上次被否決，被否決之後我們現在又回來提修法，那我們怎麼跟當初否決的人民交代其實修法就可以了？如果修法就可以，那麼上次就應該跟他們講。 如果用一個相同的道理來講，行政部門覺得有一個東西大家都主張修法規命令就可以解決問題，行政部門就很「假掰」的說不行，這個很慎重，我們來修個法律，結果提到立法院的時候，立法院就要reject，然後行政機關說回去把法規命令修一修就好了！我不知道這樣立法院可不可以接受？如果這樣可以接受的話，同樣的我想人民也應該可以接受這件事情。但是如果立法院覺得行政機關這件事情沒有尊重立法院的意向，同樣的當我們放棄原來以修憲路徑解決這個問題，回來用法律案解決這個問題的時候，我們一樣要回應，跟人民說其實法律就可以解決這件事情，不用讓你們同意，而這個困難就是如果我們要選擇，我們就要選擇到底！上次我們既然選擇以修憲的方式解決這樣的問題，最終我們還是必須面對要以修憲解決問題。 雖然李念祖老師有說過，超過兩年之後可以重新再提案，原來的公投法確實是這樣規定的。但是公投法這樣的設計並不是這個過了之後再去提一個法律案，而是通過之後我們還是可以再提其他公投案。 所以基於這樣，我認為雖然傳統上本來應該單純透過修法解決就可以了，但是既然上次我們選擇以修憲的路徑來解決這個問題，我們就不能在上次修憲沒有過的時候，再選擇以修法的方式來解決問題，這樣的話會漠視這五百多萬反對這件事情的民意。以上，謝謝。 主席：下一位請黃帝穎律師發言。 黃律師帝穎：主席、各位與會先進、媒體朋友。對於這個18歲公民權的議案，當然本質問題跟憲法修憲有關，憲法第一百三十條明文規定中華民國國民年滿20歲依法才有選舉之權，這是憲法的規定。我也贊同剛才博硯老師所講的，上次提修憲沒有過之後再提修法會有本質上的問題，所以根源問題確實是修憲。但是我不認為提案修法會當然牴觸憲法，而且提案修選罷法降低年齡門檻，我認為它有正當性。 我看這次提案不分朝野都有這樣的共識，其實上次提出憲法複決要立法院四分之三這麼高的門檻都過得去，現在提案修18歲公民權，用選罷法的方式去修法，它確實跟當時立法院四分之三修憲門檻的朝野共識應該是相當的。 上次憲法修憲的複決案在2022年這次很可惜的是只有564萬張票，並沒有突破門檻，因為我們的修憲門檻有雙高門檻，這在世界上大概是非常罕見的超穩固憲法；也就是說立法院要四分之三、公民要一半，所以961萬沒有達到的，但是它有564萬。如果我們把它拉回目前現階段用公投的思考來看，對於立法原則之創制，都認為18歲公民權，把它思考成立法原則之創制的話，就是我們立法原則上應該要有18歲公民權，如果回歸目前的公投法，我們500萬票就過關了。所以564萬如果用公投的方式處理，它其實符合民意的趨向，也就是多數民意在公投的制度之下，還是認為18歲公民權符合多數民意立法原則的創制。 第二個部分的正當性在於，憲法平等原則有沒有在談體系正義？體系正義的概念是什麼？德國聯邦憲法法院簡單說就是立法者要自我拘束，不能隨意立法，它有一個一貫的體系！這樣的立法原則拘束在112年立法院通過的民法修為成年人是18歲，刑法本來就規定成年人是18歲，同樣都是18歲，立法部門認為18歲的年輕人就應該要負起完全的行為能力，還有完全的責任能力，他有正常的識別能力，有辦法去判斷意思，他是完全要對自己負責的，在民事責任上、刑事責任上都一樣！所以我們國家認為18歲的人知道如果犯罪了，他就明知道它是違法的行為、是犯罪的行為，他就要被判刑，如果在民事上有相關的侵權責任也要負起完全的責任！所以我們立法部門的思考是18歲的人是完全的行為能力人，要負完全的責任能力，同時我們的公投法也明文規定，18歲的人可以對於國家重大政策、立法原則進行創制、複決，我們的公投法對於一個18歲的人的思考，是他可以完全判斷這個國家的政策，他可以完全判斷這個立法原則是不是要創制跟複決。 所以立法部門對於18歲人的刑事責任也好、民事責任也好，乃至於公投法對他課予的針對國家重大政策創制、複決，或者立法原則的創制、複決，都有這樣的判斷能力，而在立法原則體系的思考是要自我拘束，所以用選罷法給18歲投票權，我認為當然符合體系正義！也就是說，立法部門對於自我拘束的思考是民事責任、刑事責任、公投法上重大政策的創制與複決、立法原則的創制與複決都是18歲，給投票權就是18歲，朝野立委的提案我認為符合體系正義。 另外一個是世代正義的問題。在18歲公民權運動超過20年以來，目前超高齡社會如果以世代整體來講，年輕世代要擔負整個國家的扶養責任，投票權比例在中高齡相形之下比較少，那會形成公共政策資源分配不當傾斜。所以如果從世代正義的角度思考來落實的話，18歲公民權透過選罷法的方式修正符合世代正義價值；也就是說，在整體中高齡化社會裡，讓年輕世代要分配相關政策資源的時候，不會有不當傾斜，所以降低為18歲的公民權，其實符合世代正義的思考。另外我認為修憲不當然違憲，因為如果是進步的立法，哪怕真的送到大法官那邊也未必當然認為……相應的去解釋憲法第一百三十條，20歲就是僵硬的20歲，如果更加進步的思考是大法官未必會有這樣的思考，認為這樣就是違憲。 我們看歐美國家推動18歲公民權也接近半個世紀，亞洲國家包括日本在2016年也修法讓18歲有投票權利，韓國也是一樣，所以我們臺灣現階段因為憲法的明文規定，把它僵化的變成20歲才能有投票權，這件事情在國際上來看，其實不是那麼進步的法律，這也凸顯出我們現在超高的修憲門檻沒辦法對應上國際的潮流，這是根源的問題。所以回過頭來看，現階段因為朝野立法委員都有提案，我們在憲法訴訟法第四十九條的規定，需要現任立法委員總額的四分之一提案才會去……假設今天選罷法18歲有投票權真的修過了，也要有四分之一的立委現在反對。但這次提案修選罷法，看起來朝野都是支持的，不論哪一個政黨都有提案支持修選罷法的18歲公民權，如果沒有四分之一以上的人反對，就不會有這樣的啟動機制，我認為行政部門也未必會有這樣的思考。我大概看了一下中選會的資料有個稍微保留的狀態，中選會表示會有造冊上的困難，可是我們公投法都已經辦過了，可見造冊上沒有困難，公投法是18歲就可以投票，公投那麼多次了，18歲投票是沒有問題的，我認為技術上的問題不嚴重，根源的問題當然還是憲法第一百三十條，如果能夠修憲當然是解決根源的問題，但是如果要透過修法的方式，我認為是有正當性的，而且不一定牴觸憲法，謝謝。 主席：下一位請楊資潁理事長發言。 楊理事長姿潁：主席、委員，以及各位與會先進大家好。我是臺灣青年民主協會理事長楊姿潁，我想先從一個已經非常清楚的事實開始，在青年基本法通過的過程中，朝野三個主要政黨都已經表達對18歲公民權的支持，這代表18歲公民權不只是某一個政黨或是某一方的主張，而是立法院形成的跨黨派共識。今天這場公聽會其實關鍵不在於要不要做，而是在於我們要如何把這個已經形成的共識，轉化為一個穩定而且可以實行的規定、制度。另外我們也想先回應一下前面先進提到過去的討論。青民協當時在遊說各黨立委的時候，委員們在2022年修憲委員會的討論是認為先試試看修憲，對於修法沒有進一步的討論。我們在2022做出了史上第一次的修憲公投，但我們都知道修憲的門檻有多高，因而沒有通過也在我們公民團體的預料內。但到2025年青年基本法的討論過程中，三黨都明確表示支持直接修法、不修憲，實現18歲公民權，因此青民協的立場非常清楚，我們全力支持透過修正總統、副總統選舉罷免法，及公職人員選舉罷免法兩部法規來實現18歲公民權的修正。因為這件事情本質上是權利以及義務的對齊，今天的18歲青年已經是民法上完全的行為能力人，也必須承擔完整的刑事責任以及各項法律的義務，但在政治上卻仍然被排除在外。當一個人被要求對社會負責，卻沒有參與決定社會方向的權利，這樣的制度本身就是不對等的。 從國際比較來看，剛剛祐嘉姐有提到18歲投票早就是多數民主國家的基本標準，臺灣如果再繼續維持在20歲，不只是落後，更是在制度上延後了青年進入公共參與的時間。但同時我們也想強調一個很重要的態度，我們支持18歲公民權，但不主張它匆促上路，我們制度需要配套，包含選務準備、行政調整以及更完整的公民教育，如果只追求時間點而忽略改革的品質，反而可能削弱改革本身的正當性，我們期待的是一個可以長久運作、被社會信任的18歲公民權，而不是一個匆忙上路的版本。 接著我也想回應今天提綱中另一個關鍵的問題，叫做被選舉權。當社會開始討論是否要下修選舉年齡的時候，其實已經顯現了一個非常重要的訊號：臺灣社會已經準備好讓公民更直接的參與公共事務。如果我們相信18歲的青年有能力做出政治選擇，我們應該更進一步思考，是否也應該讓他們有機會成為被選擇的人？因此我們認為被選舉權的年齡應該可以開啟下修的討論。至於具體年齡如何設定，是否依不同職務設計差異性的門檻，我們認為可以交由立法院相關委員會以及主管機關，透過專業與社會對話形成共識，但方向是清楚的：讓青年不只是參與者，也有機會成為決策者。 最後想要從憲法發展與實務解釋的角度，回應今天提綱中關於憲法第一百三十條的討論。目前憲法第一百三十條的規定，年滿20歲者依法有選舉權，在法律解釋上確實存在不同的見解，這究竟是對權利的保障還是對年齡的限制？我們認為在討論這個問題的時候，不應該只停留在條文的字面。在我國的實務中，司法院釋字第392號解釋就曾指出，憲法並不是一個禁止的概念，它會隨著我們國家與社會的發展，在既有的條文之下，不斷地透過解釋與適用以回應新的時代情境。這也提醒我們，憲法的意義不只是來自於歷史、文本本身，而是需要放在整體秩序與當代價值之中被重新理解與實現。同樣的，我們也可以看到憲法第一百六十條原條文裡面有規定六年的國民教育，在今天臺灣已經發展成為十二年國教的國家。這些發展都說明了一件事情，憲法所揭示的制度並不是一成不變的，而是隨著社會需求不斷地調整與深化，因此當我們今天面對憲法第一百三十條時，關鍵不只是條文怎麼解釋，而是現行制度是否仍然符合當代社會對於公民權的正解。我們認為不論最終是透過法律修正或是進一步的憲政程序，重點不在於路徑本身，而在於是否有這個意願，將既有的社會共識轉換為實體的制度。 最後我們想表達，18歲公民權不只是讓青年去投票，它代表的是我們這個社會是否真正相信青年、是否願意讓青年成為民主的一部分。如果青年基本法是價值的宣示，那麼18歲公民權就是一個制度的實踐，我們期待立法院能延續既有的跨黨派共識，透過穩健的修法讓這項權利真正落實。同時我們也認為應該要對社會、公民進行溝通，讓民眾知道修憲與修法並非衝突，是為了最終達到18歲公民權法制化的途徑選擇，讓青年能參與、能發聲，也能共同決定臺灣的未來。謝謝大家，我是臺灣青年民主協會理事長楊姿潁。 主席：下一位邀請廖義銘教授發言。 廖教授義銘：主席、各位委員、各位先進，大家好。我是國立高雄大學政治法律學系廖義銘，很榮幸受大院邀請到本公聽會發言，並且提出一些來自南臺灣的意見。針對18歲公民權的修法議題，我並不反對任何一項已通過或正在審議的法案，而是希望就投票年齡下修至18歲這項重要的民主進步修法，提出一個我認為不能迴避的配套問題，請各位委員及相關主管機關能夠認真加以正視。首先，我必須非常明確地表示，我非常支持將投票年齡下修至18歲，這是臺灣民主發展的重要里程碑。18歲的年輕人已經完成基礎教育，許多人也進入大學、職場，甚至已經在繳稅、服役，他們有資格也有能力對國家的未來表達意見，也就是這項修法代表國家正式宣告，臺灣社會承認18歲的公民具備參與民主政治的判斷能力與公民資格，這一點我沒有任何異議，也無法提出任何反對的意見，但我個人對這方面的支持還是有條件的，因為今天這個議題的重點在於立法院是否能夠透過立法，制定一個文字明顯違反憲法條文的法律？關於這個問題，我認為有一個必須要進一步討論的問題，就是這樣的修法通過之後，究竟會不會產生未來大法官在某種案件上必須宣告此一修法是違憲的，才能夠符合憲法條文，並且能夠平息民怨？我認為此修法如果通過的話，未來大法官在某些案件上面必須宣告它違憲，可能會是因為當國家宣告18歲具有公民資格的同時，我們的少年司法制度卻未能做同步檢討，因此造成部分人民受憲法保障的權利有可能受到嚴重的侵害，而這個議題尤其涉及到前些日子大院也非常重視的少事法修法議題。 現行少年事件處理法對12歲到18歲的未成年人提供了相當程度的司法保護，這種制度的立法初衷，我完全了解，也相當尊重，少年的心智尚在發展，具有高度的可塑性，司法介入應以教育、矯正、復歸社會為優先，而非單純的懲罰，這個精神完全沒有錯，但這個制度的執行結果到現在達到什麼樣的目的，我們都看到了，達到了、也出現了相當嚴重的制度上漏洞，這個制度上的漏洞被有心人、被犯罪人士有系統地利用，主要就是我們都能看到的，詐騙集團與犯罪組織正在利用少事法，作為他們招募未成人的一個非常好的理由。 近年來臺灣詐騙集團、毒品氾濫，網路以及各類幫派組織刻意大量及系統性地招募未成年人，擔任犯罪工作的第一線執行者，讓少年去擔任詐騙的車手，領取被害人的錢、提供或出售個人帳號成為洗錢工具、運送毒品擔任第一線的運毒員，以及在暴力討債或聚眾滋事當中衝鋒陷陣。為什麼犯罪組織要這樣做？答案非常簡單，也非常令人不安，因為他們知道未成年就算被抓，在現行少事法的保護之下，受到的法律後果也相當地輕微，前科紀錄也受到保護，對犯罪組織來說，使用未成年人的犯罪成本低於成年人非常多。這不是我的推測，而是犯罪組織公開對少年講的話，他們告訴這些孩子：「你還沒成年，就算被抓也沒事，少年法院頂多給你保護處分，不會關你」或者是「幫我們做，有錢拿又不會怎麼樣。」各位委員，當一部保護少年的法律變成犯罪集團招募少年的廣告詞時，這樣法律執行就出現了嚴重的問題。於是我們必須問的是：現在的少年保護制度是否能夠符合我們所期望的，將公民權下修到18歲的這種社會整體共識？ 因此我們必須回到今天的議題，國家決定將投票年齡下修到18歲，這代表一個非常重要的法律宣示，也就是18歲具有公民判斷能力，但同時我們的少年司法制度卻對15歲、16歲、17歲，也就是不到18歲，即使才少一天的少年犯下嚴重罪刑，仍然維持相對輕度的法律後果，這產生了一個邏輯上的矛盾，也就是國家說18歲可以決定誰來治理這個國家，但制度卻說18歲以下犯詐欺、運毒、暴力犯罪，仍然以保護為優先，責任相對有限。我在這裡並不是要說少年不需要保護，我也不是主張要把所有少年都當作成年來處罰。我想說的是，當我們提升年輕人的政治權利時，也應該同步提升他們的法律責任，讓權利與責任能夠真正對等。一個只享有權利卻不需要承擔對等責任的制度設計，並不是在保護年輕人，而是給年輕人傳遞一個錯誤的訊號，那就是在臺灣年輕人可以享有權利但不必承擔責任，這樣的訊號對年輕人的法治觀念來說是有害的。 因此，我有以下幾個具體主張。首先，我主張將少年事件的責任分級化，應該與我們這次公民權下修到18歲的議題綁在一起，現行少事法對12歲至18歲的少年基本上採統一的保護主義框架，但12歲到17歲在心智成熟、判斷能力、社會經驗上，其實有著相當大的差異，我建議將公民權下修到18歲的同時，應考慮建立更細緻的年齡分級責任制度，比方12歲到14歲應該維持保護教育與矯正為主的處理原則，對於15歲到17歲的重大故意犯罪，尤其是詐欺、毒品、組織犯罪、暴力犯罪，應該建立更明確、更有效的責任機制，以及接近18歲者，對特定的嚴重犯罪，應研議引入或更接近成人責任的處理方式，這樣的分級才能夠保留少年保護的精神，也才能夠讓責任制度符合現實。 第二個，我主張要明文加重利用少年犯罪的成年人刑責。我必須強調，少年往往是被利用的一方，真正的問題在於背後利用少年犯罪的人，因此我建議將公民權下修至18歲的同時，必須有附帶決議明文規定，凡教唆、招募、容留、指使未成年人參與詐欺、毒品、幫派或其他組織犯罪者，應該大幅加重其刑。以上是我個人的意見，謝謝。 主席：下一位邀請蔡其曄理事長發言。 蔡理事長其曄：主席、在座關心18歲公民權的各位夥伴，大家早安、大家好，我是臺灣一滴優教育協會理事長蔡其曄。首先，我想要代表協會的立場表達，我們當然支持以修法的方式推動，並且完成公民權下修18歲。 回到今天的討論提綱，我想我們先從國際比較的角度來談起。其實就近代民主國家18歲公民權的立法時程來看，降低投票年齡是一個很顯著的趨勢，就如同剛才與會先進所提到的，早在1946年，其實捷克就已經率先將投票年齡由21歲降到18歲，其後在1960年代，從英國、加拿大、德國到美國，這些我們目前所想到的民主國家，基於權利跟義務對等的概念，其實也已經展開了這一波降低投票年齡的運動，在這之後其實也逐步擴展到全球，目前世界上絕大多數的民主國家，我們已知的，都已經將18歲作為投票年齡，奧地利甚至在2007年也進一步將投票年齡下修到16歲。最近2024年的歐洲議會選舉，包含比利時、德國、奧地利、馬爾他等四個國家，最低投票年齡也是16歲。再參考鄰近國家日本，2016年參議院選舉的時候，18歲開始有了投票權。韓國跟馬來西亞也在2019年的時候完成了改革，把投票年齡下修到18歲，所以我想，世界上主要國家對於選舉年齡的規範上，毫無疑問的是，最低投票年齡的共識是以18歲為主的，甚至許多國家的討論都是聚焦在是否要向下邁向16歲。所以臺灣目前是東亞唯一一個仍將公職人員選舉權門檻設在20歲的民主國家，我們也是少數把最低投票年齡定在高於18歲的國家。 再來我想從我國的整個法制體系來看，其實民法在2023年已經把成年年齡下修到18歲，再談到兒少權法，也是以18歲作為兒少與成人的分界。再來，其實去年剛通過的青年基本法也明確地把青年定義在18歲以上，所以把選舉權的年齡調降到18歲，不只是跟國際社會接軌，也是讓18歲在權利跟義務上相符。當然，今天的重點應該在於，我們是不是可以透過修法的方式處理18歲公民權？就青年團體的立場來講，我們當然是明確支持修法的路徑，但我想我們必須要再進一步釐清，其實正如剛才與會先進所提到的，在2022年時立法院討論修憲，最後……其實是因為在修憲上更有共識，所以我們才採取了修憲的路徑，但是當時並沒有進一步討論修法的可能。其實從民間團體的立場來說，一直以來，我們都有主張修法跟修憲的可能性，所以這個是在當時的脈絡下、相對比較有共識的情況下，才採取修憲的路徑。特別是到2022年的修憲複決，在960萬票的高門檻下，其實同意票仍然大於不同意票，所以在社會上也是有多數民意的支持。剛才有與會先進提到，這可能會有變相打臉立法院與民意的問題，但我想在朝野、跨黨派有共識的情況下，在社會共識、具有多數民意的支持下，並沒有所謂打臉的問題，特別是修憲複決沒有辦法通過的原因並不是因為民意不支持，而是制度上修憲的門檻過高，導致我們無法實現18歲公民權。到現在，我們看到剛才所有的與會專家學者其實都支持18歲公民權，但是目前我們訂定的修憲門檻，想要改變恐怕是很困難的。所以如果在我們都支持18歲公民權的這個前提下，在憲法有解釋空間的情況下，應該儘速通過跟實施，否則我們可以預見就算在大家都支持18歲公民權的前提下，很有可能在10年、20年後的未來，因為憲法上的問題，導致我們18歲公民權遲遲沒有辦法落實。 至於今天另外一個討論到18歲公民權是否包含被選舉權的部分，我們的立場認為應該要納入，而且在制度上其實也有正當性。首先如同剛才所講的，法律上既然已經承認18歲具備完全的行為能力，那就代表18歲應該具備承擔權利跟義務這樣基本的能力，也應該具備基本參政的權利。所以對於18歲公民權在被選舉權的部分，有一部分的誤解必須要釐清，即18歲就算具有被選舉權，我們在未來訂定之後，其實也不代表18歲就可以毫無限制的參選。就如同剛才大家所討論到的，其實目前憲法第四十五條之規範，總統、副總統候選人年齡須年滿40歲；還有目前公職人員選舉罷免法第二十四條也有規定直轄市長跟縣（市）長候選人年齡需要滿30歲，鄉（鎮、市）長跟原住民區長候選人也必須要年滿26歲，以上這一些不論是憲法也好，或是法律也好，在沒有更動的情況下，我們目前被選舉年齡的改變並不會隨之的發生。所以我想在18歲具被選舉權的這個部分，其實最終的決定權還是掌握在選民的手中，選民的選擇，認為候選人是不是具備合適、能夠適任這個位置的條件，其實才是候選人是否有辦法擔任公職的原因，所以如果選民最後投票否決了候選人，認為他不適任，我想這個可能才是問題的本因，我們不應該因為這樣子而限制被選舉人的年齡。 最後，關於未來制度的推動，其實我想除了既有的公民教育要再強化以外，其實模擬投票等等的制度也應該在未來假設通過18歲公民權的情況下，我們要協助首投族熟悉整個選舉流程，我們也要繼續承擔，不論是中選會或是教育部都應該要負起選民教育的責任，讓我們建立一個更完整的知識體系。最後最重要的，18歲公民權的討論其實也不只是年齡的調整，是我們怎麼樣看待青年在這個社會中的位置，所以我們還是呼籲立法院應該要儘速排審18歲公民權的修法草案，謝謝大家。 主席：下一位邀請陳昱仁會長發言。 陳會長昱仁：主席、在座各位委員、青年團體夥伴、與會先進，大家好，我是國立臺北大學三峽校區學生會會長。首先我想要強調，朝野對於18歲公民權這件事情是有高度共識的，早先也在這樣子的基礎上面通過了青年基本法，在第二十條條文內明定兩年內需要完備相關的法制，也因此有今天這樣子的公聽會，讓大家來表達相關的意見。我作為一個大學學生會會長，我們在大學校園裡面代表學生跟校方爭取權益，我們也相信民主能夠深化，相信民主治理跟公民教育能夠成為推動社會前進的動力。在大學學生自治組織裡面，雖然有一部分是其他的政治體制，但絕大多數都是採取直選會長，這件事情也是我們繼高中之後，在校園裡面仍舊能夠進行類似縣市首長或總統投票選舉的行為。在高中也是類似的情況，高中與大學有類似卻不一樣的現象，高中生沒有投票權，對於政治的討論也有所不同，但我想大家對於政治這份想參與的熱忱是不變的。2022年的時候我只是一個高中生，我在新聞上面看到修憲公投送出立法院的那一天，我開始想像自己在18歲的時候能夠投下人生中第一張選票的那一刻，我想跟我差不多年紀的人都有類似這樣的想像，然而現實是由於修憲的門檻高到幾乎實質使修憲制度廢除，即使有564萬張的同意票，仍然距離門檻有一大截！ 近年來，我們開始思考需要落實18歲公民權究竟需不需要修憲？憲法第一百三十條，「國民年滿20歲者，有依法選舉之權」，這究竟是一個限制，還是最低限度的保障？對於憲法第一百三十條是不是有解釋空間，可以修法來實現18歲公民權？從2011年廖元豪老師在內政部座談會初步提出後，期間經歷2022年的修憲公投，讓學界注意到這個議題，以及2024年憲法學會的專題研討會，許多學者都紛紛表態已經成為主流穩定的見解。包含陳新民前大法官、臺大林明昕、臺大顏厥安、政大林佳和、臺大李念祖、中原林孟楠、政大陳靜慧、世新謝碩駿等十幾位老師都持此見解，就算再加上一、兩位持保留態度的老師，仍然是明顯多數，已經是公法學界主流穩定的見解。 近年來，由於科技的進步，教育水準的上升，世界各國對於成年的定義逐步下調至18歲，除了可能對於身體造成危害的如菸、酒等，在各國有不同的限制之外，不論在刑事、民事、納稅以及最重要的選舉權，幾乎都設定在18歲，而臺灣在逐步下調民事、稅務、金融等等的限制之後，也應該要配合其他義務的下調，讓18歲的青年能夠有相對應的權利。我想在這樣子的基礎下，究竟需不需要修憲，也是今天最大的爭點，但在這樣子的國際情勢以及環境，公法學者們的見解與意見都一再的告訴我們，第一百三十條所謂「國民年滿20歲者，有依法選舉之權」，這應該要是基本權的保障，而不是限制20歲以下的青年不得投票。不論是為了使權利義務相符，或是擴大青年參政，我都認為應該、也必須這麼做，讓18歲公民權可以落地執行。 我們也認為18歲的選舉權涉及兩部選罷法的部分只要修法就好，在違憲的疑慮上面也有學術的支持，而國際情勢也告訴我們18歲公民權是世界的趨勢，是必須要做的一件事情。我們也觀察到，在大學校園裡面，由於公民權尚且界定在20歲，20歲以上的人有投票權，20歲以下的人沒有投票權，在校園的討論中，大家對政治的想像跟理解就有一點不一樣。例如總統大選的時候，我們觀察到有投票權的同學，對於能夠投票這件事情是感到驕傲的，對於民主這件事情是感到期待的，也對總統大選有所期待；相對來說，沒有投票權的同學，在這方面就少了一點動機，但我們都知道人是需要動機去驅使，才能夠有所進步，才會對某件事情感到興趣，因此我們需要賦權，才能夠使青年對於公共事務、對於政治更有動力。18歲的青年對於公共事務、對於政治的了解，跟20歲的青年並沒有太大的差異，而在這樣的前提下，又有相對應的義務需要負責的情況下，為什麼要需要把限制設定在20歲呢？ 最後，我想再次重申，憲法第一百三十條應該是保障基本權而不是限制，在憲法解釋上，如果需要追溯到制憲者的原意，那麼憲法作為一部根本大法將無法與時俱進，需要經常修改。如果能夠以語意來解釋，讓國際趨勢權責相符的公民權下調至18歲，才是真正的明智之舉。30年後的臺灣社會，答案就在今日的校園，透過兩部選罷法的修法，讓18歲的青年學生能夠參與選舉、參與公共事務是世界的趨勢，也是臺灣未來應該要朝向的方向。 同時，我也要呼籲行政院跟立院朝野，應該要呼應時代的趨勢，也配合青年基本法，在普遍認為合憲的情況下，儘速完成兩部選罷法的三讀，使權責相符，讓2022年時564萬的民意能夠落實。謝謝大家，我是國立臺北大學三峽校區學生會會長陳昱仁。 主席：我們下一位邀請陳耀祥助理教授。 陳助理教授耀祥：主席、各位與會的學者專家、各機關的代表，大家早安。首先感謝大會的邀請，今天針對18歲公民權修法部分表達個人的意見。其實前面已經發言很多，我想有一些相同的意見，我就不再重複表達。誠如剛才有很多的學者專家或是青年代表所提到的，憲法第十七條裡面就有明文規定，人民有選舉、罷免、創制、複決之權利，也就是我們有參政權。那為什麼憲法第十二章裡面會特別針對選舉、罷免、創制、複決又訂了一個制度的規定？這是比較少人提到的。 我查了一下我們中華民國的制憲史，這邊有一個雷震先生當時所寫的政治協商會議憲法草案裡面特別提到，其實我們的憲法裡面有一些關於年紀或是數字的設計，比如憲法第八條有24小時的規定；憲法第四十五條關於總統、副總統被選舉人年齡的基本門檻有40歲的規定；或是包括憲法第一百三十條，各位都知道，第一百二十九條到第一百三十六條是特別針對選舉的部分。這個部分在憲法所謂的修正原則第十點裡面有提到這個議題，簡單來講，他就是要把這個部分寫清楚。 那為什麼要寫清楚？比如包括選舉權20歲、被選舉權23歲，主要是當時政黨之間彼此不信任。原來在國民黨所提的五五憲草裡面規定的被選舉權是25歲，可是這些民主黨派，包括社民黨或者是青年黨代表認為，國民黨原來這種所謂的國民大會，所謂的權能區分這種制度，這種間接民選並不符合民主的潮流，所以他們引用西方的憲政民主、議會民主的方式，要求直接民主選舉，所以針對選舉制度，在憲法第十二章裡面有特別的規定。 前面剛才有學者也提到，當時為什麼是規定20歲？因為是跟成年結合在一起的，以成年人來講，他已經開始有所謂的完全行為能力，所以他也可以參與公共事務，是這樣結合在一起的。可是為什麼把20歲寫清楚？就是怕20歲如果沒有寫清楚的話，就像我們憲法第八條的24小時、總統被選舉人的40歲等規定，擔心當時的執政黨萬一透過修法又把這個東西更動，所以當時制憲的時候有其時空背景，所以20歲這個部分為什麼會寫清楚，我覺得比較少人提到。 目前大家碰到的議題是，我剛才所講的是80年前的時空狀況，比如我個人來講，我當然贊成選舉投票的年齡下修為18歲，這是我贊成的，甚至於公民的各種權利，應該讓青年人有參與我們的公共政策、參與整個國家決策的機會跟制度，這個我是絕對贊成的。這個涉及到我們所講的世代爭議的議題，其實我們今天在談18歲公民權不只是單純選舉的問題而已，還包括各種世代爭議的議題。 我認為就這部分來講，在現今的數位時代裡面，讓年輕人更早參與整個公共政策，尤其是選舉，這個我是贊成。可是我們現在面對的困境是，我們在2020年所舉行的修憲公投沒過，今天要用修法的方式來處理，要怎麼去處理這個議題？我個人的看法是，的確修法會有是否違憲、有沒有合憲性疑慮的問題，那是不是當然違憲呢？這個當然見仁見智，但是我有一個想法、一個建議，立法院如果要修改選罷法，把年齡下調為18歲，我認為目前來講，唯一比較可行的方法是透過聲請釋憲的方法去處理這個問題。 因為有一個非常重要的點就是，當時在制憲的時候，是把行使選舉、罷免、創制、複決的年齡跟成年掛鉤在一起的，現在成年的年紀下降了，憲法這個20歲的規定從目的解釋上來講，是不是有可能下降為18歲？唯有這種方法，就是透過大法官解釋，或許是有一條可能的活路，就目前來講。因為以我們2005年修憲以後，整個修憲的程序基本上是被凍結了，當然因為臺灣也不可否認，我們對國家認同有不同的、重大的歧義，走修憲的門檻是非常高的。所以我這裡也跟我們很多年輕人，尤其在推動青年活動的青年代表們建議，我們對話的對象不是只有青年人，而是各個世代的人、各個年紀的人。一個非常重要的議題是，當我們在處理這個議題的時候，不只是所謂選舉權，應該更擴大。 當然大院如果要修改相關的選罷法，把公民權擴大降低為18歲，我個人認為也一定會面臨有沒有違憲的這個挑戰。這個時候我認為讓大法官就這個憲法的部分表示意見，這是將來可行的一個方法。因為我們的憲法解釋，除了文義解釋以外，另外一個就是所謂的目的解釋或是歷史解釋。我剛才所談的部分，主要是從我們在制憲的歷史過程裡面，為什麼20歲會寫得這麼清楚？就是因為當時制憲者彼此之間的互信不是那麼高，把它寫清楚，大家比較不會擔心未來可能透過修法去動到這個部分。 當時的預想跟我們現在的想像剛好是顛倒的，我們現在的想像反而是透過修法讓它更有彈性。所以未來不管是我們再繼續推動修憲也好，或是大院再透過修法也好，我是建議不一定要把它寫成20歲或是18歲，只要是成年就可以去連結，這反而符合我們憲法的本質。因為誰知道我們現在成年是18歲，將來搞不好16歲就成年了，與其這樣子每年為了18歲、20歲、16歲這種東西來爭執，反而從目的上去解釋，青年是成年了，成年除了可以對自己的行為負責，做一個公民可以享有自己私人的權利義務以外，他已經成熟到可以參與公共政策。我覺得把它跟成年扣合在一起，這也符合制憲者當時制憲的目的，也符合現在全世界對於青年參政的潮流。以上個人的淺見，敬請酌參，謝謝。 主席：下一位請陳昱靜會長發言。 陳會長昱靜：感謝召委。各位先進、各位與會代表，大家早安，我是政大學生會長陳昱靜。承蒙諸位前輩的啟發，我個人也受益良多，也容我在此基礎上，斗膽的提出兩項淺薄的個人觀察。 第一個想要討論的是公民能力的形成機制。作為目前大學的學生會長，想優先強調的是，無可辯駁的，現在大學部的學生就是一半落在18至19歲的區間，另一半落在20到21歲這個區間。其實我們可以看到，無論從課堂到課室外，廣義上的政治參與及實踐上，這一半的學生也已經具備足夠的知識能力，且他們有不遜於大學部高年級學生的參與動能。除此之外，綜觀而言，今天可以看到反對降低投票年齡的理由，比較大宗是擔心18歲的青年是否具備足夠的判斷能力，當然這樣的質疑本身無疑是預設了青年的判斷力將自然而然隨年齡增長。然而回扣我們對於民主制度的期待和想像，也理應包含提供一個透過實踐培養政治判斷的場域，舉凡投票、辯論、資訊查證還有問責能力，都難以在隔離的環境中習得。正因為伴隨後果的這個真實選舉的結果，會實際影響權力的分配、決定政策的走向，作為參與者才因而會更有動機去權衡利弊、來為自己的判斷負責。這種之於對後果有所體認而產生的意識，我認為從其他管道上根本是無法複製跟取代的。如果我們今天將投票權設定在20歲的話，實在的在源頭限制了18歲到19歲這群青年培養相應能力的可能，因為公民能力也不會在20歲的生日前理所當然的降臨，他可能更需要在真實的選舉過程中逐步的積累，所以在此推遲參與，無異於從源頭限制了這個公民能力的形成。 第二個想要討論的是涉及這個民主制度的基本原則，就是在前面討論的脈絡中也經常被提及的權利和義務應該相符這件事情。檢視我國現行的法律規範，大至刑法，到更生活層面的道路安全規範，我們都可以看到，對18歲以上的青年已經賦予了更多的義務跟期待，包含期待他們可以為自身的財務紀律，大到人生大事全權的負責，也認可他們有能力可以進入公家機關為民服務。但比較弔詭的是，同樣是這一群18、19歲的青年卻被排除在大選的選舉之外，正如柯志恩委員跟陳菁徽委員在提案說明中所提到的，已然產生了致使權利與義務顯不相當、有責任但無權利之制度不對稱的情形。進一步而言，在涉及重大政策，比如高教資源分配、兵役制度和房市政策，這些影響的期間，可以自這群青年正在經歷的此時此刻，延伸到10至20年後的將來的時候，作為深受影響的群體，在這些政策被審議、被表決和執行的過程中，卻難以發揮直接的影響力。所以我認為從民主問政的角度來看，這樣的制度安排顯然是有可以進一步討論、檢討跟調整的空間。 綜上所述，大方向上，個人非常支持將投票年齡調整至18歲，除了對於制度能夠持續保持靈活度，能夠不排除滾動式調整的可能性的期待之外，也是我認為在民主實踐中，能夠為青年逐步培養判斷與承擔能力的一個參與性，謝謝。 主席：下一位邀請鍾佳濱委員發言，委員發言時間為5分鐘。 鍾委員佳濱：謝謝主席。今天能夠看到18歲公民權修法進入公聽會，而且這個公聽會有諸多的青年學子來代表發言，我非常予以肯定，也看到過去熟悉的學者專家在這個議題上或許意見不盡相同，但是用心都是一樣可貴。我想作為立法院的委員，我們來回顧一下，在18歲公民權這個議題，從我1996年進入國民大會擔任第3屆國大代表以來，就在爭取這個公民的參政權能夠符合社會的需要，調到18歲，但是一晃眼30年過去了，所以我們再看，到底18歲公民權在現在跟當年有什麼差別？其實我們可以討論到18歲公民權，剛剛聽了幾位青年代表的意見，大概有一個從實然上，現在18歲的年輕人，在很多國家都可以具有完整的權利行使，而我們在民法修改後，他們也必須要負責成年人的責任，因此在這樣的說明當中，認為不管是從世界各國的比較，還是就我們法律當中相關的規定，似乎18歲已成年，那麼是不是成年就應該賦予公民權，尤其是選舉權？我想這是一個主流的論述。當然我們看到憲法當中有從法理上、應然上，我們怎麼去解釋憲法明文的規定，國民年滿20歲，依法有選舉權。這樣的規定到底是不是限制了我們在思考這個法律上、應然上怎麼去改變的問題？ 過去在策略上，我們也選擇了透過修憲，修憲雖然有成案，而且是三黨、當時的朝野各政黨一致同意成案，成案後送交公民投票，但是沒有通過，沒有通過是代表什麼呢？是代表國民意志、整個國家的國民意志反對這個事情？是這樣嗎？如果修憲沒有過的案子，是不是代表著就在國民意志上被否決或推翻呢？好像也沒辦法這樣說，只是說未達到修憲的門檻，以至於不能完成修憲，但不意味著是透過這樣的修憲過程，否決了18歲公民權它的一個實然上可以爭取的空間。所以我是覺得首先先認定，修憲不成不代表國民反對這個意見，這一點恐怕是要先確定的。但是在這個同時，我們也發現了一些有趣的地方，譬如青年基本法，去年立法院在青年基本法當中就把條文明明白白的寫進去，18歲，政府要保障青年的參政權。糟糕了！青年基本法不是一個強制性的法律，它有宣示性的效果，這個叫基本法，但是這個基本法可以去涵攝、要求選罷法做相對應的修改嗎？恐怕中選會也好，內政部也好，他們也沒有辦法從中得出結論，而且我看今天的多數意見，還是沒有對18歲可以有選舉權作出可否的意見表示，但是都提到憲法現行的規定，似乎限制了我們行政機關對賦予18歲公民選舉權積極的表態，所以我們就不禁要問了，如果從法理上來講，國會的意思已經明白的表示，青年基本法，政府應該保障18歲青年的參政權，憲法又還沒有辦法修憲通過，到底其他的法律可不可以改？ 我們可以從一些國家的經驗來思考，譬如民法，那時候還沒有從20歲下修到18歲之前也發生過類似的問題，我那時候就曾經為了探討成年的定義，我說如果按照我們的攤商管理辦法，你要滿20歲成年才可以去跟地方政府申請在市場擺攤，但是如果你沒有申請擺攤，警察會不會來取締？但是你知道嗎？來取締的警察，他要執行公權力，18歲考入……那時候如果當年警校是兩年的時候，他有可能20歲不到，他就可以來當警察，他就可以來取締你這個沒有辦法取得攤商證照的這個年輕人，一個未滿20歲的警察來取締一個未滿20歲、沒有辦法取得攤商證照的人，這個事情不是很荒謬嗎？所以我們要去思考，譬如飲酒的年齡、譬如考駕照的年齡，這些在很多民主國家在思考的時候，似乎都會先抓一條線，就是成年這是一個基準線，什麼年齡我們可以往上調，譬如在有些國家，成年的人不能抽菸，你要超過成年的一定年齡以後，他認為延緩你受到菸毒戕害的時間，所以不見得成年就代表什麼事都可以做，而是一個基準線，這個基準線在那裡之後，我們來討論哪些行為必須超過這個基準線才能賦予、哪些低於這個基準線才可以賦予，所以有些國家沒有成年人，16歲就可以考駕照，因此我們在思考成年這個定義的時候，它會不會是一個基準線？如果我們國家對於成年的基準線已經拉到18歲，那我們可不可以好好來探討，18歲除了成年，同時有哪些事情他還不能做，要延後？有哪些事情他可以提早做？還有哪些事情他同時可以做？但是如果我們立法院有這樣的討論之後，那怎麼辦呢？會不會發生像青年基本法，我們也通過了，我們如果去修了選罷法，結果我們就規定滿18歲，依法就可以有選舉權，那這個問題會丟到誰那裡？憲法法庭。所以到底我們的修法有沒有辦法去追溯憲法立憲者的原意？這個有很多討論。 剛剛姚老師也提到了，原來的被選舉權是23歲，依憲法或法律另有規定外，年滿23歲有被選舉權，因為憲法本身就有提到，總統要44歲才能被選舉，所以它有這樣的一個規定。因此當這樣的情況，我們來自己侷限的時候，是不是我們可以大膽的說，現在我們也沒辦法去推究立憲者的原意，憲法修憲也沒辦法得到全民達到門檻的共識，如果我們透過立法的手段，像立青年基本法這樣立了之後，如果有人說這個有牴觸憲法之虞，請大法官、憲法法庭來審理，最後因為憲法法庭的決定，就視同有修憲的效力，這是不是另外一條路呢？公聽會不見得有答案，但是公聽會可以提出問題，謹提出這個問題的方向，我們共同來思考，謝謝。 主席：下一位邀請何傑恩發起人發言。 何發起人傑恩：辛苦的廖召委、在場的委員、列席的長官、團體夥伴、律師先進還有老師們好。我是青年思潮的發起人傑恩，現在也是政大法研所的學生。青年思潮是從去年底開始由許多卸任大學學生會會長成立的青年組織，我們關心18到27歲的青年在我國內政性議題上的權益，也就包含今天所討論的18歲公民權，或是最近也麻煩內政部不少的兵役體位修正、居住正義、結社權、人本交通等等。所以要再次地感謝召委，身為青壯世代的立委在內政委員會持續關心年輕人在意的題目，對18歲公民權入選罷法已經安排了詢答、公聽會來完備立法的程序。 剛剛與會的老師、律師及委員已經對18歲公民權直接修法不修憲的合憲性，提供很豐富的支持論述，我想在這樣的基礎上，再根據學界的意見並綜整憲法解釋的方法來聚焦兩件事。第一件事，在憲法法庭沒有解釋之前，我們其實可以根據憲法解釋方法，由立法者作出一些解釋。憲法第一百三十條在解釋上有沒有空間可以修法即可？2011年我母校的廖元豪老師初步提出時，確實可能是少數學者的主張，但是到了2026年，經歷了15年，期間經歷了2022年的修憲公投，讓公法學界都注意到這個議題，以及2024年公法學會所召開的18歲公民權專題研討會，不分政治傾向，不分老、中、青的公法學者，都普遍表達支持，目前已經累積了十幾位公法學者表態，形成公法學界的主流穩定見解，除了我自己曾在幾位老師的課堂上聽過，這個題目甚至是2023年臺大公法組的考題。所以對於年輕的法律人而言，公法學界主流晚近認為有修法空間，其實是再自然不過的認知，而非少數學者或團體的冒進建議。而且剛剛何蔚慈律師已經說明，去年也有持此立場的法院實務見解出現，對法律人而言，學說與實務見解是同樣重要的，目前學說多數與實務已經趨於一致，18歲公民權有修法空間的結論其實相當明確。 第二，今天的提綱問及憲法第一百三十條應該要採取保障說來授權立法者修法即可，還是要採取限制說，而沒有立法者的形成空間，必須要修憲？需要指出的是，從憲法文義上來看或是從史料來看，我們都無法得知制憲者究竟是採取哪一說，因此哪一說絕對正確或絕對錯誤。但是今天專家學者的討論其實也沒有聚焦在這裡，分歧點仍然在於現在我們解釋憲法的時候，是否可以根據歷史解釋的方法，基於制憲者的原意，而得出憲法限制20歲不可以投票的結論，我想答案是否定的。 首先需要指出，一切的前提仍然是憲法第一百三十條的寫法在文義解釋上確實留下了空間，如果制憲者要寫死的話，應該要寫「年滿二十歲者，始有選舉權」，但是制憲者只寫了「年滿二十歲者，有選舉權」，這不等於20歲以下沒有選舉權，這是一個很基本的邏輯問題，在法學上，這個是李念祖老師不斷提醒的，不能夠理所當然的反面解釋的問題。基於這樣的文義空間，就算要採取歷史解釋，我們也需要看制憲者的真實意思。如果回顧史料，我們就會發現，制憲過程中，制憲者幾乎沒有在討論投票年齡，他們比較聚焦在被選舉的年齡，其實就是因為對制憲者而言，投票年齡很單純，就是要綁定民法的成年年齡。 林孟楠老師就指出，憲法第一百三十條是跟他一樣留日的張知本先生所寫，制憲當時日本的學說就認為投票年齡應該要綁定民法的成年年齡，張知本先生恐怕就是受到這個影響而寫出了20歲的規定。這樣的推測當然要小心地求證，已經被政協秘書長雷震先生的第一手史料證實，這也是剛剛陳耀祥老師聚焦的。政協會議在民國35年1月召開，是同年11月立法院正式提出中華民國憲法草案之前最後一關的實質討論，所以這場會議制憲者如何討論是非常重要的，最能夠還原制憲者意思的也是這場會議。剛剛陳耀祥老師拿出了跟我一樣的書，在雷震先生所寫的中華民國制憲史政治協商會議憲法草案中，關於選舉的章節已經有很明確的說明，他說在政協草案中，選舉權的規定就是基於民法的規定，制憲者認為成年人已經有行為能力的就自然應該擁有選舉權，任何人都不能夠剝奪。 至於如果有一天民法成年年齡像今天一樣被降低了，選舉年齡到底應該要修法還是要修憲？在文義上，憲法第一百三十條其實是寫有依法選舉權，所以可能是傾向在憲法的規定以外，如果要對選舉的資格做一些補充，是要透過法律的，從史料上來看，我們看不出來，制憲者恐怕就是沒有任何的預料，也因此沒有任何的表態。這時候我們也就需要考量所謂活的憲法，憲法本來就具有原則性、高的穩定性及開放性，因此，如果在憲法許可的範圍之內，制憲者沒有設想的部分本來就可以透過立法和解釋，讓憲法的內涵與時俱進，而非僵化地解釋憲法或非修憲明確化不可。例如婚姻一男一女，基於制憲者原意就沒有辦法動，同性婚姻就沒有辦法承認了；憲法第十一條保障的言論自由也沒有辦法擴及到電視和網絡，但我想憲法內涵現在都已經與時俱進了。 從史料來看，有一件事情非常確定，就是制憲者的原意是有行為能力就有投票權，所以如果要採取歷史解釋，綁定民法的成年年齡會比起20歲更接近制憲者的原意。同時，因為憲法文義、制憲者原意上都沒有鎖死20歲，留下了解釋空間，這時候就需要綜合其他的憲法解釋方法來綜合判斷。在這裡就必須指出，無論是我國或是其他國家的憲法法院，歷來憲法解釋上都不獨尊歷史解釋，反而歷史解釋往往只是參考。事實上，釋字第392號也已經明確指出，解釋憲法時，制憲的史料或背景應該要謹慎使用，避免流於獨斷與恣意。所以仍然需要回歸文義的範圍，看看憲法的目的上是要保障成年人民的參政權是否可以被加以實現，以及整體法律體系上人民何時被評價為成熟、可以獨立行為，從這些角度來看，都會得出以法律下修選舉年齡到18歲並不違背憲法的結論。所以如果依法適格的聲請人認為違憲，向憲法法庭提出審查，從各種法律解釋方法來看，修法實現18歲公民權應能經受得起合憲性的審查，不必過度擔心。 在發言的最後，我也希望對公聽會做一些收攏。我和開場發言的何蔚慈律師、林彥廷學長、鄭名揚學長在去年11月有一篇刊登在報導者的投書「18歲公民權修憲未成功，透過修法也可以嗎？」，我們當時寫道，保障說、限制說在學界、政界各有支持，沒有定論，但在今天的公聽會中，我們其實可以知道，多數的專家學者或是不在場的專家學者其實都很認同憲法保有修法到18歲的彈性，反而是修法必然違憲的立論並不穩固。這半年間，不分政黨的立委也都已經表達支持18歲公民權入選罷法，比起去年青基法三讀時，這半年已經又再往前了一步，共識更大，也討論得已經非常清楚，條件已經趨於成熟，是時候可以往下推進，透過修法來實現18歲公民權。 所以我也呼應其他代表具體建議，投票年齡降低的修正案性質單純，目前也有跨黨派的提案，甚至已經完成各樣的立法程序，希望立法院能夠就此儘速審查，二、三讀通過，也期望行政院能夠共同提案支持，優先把憲法第十七條賦予人民的選舉和罷免權還給18到20歲的青年。至於被選舉的年齡，屬於憲法第十八條廣義參政權的內涵，立院、政院可以再凝聚共識，正式提案之後，我們再另外討論處理。謝謝大家，我是青年思潮的傑恩。 主席：下一位邀請陳庭楚共同發起人發言。 陳共同發起人庭楚：主席、在場各位夥伴，大家好，我是臺灣新文化青年協會共同發起人陳庭楚。首先，我要在這邊先講結論，我們是支持以修法的方式落實18歲公民權的。其實2022年我和在場的很多青年夥伴一樣，我們都站在街頭，目標就是為了要推動18歲公民權的修憲。「18歲公民權投同意」這句話在當時是一件遙不可及的事情，但是到了今天，我們終於有辦法進入實質的修法討論。放眼全世界兩百三十多個國家當中，很少國家是用20歲以上才能投票的制度在施行的，其中一個就是我們臺灣。我想今天在座很多的專家學者都已經針對法律見解提出各自不同的表述，我今天就以一個個人實際生活在這個制度底下的青年來談這個問題。 我是一個工程人，也是一個青年，我從事建築工作，我來自一個單親家庭，由父親跟祖父母扶養長大。其實我的成長過程很單純，跟多數人一樣，我只在乎吃飽穿暖、功課有沒有寫完。在我高中的時候，很多同學都是理工人，所以我們日常都被技術及功課追著跑，很少對公共事務的議題有所關注，但是當我開始關注政治議題或是討論公共議題的時候，我很難獲得周遭青年同學的支持或者共鳴，甚至我會被當成異類，這讓我當時也開始思考現在資訊如此發達，而且臺灣是一個民主化成熟的國家，到底為什麼我周遭的同學都對政治冷感？於是我大學進入了公共事務的參與，我擔任學生會會長，但是當我進入公共事務的時候，我發現我們學校對於學生自治的投票率都只有10%而已，這代表當我們的權利、義務不相符，我們就沒有辦法影響到年輕人的動機，沒有辦法影響到周遭的人的動機。 開頭所講的2022年我19歲的時候，正值地方選舉跟18歲公民權的修憲公投，我原本以為我自己可以參加，但是直到我沒有收到投票通知單的一刻，我才知道原來我是沒有辦法投票的。當時我就覺得難道18、19歲這個年齡層連能不能投票都要大人來幫我們決定嗎？難道18、19歲這個年齡層就是次等公民嗎？創新其實是一件很重要的事情，它關乎著一個國家的競爭力，能讓國家更有未來跟希望的感覺，國家能否不斷創新在於有沒有青年政策跟青年的想法挹注到公共議題當中，如果投票權跟參政權都被多數的中老年人把持，年輕人不投票，那我們的國家只會越來越保守。為什麼到選舉的時候，總是會出現政策上面的世代落差？為什麼政黨的候選人到最後都會變成政策買票，要去鞏固他的基本盤，而不是去積極的論述一些政策？我們很常看到重陽敬老金到選舉最後會變成一個討論的重點，為什麼？因為它有錢就可以去影響到有權投票的人。為什麼老農津貼要上漲到超過1萬元？因為它有辦法影響到選民，有辦法影響到有投票權的選民，所以每次的選舉就一直加碼、加碼再加碼，加到好像綜藝大集合一樣，不知道到底是選舉還是綜藝節目。所以18歲這個年齡層的青年比較有可能碰到的考招制度、手機管理制度，或者是最近吵得很兇的學習歷程檔案，其實到選舉最後都不會被討論，不是因為這些議題不重要，而是因為這些議題所影響到的年齡層是沒有投票權的，所以政治人物往往到最後就是忽視他們了。把社會資源都重視在比較富有的長者，而去剝削這些年輕人，這對我們臺灣社會是一件好事嗎？從各項民意調查數據統計當中，都能夠得知65歲以上的年長者其實都已經有固定的政黨，基本上就在光譜的兩極，或者他們也很容易被政策買票所影響。今天很多人在質疑18歲能不能投票，他有沒有成熟思考能力？那我們是不是也要去質疑65歲甚至80歲以上的長者，他們的思想固化，有固定的政黨傾向，他們其實也不具備足夠的思考能力可以去投票，那臺灣有資格投票的人是不是要降低到二分之一以下？法律都已經定義18歲是一個完全行為能力的人，已經要盡他們該盡的義務了，但是他卻不能為自己所支持的政策去選擇，這是權利、義務的不對等。我要再說一次，難道18、19歲這個年齡層的人就是次等公民嗎？ 從今天的公聽會，或許剛剛大家或多或少有一些共識，我們可以透過修法來落實18歲公民權。剛剛有學者說要再回到修憲，青年基本法已經通過18歲就是要有投票權，那這個要不要也去釋憲？內政部所提出來的公聽會報告也說要去釋憲，我就覺得很奇怪，那我們今天召開這個修法公聽會到底是要以選罷法來落實18歲公民權，還是其實只是走個形式要去解釋憲法、還是要回到修憲委員會？那我們這樣子討論其實根本沒有意義啊！對我們這個世代來講，真正重要的其實不是程序的結果，而是18歲的青年朋友到底能不能決定這個社會要走向什麼樣的未來，如果什麼法案遇到爭議，連18歲公民權這種藍、綠、白都支持的法案都有爭議、都要丟到憲法法庭的話，那我們的行政院跟立法院其實也可以廢除，以後都用憲法法庭來制定法律就好了啊！所以一個已經被要求承擔責任的世代，他不應該被排除在政策或是政治的選擇之外，如果我們都認同18歲其實已經具備獨立思考的能力，如果大家也都可以理解不是什麼事情都一定要由大人來幫我們決定，那今天的公聽會其實很明顯我們應該都是要支持這個修法，就是要用修法的方式來落實18歲公民權，不要再讓18歲的青年朋友被剝削做次等公民，請大家一起來支持這一次的18歲公民權修法。我是臺灣新文化青年協會的共同發起人陳庭楚，我支持18歲公民權修法，謝謝。 主席：下一位請張雅琳委員發言，委員發言時間5分鐘。 張委員雅琳：謝謝主席。剛剛聽到陳庭楚發起人對於公聽會的疑問，也就是我們今天為什麼要辦公聽會？我先說明一下我的立場，基本上在青年基本法第二十條裡面，我自己就寫得非常清楚，我也提出了相關的修法版本，為什麼之前我在質詢的時候，還是希望主席可以召開這個公聽會？最主要是因為這幾年來，我們已經看到很多的民間學者提出來認為其實不需要透過修憲，包含李念祖老師、林佳和老師、胡博硯老師、顏厥安老師、林明昕等等學者都認為其實是可以透過選罷法，但也還是有一些憲法學者提出不同的看法，這就是為什麼今天需要透過公聽會來凝聚大家更多的共識，畢竟在想法上面大家可以透過討論而有更多的啟發，也許凝聚更多的共識之後，我們就可以推動相關選罷法的部分。 我的立場其實非常簡單，為什麼我會在選罷法面提出這件事情？基本上我也是支持18歲就應該要有投票權，享有完整的公民權，為什麼呢？其實以18歲的年輕人來說，他們已經承擔了太多的責任，他們已經負擔刑事責任、要納稅，甚至男性已經要服兵役了，等於國家已經認為他可以承擔責任了，可是在決定投票的時候，卻剝奪他的權利、卻不能夠決定國家的方向，我認為這是非常荒謬的一件事情。特別是我們來看國際上的許多民主國家，包含美國、英國、日本、韓國、德國，他們的投票年紀都已經是18歲了，可是臺灣卻還是20歲。我們一直講我們是年輕的民主國家，但是我們在體制上面似乎還是相對落後，所以我覺得這是一個關鍵的問題，我們到底要不要跟上世界？更重要的是我也非常認同前面發起人講的，就是說這是一個世代正義的問題，今天不管是教育制度也好、房價問題也好，還有勞動政策等等，其實受影響最深的就是這些年輕人，接下來國家的人口老化，要承擔所有的經濟發展、勞動力的問題，還有未來長照制度、社會福利政策以及稅收等等的都是這些年輕人，可是這些年輕人卻沒有投票權，我認為受影響的人卻沒有辦法參與決策，這是非常不公平的一件事情。 就2022年的修憲案，我們也從結果非常清楚地看到18歲公民權的同意票是多於不同意票的，所以其實並不是人民反對，而是相對的修憲門檻可能真的太高了，所以我們是不是能夠在現行的法制狀況之下前進一步呢？我也認為憲法的確有一些限制，但是憲法是不是也可以被解釋？例如第一百三十條也可以被理解成至少在20歲前要給予投票權，所以他也可以提早給，對不對？其實就是在擴張他的基本權利嘛！我認為憲法的解釋不應該只有停留在當年的歷史背景，而應該要透過歷史體系及目的來做整體的判斷。我想今天的討論已經…… 我剛剛已經發言了，我想大家今天應該都有充分的表達，就我的立場而言，最重要的一件事情就是18歲公民權不是給我們的年輕人特權，而是當國家要求他負起責任的時候，也應該要給他相對的權利，這才是一個權責相當的制度，謝謝。 主席：登記發言的專家學者、委員都已發言完畢，請問內政部、中選會、法務部有無機關要回應說明？ 請內政部吳政次。 吳次長堂安：謝謝主席以及各位學者。這邊有兩點：第一點還是非常感謝今天所有出席的委員以及各位學者專家的發言，有關18歲公民權的相關建議，如果立院有凝聚修憲及修法共識，內政部會原則來尊重。第二點是有關被選舉權的年齡是不是要調降及如何調降的問題，剛剛也聽到各位學者的相關意見，這還是要再審酌各民選公職人員的部分，因為事涉相關職位及層級職責，我們建議也可以參酌各方的意見再來賡續辦理，以上。 主席：請問中選會有要回應嗎？沒有，好。 其他機關呢？也沒有。 請問各位與會的專家學者有沒有要二輪發言或補充發言的？如果沒有的話，那就感謝各位專家學者提供寶貴意見。所有出、列席人員的發言與提供的書面資料，除了刊登公報之外，我們會另外製作公聽會報告送交本院全體委員及所有出、列席人員參考。再次感謝各位的參與，謝謝大家。 律師何蔚慈書面資料： [image: image1.jpg] [image: image2.jpg] [image: image3.jpg] [image: image4.jpg] 秘書長張祐嘉書面資料： [image: image5.jpg] [image: image6.jpg] [image: image7.jpg] [image: image8.jpg] [image: image9.jpg] [image: image10.jpg] [image: image11.jpg] 助理教授姚孟昌書面資料： [image: image12.jpg] [image: image13.jpg] 教授廖義銘書面資料： [image: image14.jpg] [image: image15.jpg] [image: image16.jpg] [image: image17.jpg] [image: image18.jpg]主席：今天的公聽會到此結束，現在散會。 散會（11時1分）